Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente SENTENCIA ACCIÓN POPULAR N° 14123-2018 LIMA ESTE Lima, cuatro de setiembre de dos mil dieciocho.- VISTOS: por sus
pertinentes; y CONSIDERANDO: PRIMERO: Es materia de grado la apelación interpuesta por don Elías Delfín Martín Monteverde Burela, de fecha ocho de febrero de dos mil dieciocho, obrante a fojas doscientos nueve, contra la sentencia de fecha dieciocho de enero de dos mil dieciocho, obrante a fojas ciento noventa y nueve, que declaró infundada la demanda de Acción Popular. SEGUNDO: Como principales argumentos del recurso de apelación formulado, tenemos: a) La sentencia señala que el Acuerdo de Concejo N° 057-2012 emitido sobre la base de diversas Ordenanzas, no es una norma de menor nivel jerárquico que la Ordenanza N° 1144 de la Municipalidad Metropolitana de Lima, de esta forma equipara “Acuerdo de Concejo” con “Ordenanza”, pese a que esta última es de mayor jerarquía, conforme a lo establecido en los artículos 40 y 42 de la Ley Orgánica de Municipalidades. b) La sentencia indica que el Acuerdo de Concejo N° 057- 2012 se basa no solo en las Ordenanzas N° 220, N° 228 y N° 237, sino también en Informes Técnicos promovidos por la municipalidad para determinar si se declara intangible o no la zona de laderas de cerros del distrito de La Molina, los cuales fueron prorrogados en su vigencia ya que los estudios no culminaban, incluso a la fecha de dación y aplicación del indicado Acuerdo del siete de mayo de dos mil doce; lo que equivale a decir, que se declaró la intangibilidad cuando aún no concluían los estudios, por ello el sustento del Acuerdo no fueron las Ordenanzas o estudios Técnicos, sino el accionar institucional y el sentido de la comunidad. c) En la demanda también se cuestionan los Decretos de Alcaldía N° 005-2012 y N° 010-2016, por contravenir y pretender derogar la Ordenanza N° 1144 y el derogado Decreto de Alcaldía N° 009-2011-MDLM que regulan el reajuste integral de zonifi cación de los usos del suelo del distrito de La Molina, así como la zonifi cación del área de Protección y Tratamiento Paisajístico Especial (PTPE), con algunas restricciones en las edifi caciones; sin embargo, la demandada pretende hacer valer como intangible dicha zona e inclusive considerándola como área de Protección y Tratamiento Paisajístico (PTP). d) La demandada no esperó el Informe Técnico, señalado en las Ordenanzas N° 220, N° 228 y N° 237 que suspenden la recepción de solicitudes de habilitación urbana en zona de laderas de los cerros del distrito de La Molina, y emitió un Acuerdo de Concejo N° 057-2012 sobre lo que todavía era objeto de estudio para determinar la factibilidad de construcciones, ya que el plazo para realizar el estudio técnico vencía a inicios del año dos mil trece. e) La base del Acuerdo de Concejo N° 057-2012 no son las Ordenanzas N° 208, N° 209, N° 228, N° 237 y/o Informes Técnicos, sino el sentir de la comunidad, tema subjetivo no probado, asimismo una política institucional municipal que tenían por objetivo realizar estudios técnicos; por ende, dado que de dichas Ordenanzas no se desprenden criterios técnicos ni conclusiones para determinar la intangibilidad de la zona de ladera de cerros del distrito, sino la extensión del tiempo para los estudios correspondientes, entonces, el Acuerdo de Concejo cuestionado carece de sustento legal, fáctico y del nivel jerárquico de Ordenanza que le reconoce la sentencia. Además, la demandada señala como nuevo elemento que respalda el Acuerdo, a la protección del patrimonio de la Superintendencia de Bienes Nacionales y la existencia de invasores de terrenos. f) El Colegiado Superior indica que la Ordenanza N° 1661 de la Municipalidad de Lima, habría refrendado la declaratoria de intangibilidad de la zona de laderas de los cerros convenido en el Acuerdo de Concejo N° 057-2012 y Decretos de Alcaldía N° 005-2012 y N° 010-2016, acuñándole como de Protección y Tratamiento Paisajístico (PTP), todo ello es una falacia, porque en su artículo primero señala que ha tomado en cuenta la propuesta presentada por el municipio de La Molina aprobada a través de Acuerdo de Concejo N° 101-2012-MDLM, que es distinta a la cuestionada en el presente proceso, se trata de una actualización de zonifi cación. g) Sin perjuicio de lo señalado, la Sala confunde el principio de jerarquía normativa al considerar que el Acuerdo de Concejo N° 057-2012 tiene el mismo nivel de la Ordenanza N° 1144-MLM, por estar sustentado en otras Ordenanzas, pues obvia que los artículos 40 y 42 de la Ley Orgánica de Municipalidades establecen que la Ordenanza es la norma de mayor jerarquía municipal; por ende, el Poder Judicial no puede hacer prevalecer los alcances del Acuerdo de Concejo sobre la Ordenanza, tanto más, si la aprobación, modifi cación y/o derogación de las reglas de zonifi cación es competencia exclusiva de las municipalidades provinciales mediante una Ordenanza, conforme indica el artículo 79 de la Ley Orgánica de Municipalidades. h) La Ordenanza N° 1144-MML estableció sobre la zona de cerros, al igual que la Ordenanza N° 198-MML, una permisión especial para que se edifi que proyectos unifamiliares en base a criterios fi jados, siendo que la Ordenanza N° 620-MML, artículo 35, establece que los procesos de cambios específi cos de planos de zonifi cación distritales no podrán establecer califi caciones menores al tipo de zona que tenían los predios, ni disminuciones al nivel de uso; por lo que, las restricciones establecidas por la Municipalidad de La Molina mediante el Acuerdo de Consejo N° 057-2012 y el Decreto de Alcaldía N° 010-2016, sobre los predios catalogados bajo la zonifi cación PTP, ratifi cando las disposiciones del Decreto de Alcaldía N° 005-2012, no son aplicables, pues en la Ordenanza N° 1144- MML la zonifi cación asignada era la PTPE y permite en la zona de laderas de cerros proyectos edifi catorios. i) Por las situaciones expuestas en los agravios precedentes, la sentencia adolece de motivación aparente, además vulnera el derecho de tutela jurisdiccional efectiva porque al no dar razones para declarar infundada la demanda, se le priva de accionar contra normas municipales de menor rango que restringen la posibilidad de realizar proyectos urbanísticos unifamiliares en la zona de laderas de cerros del distrito de La Molina. j) La sentencia vulnera el principio de seguridad jurídica, toda vez que el Acuerdo de Consejo N° 057-2012 y normas Firmado por: Editora Peru Fecha: 18/02/2022 03:58
conexas afectan a los ciudadanos que tienen la expectativa de realizar proyectos inmobiliarios de baja densidad en la zona de laderas de cerros del distrito de La Molina. TERCERO: Según se advierte de autos, mediante escrito obrante a fojas cuarenta y nueve, Elías Delfín Martín Monteverde Burela interpuso demanda de Acción Popular, solicitando como pretensión principal, se declare nulo, ilegal e inconstitucional al Acuerdo de Concejo N° 057-2012 de fecha siete de mayo de dos mil doce, por contraponerse a lo establecido en la Ordenanza N° 1144-MLM; como primera pretensión accesoria, se declare nulo, ilegal e inconstitucional los Decretos de Alcaldía N° 005-2012 y N° 010-2016, emitidos por la Municipalidad Distrital de La Molina; como segunda pretensión accesoria, se disponga el pago de los costos del proceso a cargo del Estado. El demandante expone como principales fundamentos de su demanda, que si bien por Decreto de Alcaldía N° 005-2012- MDLM se dispuso considerar a las laderas de cerros del distrito de La Molina como área intangible, y por Acuerdo de Concejo N° 057-2012 se justifi có dicha intangibilidad, todo ello se contrapone a la Ordenanza N° 1144-MML, norma de mayor jerarquía, que sí permitía la edifi cación de proyectos unifamiliares con ciertas restricciones, siendo su aprobación de competencia exclusiva de las municipalidades provinciales a través de una Ordenanza. Además, que en el literal e) del artículo 10.3 del Decreto de Alcaldía N° 009-2011-MDLM se estableció la defi nición de zonifi cación de Protección y Tratamiento Paisajista Especial (PTPE), reiterando la fi nalidad prevista en la Ordenanza N° 1144-MML; por lo tanto, la restricción de la Municipalidad de La Molina para llevar a cabo proyectos urbanísticos y edifi catorios en la zona de laderas de los cerros, mediante el Acuerdo de Concejo N° 057-2012, el Decreto de Alcaldía N° 005-2012 y el literal d) del artículo 11.3 del Texto Único Ordenado aprobado por Decreto de Alcaldía N° 010-2016, contravienen lo regulado por la Municipalidad Metropolitana de Lima. CUARTO: Previo al análisis del tema de fondo, dado los efectos nulifi cantes del agravio referido al vicio en la motivación de la sentencia apelada y la vulneración de la tutela jurisdiccional efectiva, en caso de confi gurarse estos; corresponde emitir pronunciamiento sobre ello en primer término, pues resulta evidente que de estimarse este agravio, carecería de objeto pronunciarse sobre los demás agravios referidos al asunto controvertido. QUINTO: En este sentido, el derecho a la motivación, está reconocido en el artículo 139 inciso 5 de la Carta Política, por el cual se garantiza a las partes que la respuesta que obtienen del juzgador se encuentre adecuadamente sustentada en argumentos normativos que justifi quen lógica y razonablemente, en base a los hechos acreditados en el proceso y al derecho aplicable al caso, la decisión adoptada, y que, además, resulten congruentes con las pretensiones y alegaciones esgrimidas por aquellas dentro de la controversia. SEXTO: Este derecho no solo tiene relevancia en el ámbito del interés particular correspondiente a las partes involucradas en la litis, sino que también juega un papel esencial en la comprobación de la idoneidad del sistema de justicia en su conjunto, pues, no debe olvidarse, que una razonada y razonable motivación de las resoluciones constituye una de las garantías del proceso judicial, directamente vinculada con la vigilancia pública de la función jurisdiccional, mediante la cual se hace posible conocer y controlar las razones por las cuales el juez ha decidido una controversia en un sentido determinado; implicando, un límite a la arbitrariedad. SÉPTIMO: A mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional ha señalado en reiterada y uniforme jurisprudencia, como es el caso de la sentencia recaída en el Expediente N° 3943-2006-PA/TC, publicada en su portal web el veintinueve de agosto de dos mil siete, que el derecho a la motivación de las resoluciones judiciales no garantiza una motivación extensa de las alegaciones expresadas por las partes, y que tampoco, cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación; sino que, basta con que las resoluciones judiciales expresen de manera razonada, sufi ciente y congruente las razones que fundamentan la decisión del juzgador respecto a la materia sometida a su conocimiento, como para considerar que la decisión se encuentra adecuadamente motivada. En oposición a la debida motivación, tenemos el vicio de motivación aparente, defi nido en la sentencia constitucional de la causa N° 01939-2011-AA/TC, fundamento 26, como aquella que existe: «…cuando una determinada resolución judicial si bien contiene argumentos o razones de derecho o de hecho que justifi can la decisión del juzgador, éstas no resultan pertinentes para tal efecto, sino que son falsos, simulados o inapropiados en la medida que en realidad no son idóneos para adoptar dicha decisión»; es decir, la materialización de este vicio sancionado con nulidad, queda evidenciado con la inadecuada expresión escrita de los argumentos que justifi can la decisión adoptada sobre la materia controvertida, dejando en la práctica sin una respuesta mínima a las alegaciones de las partes del proceso. OCTAVO: En el presente caso, el recurrente señala que la sentencia apelada incurre en motivación aparente; sin embargo, de la lectura de aquel acto procesal, se verifi ca en los fundamentos sétimo a décimo cuarto de la parte considerativa, el análisis jurídico realizado por la Sala Superior en calidad de órgano de primera instancia. Entre las normas y antecedentes de la Municipalidad Distrital de La Molina evaluadas, están el Acuerdo de Concejo N° 057-2012, el Decreto de Alcaldía N° 005-2012, las Ordenanzas N° 209, N° 220, N° 228, N° 237, así como los Informes N° 118-2012-MDML-GDUPC-SGPUC y N° 64-2012-MDLM-GDUPC-SDC; en virtud de los cuales, concluyó explícitamente que no comparte los argumentos de la parte demandante sobre la afectación directa a la Ordenanza N° 1144 de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Igualmente, estudió las Ordenanzas N° 1144 y N° 1661, expedidas por la Municipalidad Metropolita de Lima. De esta forma, se verifi ca que en base al análisis conjunto de las normas citadas, el Colegiado Superior desestima todos los argumentos de defensa esgrimidos en la demanda de acción popular. NOVENO: Además, el recurrente alega que al declararse infundada la demanda, se afectó su derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, ya que ello le impediría accionar contra normas municipales de menor rango. No obstante, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, previsto en el artículo 139 inciso 3 de la Carta Magna, referido tanto al acceso a los órganos de justicia como a la efi cacia de la sentencia, no contempla como obligación que el órgano jurisdiccional resuelva de forma favorable las pretensiones formuladas en la demanda. Por lo tanto, el pronunciamiento desfavorable contenido en la sentencia, respecto a la demanda de acción popular, no confi gura la vulneración del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva del demandante, mucho menos, limitación alguna del ejercicio de su derecho de acción contra otras normas municipales, ya que ante una eventual demanda, el órgano judicial pertinente está obligado en virtud del citado derecho constitucional, a verifi car si se cumplen los requisitos formales de admisibilidad y procedencia, y de ser el caso, a emitir un pronunciamiento de fondo. DÉCIMO: Por todo lo anotado, esta Suprema Sala considera, que la sentencia apelada cumple con dar respuesta sufi ciente y oportuna sobre el tema materia de controversia, exponiendo las razones fácticas y jurídicas que determinaron la decisión fi nal, ello acorde a una valoración razonada de las normas, expresada en puntos esenciales y determinantes, conforme a lo establecido en el artículo 197 del Código Procesal Civil, es decir, sí ha cautelado y respetado los derechos a la motivación de las resoluciones judiciales y tutela jurisdiccional efectiva de la parte demandante. Consiguientemente, el agravio expuesto en el literal i) del segundo fundamento, debe ser desestimado. DÉCIMO PRIMERO: Entrando al tema de fondo y en atención a los agravios del recurso de apelación, apreciamos que la controversia en el caso de autos consiste en determinar si corresponde declarar la inconstitucionalidad del Acuerdo de Concejo N° 057-2012 de la Municipalidad Distrital de La Molina, publicado el diecinueve de mayo de dos mil doce, en cuyo artículo único1 dispone declarar intangible la zona de laderas de cerros del distrito de La Molina, por vulneración de lo dispuesto en la Ordenanza N° 1144 de la Municipalidad Metropolitana de Lima; y si, en virtud de ello, por razón de conexidad, corresponde también declarar la inconstitucionalidad de los Decretos de Alcaldía N° 005-2012 y N° 010-2016 emitidos por el mismo ente distrital. DÉCIMO SEGUNDO: Resulta oportuno mencionar previamente, que de acuerdo al artículo 200 inciso 5 de nuestra Constitución Política, la Acción Popular es una garantía constitucional que procede por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen. DÉCIMO TERCERO: El proceso de Acción Popular constituye, en ese sentido, un mecanismo de control abstracto y concentrado de las normas de carácter reglamentario, el cual es de competencia exclusiva –en atención a lo previsto en el artículo 85 del Código Procesal Constitucional– del Poder Judicial, y que presenta como objetivo esencial cautelar la observancia de lo establecido en los artículos 51 y el artículo 118 inciso 8 de nuestra Carta Política; es decir, constituye el medio jurisdiccional diseñado para controlar la constitucionalidad y la legalidad de las normas de rango inferior a ley.
DÉCIMO CUARTO: Bajo esa perspectiva, el objeto fundamental de todo proceso de Acción Popular radica en someter a juicio una norma de rango inferior al de la ley, a fi n de determinar si esta contraviene a una norma de esta última jerarquía o a la Constitución Política. Así, el artículo 76 del Código Procesal Constitucional antes mencionado, señala que: «La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso». Y en esto se diferencia del Proceso de Inconstitucionalidad, el cual, a pesar de constituir también un proceso de control abstracto y concentrado de la constitucionalidad, se encuentra destinado a examinar la validez formal y material de normas con rango de ley que puedan infringir a la Constitución Política del Estado. DÉCIMO QUINTO: Ahora bien, la Constitución Política del Estado en su artículo 195 inciso 6, establece que los gobiernos locales (provinciales y distritales) son los competentes para planifi car en sus circunscripciones, el desarrollo urbano y rural, incluyendo la zonifi cación, urbanismo y el acondicionamiento territorial. En concordancia con esta disposición constitucional, la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley N° 27972 (artículos 73 y 79), establece que corresponde a la municipalidad provincial la función específi ca de promover y emitir normas técnicas generales en materia de organización del espacio físico y usos del suelo –zonifi cación, habilitación urbana, etc.– en su jurisdicción, recogiendo las propuestas de carácter distrital. Además, en materia de organización del espacio y uso del suelo, se asigna a las municipalidades provinciales la competencia exclusiva de aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT), el Plan de Desarrollo Urbano, el Esquema de Zonifi cación2 de áreas urbanas y demás planes que se ajusten al PAT de nivel provincial, mientras que, a las municipalidades distritales se le otorga la función específi ca de aprobar el Plan Urbano o Rural Distrital con sujeción a las normas municipales provinciales sobre la materia. En este sentido, si bien es la comuna provincial quien tiene la competencia exclusiva de normar en forma general los usos del suelo, no es menos cierto que para ello, por mandato legal, recoge en lo pertinente la propuesta distrital, confi gurándose así una colaboración normativa técnica entre los órganos de gobierno provincial y distrital. También existe cierto grado de colaboración, con aspectos de delegación, cuando la entidad edil provincial regula un determinado tema de su competencia, pero condiciona su aplicación al cumplimiento de una actuación previa por parte de la municipalidad distrital, esto encuentra su razón de ser en la inmediatez existente entre la problemática y/o necesidades de la población y el órgano de gobierno distrital, realidad recogida por el artículo IX del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades3. Lo mencionado, no transgrede la exclusividad de la competencia edil provincial otorgada por ley, pues el ente distrital únicamente actuará en cumplimiento a lo dispuesto por la municipalidad provincial. DÉCIMO SEXTO: La regulación e instrumentos técnicos que aprueban los gobiernos locales (provincial y distrital), sobre aspectos vinculados a la organización del espacio físico y usos del suelo, deben hacerse a través de normas municipales y conforme al principio de competencia4. Entre la producción jurídica de las municipalidades, prevista en los artículos 39, 40, 41, 42 y 43 de la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley N° 27972, encontramos a: i) Ordenanzas, defi nidas como: «…normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa»; ii) Acuerdos de Concejo, entendidos como: «…decisiones, que toma el concejo, referidas a asuntos específi cos de interés público, vecinal o institucional, que expresan la voluntad del órgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional»; iii) Decretos de Alcaldía, citados como aquellos que: «…establecen normas reglamentarias y de aplicación de las ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y efi ciente administración municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés para el vecindario, que no sean de competencia del concejo municipal». DÉCIMO SÉPTIMO: Por otro lado, en el artículo 7 de la Constitución Política del Estado, se establece como deber del Estado, el velar por la protección de la salud, del medio ambiente familiar y de la comunidad en general. Esta disposición constitucional, interpretada conjuntamente con el inciso 6 del artículo 195 de la referida Carta Magna y la Ley N° 27972, permite entender que toda forma de organización del territorio y usos del suelo circunscrito a las municipalidades provinciales, no queda al libre albedrío de la autoridad local competente, en calidad de órgano descentralizado del Estado, sino que para su ejercicio debe tenerse en cuenta como valor constitucional guía, la seguridad de la población, en la práctica esto se refl eja en una zonifi cación sostenible y segura. Interpretación que resulta legítima y constitucional en tanto busca proteger la integridad física de los pobladores, que son el fi n supremo de la sociedad y del Estado. DÉCIMO OCTAVO: A modo de poner en contexto las normas municipales materia de cuestionamiento en el presente proceso, se efectúa un recuento cronológico: A. Ordenanza N° 1144 de la Municipalidad Metropolitana de Lima, publicada el dieciocho de mayo de dos mil ocho, que aprueba el reajuste integral de la zonifi cación de los usos del suelo del distrito de La Molina, que es parte de las áreas de Tratamiento Normativo I y III de Lima Metropolitana, regula lo siguiente: - «Artículo 1.- Aprobar el Plano de Zonifi cación de los Usos del Suelo (Plano Nº 01 – Anexo Nº 01) del distrito de La Molina que forma parte de las Áreas de Tratamiento Normativo I y III de Lima Metropolitana, recogiendo la propuesta presentada por el distrito, aprobada mediante Acuerdo de Concejo Nº 015-2008-MDLM debidamente suscrita por su Alcalde Distrital…». Como Anexo N° 01 fi gura el Plano de Zonifi cación N° 01, que considera dentro de las áreas de tratamiento reajustadas, a la zona de Protección y Tratamiento Paisajista (PTP) y la zona de Protección y Tratamiento Paisajista Especial (PTPE). Además, se establece en la Nota (3) del mismo plano, que: «Para la habilitación y ocupación de áreas ubicadas en laderas de pendiente pronunciada, las Municipalidades Distritales deberán exigir Estudios de Seguridad Física». - «Artículo 2.- Aprobar las Normas Generales de Zonifi cación de los usos del Suelo para el distrito de La Molina, Área de Tratamiento Normativo III de Lima Metropolitana, las que se señalan en: Cuadro N° 01: Resumen de Zonifi cación Residencial y Cuadro N° 02: Resumen de Zonifi cación Comercial que como Anexo N° 02 forman parte de la presente Ordenanza…». El Anexo N° 02 integrado por el Cuadro N° 01 (Resumen de Zonifi cación Residencial), prevé que en la zona PTPE se permite el uso unifamiliar de lotes, con un área mínima de 2500 m2, altura máxima un piso. Precisa la Nota (1) del mismo cuadro, respecto de la altura máxima de Edifi cación, que: «La altura máxima de edifi cación en número de pisos está defi nida en el Plano de Alturas de Edifi cación que se aprueba», pero el Plano de Alturas (Plano N° 02 del Anexo N° 04) no contempla edifi caciones en la zona PTPE; asimismo, la Nota (2) exclusiva para la zonifi cación en zona PTPE, fi ja lo siguiente: «De aplicación en las zonas específi camente señaladas en el plano de zonifi cación. Corresponde a la anterior califi cación ZF. Requiere planeamiento integral». - «Artículo 6.- Establecer que la Municipalidad Distrital de La Molina, en estricta sujeción a los Planos y Normas aprobadas en a presente Ordenanza, formule y apruebe por Decreto de Alcaldía, los Parámetros Urbanísticos y Edifi catorios de Estacionamiento, Retiros y Tamaños Mínimos de Departamentos, para su aplicación en su jurisdicción»5. - El Anexo N° 3, señala que: «A.8 En las zonas PTPE que anteriormente tenían la califi cación Zona de Forestación (ZF), que se señalan en el Plano de Zonifi cación mediante la trama correspondiente, se permitirá la edifi cación en el 20% del área del lote, la cual deberá ubicarse en los primeros 50 ml. del fondo de lote que colindan con el área urbana, con una altura máxima de 1 piso o 4.50 ml. medidos 3.00 ml. sobre la cota natural del terreno y 1.50 ml. bajo la cota del terreno como semisótano», - Primera Disposición Transitoria: «Disponer que en el plazo de noventa (90) días calendario la Municipalidad Distrital de La Molina, formule y apruebe por Decreto de Alcaldía, las Normas sobre Estándares de Calidad y el Cuadro de Niveles Operacionales para la localización de actividades urbanas en el Distrito». - Primera Disposición Final: «Garantícese la estabilidad y vigencia del Plano, Normas de Zonifi cación e Índice de Usos para la Ubicación de Actividades Urbanas en el distrito de La Molina que se aprueban mediante la presente Ordenanza, disponiéndose que los mismos, dentro de dos años, sean evaluados conjuntamente por la Municipalidad Metropolitana de Lima y la Municipalidad Distrital, pudiendo ser reajustados en lo pertinente». B. Decreto de Alcaldía N° 005-2012 de la Municipalidad Distrital de La Molina6, publicada el dos de marzo de dos mil doce, que aprueba el Reglamento de Parámetros Urbanísticos y Edifi catorios, Normas Complementarias sobre Estándares de Calidad y Niveles Operacionales para las Actividades Urbanas en el distrito de La Molina:
- El artículo 11 del Reglamento aprobado, señala que: «El Plano de Zonifi cación de los Usos del Suelo del distrito de La Molina ha sido defi nido mediante Ordenanza N° 1144-MML, la misma que aprueba el Reajuste Integral de la Zonifi cación y Usos del Suelo del distrito de La Molina», dividiéndolo en tres zonas: residenciales, comerciales y de equipamiento urbano; esta última integrada a su vez por, la zona de Protección y Tratamiento Paisajista (PTP) considerada área intangible, entre otros. C. Acuerdo de Concejo N° 057-2012 de la Municipalidad Distrital de La Molina, publicada el diecinueve de mayo de dos mil doce, que declaró intangible la zona de laderas de cerros en el distrito. D. Ordenanza N° 1661 de la Municipalidad Metropolitana de Lima, publicada el ocho de marzo de dos mil trece, que aprueba la actualización de la Zonifi cación de los Usos del Suelo en el distrito de La Molina, que forma parte de las Áreas de Tratamiento Normativo I y III de Lima Metropolitana, recogiendo la propuesta presentada por la municipalidad distrital en el Acuerdo de Concejo N° 101-2012- MDLM7. E. Ordenanza N° 1794 de la Municipalidad Metropolitana de Lima, publicada el cinco de julio de dos mil catorce, estipula lo siguiente: - «Artículo Primero.- Rectifi car por corrección gráfi ca el Plano de Zonifi cación de los Usos del Suelo del distrito de La Molina, aprobado por Ordenanza N° 1661-MML, en lo que corresponde a: 1. La Leyenda del Plano de Zonifi cación, eliminando la califi cación de Zona de Protección y Tratamiento Paisajista Especial PTPE e incluyendo en la califi cación de Zona de Protección y Tiramiento Paisajístico PTP la denominación de Zona Intangible – Acuerdo de Concejo N° 057-2012-MDLM, de acuerdo con el gráfi co N° 018que se adjunta». F. Decreto de Alcaldía N° 010-2016 de la Municipalidad Distrital de La Molina, publicada el veintiuno de julio de dos mil dieciséis, que aprueba el Texto Único Ordenado del Decreto de Alcaldía N° 005-2012. DÉCIMO NOVENO: Con las consideraciones expuestas, en el presente caso se aprecia que si bien la Ordenanza N° 1144-MML era permisiva en cuanto a la construcción en la zona PTPE (que incluye la zona de laderas de cerros) con ciertas restricciones, también lo es, que la zonifi cación del suelo (habilitación y ocupación) en dicha zona estaba condicionada a los estudios de seguridad física que efectuaría la Municipalidad Distrital de La Molina, así como al planeamiento integral que debía realizarse posteriormente, tal como se desprende de la Nota (1) del Plano N° 01 (Anexo N° 01) y Nota (2) del Cuadro N° 01 (Anexo N° 02) de la misma Ordenanza; entendiéndose, que esto conllevaba implícitamente a la colaboración del gobierno municipal provincial y distrital. Se trata, por tanto, de una norma municipal que en lo referido a la habilitación y ocupación en áreas de pendiente pronunciada (laderas de los cerros), se encontraba condicionada a la exigencia de Estudios de Seguridad Física cuyas características y requisitos debían ser establecidos por la Municipalidad Distrital, ello encuentra sustento lógico y jurídico en el deber de protección que tiene el Estado para con la población. Posteriormente, la Municipalidad Distrital de La Molina expidió las Ordenanzas N° 209 de fecha once de abril de dos mil once, N° 220 con fecha tres de octubre de dos mil once y N° 228 del veintiséis de marzo de dos mil doce, en virtud de lo previsto en el inciso 3.6 del artículo 79 de la Ley Orgánica de Municipalidades9, mediante las cuales acordó suspender la recepción de solicitudes de habilitación urbana en zonas de fuerte pendiente (laderas de los cerros), hasta que se culmine el estudio técnico de accesibilidad y el estudio de suelo específi co; y, prorrogó en dos oportunidades el plazo otorgado para dicho fi n. Tales Ordenanzas, estaban sustentadas, entre otros, en los Informes N° 0115-2011-DCMLM/ LCQ-RCSG-NSV, N° 052-2012-MDLM-GDUPC-SDC/NSV/ TXAC y N° 64-2012-MDLM-GDUPC/SDC, emitidos por Defensa Civil, en los cuales se concluye que las laderas de los cerros del distrito de La Molina son de riesgo alto y por ello era necesario realizar los estudios. Lo dispuesto en las Ordenanzas señaladas guarda relación con el fi n protector de la vida e integridad de las personas que es deber constitucional del Estado, observándose que en ese afán se efectuaron inspecciones por parte de Defensa Civil, llegándose a verifi car el alto riesgo en la zona de las laderas de los cerros. VIGÉSIMO: En este contexto, el Acuerdo de Concejo N° 057-2012, materia de la demanda de acción popular, expedido sobre la base de las Ordenanzas N° 209, N° 220 y N° 228, así como en el accionar institucional en defensa de la residencialidad y seguridad de los habitantes del distrito, encuentra sufi ciente respaldo constitucional en el inciso 1 del artículo 2 y en el inciso 6 del artículo 195 de la Constitución, así como, en los Informes N° 0115-2011-DCMLM/LCQ- RCSG-NSV, N° 052-2012-MDLM-GDUPC-SDC/NSV/TXAC y N° 64-2012-MDLM-GDUPC/SDC que sustentan las citadas Ordenanzas, en tanto busca la protección de la población frente a desastres en zonas de alto riesgo, más aún si guarda coherencia con lo dispuesto por la Municipalidad Metropolitana de Lima; por tanto, no se aprecia que su aprobación vulnere la zonifi cación señalada en la Ordenanza N° 1144-MML para las laderas de los cerros del distrito de La Molina, pues como ya se precisó, la posibilidad de construir en dichas zonas estaba condicionada a la realización de Estudios de Seguridad Física por parte de la Municipalidad Distrital de La Molina en coordinación con Defensa Civil. Tanto es así, que fue la propia Municipalidad Metropolitana de Lima, quien a través de la Ordenanza N° 1661, rectifi cada por la Ordenanza N° 1794, elimina la califi cación de zona PTPE y denomina intangible a la zona PTP del Distrito de La Molina, a la cual incorpora a la antes llamada zona PTPE, señalando como sustento legal el Acuerdo de Concejo N° 057- 2012 de la Municipalidad Distrital de La Molina. Esto quiere decir, que la municipalidad provincial hace suya la declaración de intangibilidad dictada en el Acuerdo de Concejo N° 057- 2012, dotándolo de los efectos jurídicos correspondientes; no siendo óbice para ello, el hecho de que la Ordenanza N° 1661- MML señale que para la Actualización de Zonifi cación de los Usos del Suelo recogió la propuesta del Acuerdo de Consejo N° 101-2012-MDLM, pues también fue mediante ordenanza provincial que se incorporó en su contenido lo dispuesto en el Acuerdo de Consejo N° 057-2012-MDLM. Por consiguiente, debe hacerse notar, además, que a la fecha de interposición de la presente demanda de acción popular, la declaración de intangibilidad contenida en la norma cuestionada ya había sido incorporada por una norma con rango de ley, Ordenanza N° 1794-MML, a otra norma con rango de ley, la Ordenanza N° 1661-MML que regula la zonifi cación de los usos del suelo en el distrito de La Molina, motivo por el cual ya no es posible cuestionar dicha califi cación a través del proceso de acción popular. VIGÉSIMO PRIMERO: Precisamente, por la incorporación expresa de la norma cuestionado por parte de la Municipalidad Metropolitana de Lima a través de la Ordenanza N° 1794, publicada el cinco de julio de dos mil catorce, y dado que el demandante no solicita la aplicación retroactiva de la declaración de la supuesta ilegalidad del Acuerdo de Concejo N° 057-2012-MDLM, sino que aduce la expectativa de realizar futuros proyectos inmobiliarios; no es factible estimar la presente demanda. Por consiguiente, los agravios expuestos en los literales a), b), d), e), f), g) y h) del segundo fundamento, merecen ser rechazados. VIGÉSIMO SEGUNDO: Estando a lo decidido y en virtud de lo establecido en el artículo 87 del Código Procesal Civil, las pretensiones accesorias deben ser desestimadas; tanto más, si los Decretos de Alcaldía N° 005-2012 y N° 010-2016, donde se aprueba el Reglamento de Parámetros Urbanísticos y Edifi catorios, Normas Complementarias sobre Estándares de Calidad y Niveles Operacionales para las Actividades Urbanas en el distrito de La Molina, así como el Texto Único Ordenado del indicado Reglamento, respectivamente, no afectan de manera inconstitucional a la Ordenanza N° 1144-MML, toda vez que el primero de ellos fue aprobado en atención a lo establecido en el artículo 6 y Primera Disposición Transitoria de la propia Ordenanza N° 1144-MML, declarando a la zona de Protección y Tratamiento Paisajista (PTP) como área intangible, ello no se contradice con la indicada Ordenanza, pues aún estaba pendiente la regulación para la zona PTPE; disposición que se mantuvo en el Texto Único Ordenado aprobado mediante Decreto de Alcaldía N° 010-2016, cuando ya estaba vigente la Ordenanza N° 1661-MML, corregida por la Ordenanza N° 1794-MML, esto es, cuando la municipalidad provincial ya había ratifi cado la intangibilidad aprobada en el Acuerdo de Concejo N° 057-2012. Por tal motivo, debe desestimarse el agravio citado en el literal c) del segundo fundamento. VIGÉSIMO TERCERO: Finalmente, el apelante sostiene en el literal j) que la sentencia apelada vulnera el principio de seguridad jurídica, por el cual se exige coherencia o uniformidad de criterio por parte de los poderes públicos en la aplicación del ordenamiento jurídico, a fi n de asegurar «…a todos los individuos una expectativa razonablemente fundada sobre cómo actuarán los poderes públicos y, en general, los individuos al desarrollarse e interactuar en la vida comunitaria»10, de esta forma proscribe su pasividad ante la vulneración del statu quo y garantiza el respeto de las normas legales preestablecidas. No obstante, la garantía de la predictibilidad no es impedimento para que el sistema
normativo municipal sea modifi cado sobre la base de derechos y valores constitucionales. Por tanto, en el presente caso no existe vulneración del principio de seguridad jurídica, por cuanto el cambio normativo no es irrazonable o arbitrario. En consecuencia, este argumento también merece ser desestimado. Por estas consideraciones: CONFIRMARON la sentencia apelada de fecha dieciocho de enero de dos mil dieciocho, obrante a fojas ciento noventa y nueve, que declaró infundada la demanda de Acción Popular; en los seguidos por Elías Delfín Martín Monteverde Burela contra la Municipalidad Distrital de La Molina; sobre proceso de Acción Popular; ORDENARON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial El Peruano, conforme a ley; y los devolvieron. Interviniendo como Juez Supremo Ponente: Wong Abad. S.S. WALDE JÁUREGUI RUEDA FERNÁNDEZ MARTÍNEZ MARAVÍ WONG ABAD TOLEDO TORIBIO LOS FUNDAMENTOS ADICIONALES DE LA SEÑORA JUEZA SUPREMA RUEDA FERNÁNDEZ, SON COMO SIGUE: PRIMERO. Delimitación del petitorio 1.1 De los agravios del recurso de apelación y de los términos de la demanda, se advierte que en el presente caso se cuestiona esencialmente vía proceso constitucional de Acción Popular, la legalidad y constitucionalidad formal y material del Acuerdo de Consejo N° 057-2012 emitido por la Municipalidad Distrital de La Molina, bajo el argumento de que se contrapone a lo expresamente establecido en la Ordenanza N° 1144-MLM expedida por la autoridad provincial de mayor nivel como lo es la Municipalidad Metropolitana de Lima, en tanto el referido acuerdo reiteró lo señalado en el Decreto de Alcaldía N° 005- 2012-MDLM que dispuso considerar la zonifi cación de las laderas de los cerros del distrito de La Molina como “área intangible”, y que justifi có dicha intangibilidad, colisionando con las disposiciones municipales y provinciales sobre zonifi cación y cambios previstos en la Ordenanza N° 1144-MLM. SEGUNDO: Desestimación de la demanda de Acción Popular 2.1 En principio debemos anotar que no se advierte ilegalidad ni inconstitucionalidad en la producción formal del Acuerdo de Consejo N° 057-2012 el que ha sido producido conforme al procedimiento y la autoridad administrativa facultada; máxime que en este extremo el recurrente no ha acreditado vicio alguno en la producción normativa. 2.2 En cuanto al control material, conforme desarrolla el
con normas de mayor jerarquía, y más bien se aprecia coherencia con las normas legales, ordenanzas municipales provinciales y distritales, y especialmente con la protección constitucional a la persona humana consagrada en el artículo primero de la Constitución, y con la norma del artículo constitucional 103 que autoriza emitir disposiciones especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, como en este caso que en relación a la habilitación y ocupación de áreas de pendiente pronunciada -laderas de los cerros-, la actuación de la institución municipal resulta compatible y se justifi ca en la defensa de la residencialidad y seguridad de los habitantes del distrito, asumiendo con responsabilidad su obligación prevista en el inciso 6 del artículo 195 de la Constitución, de planifi cación del desarrollo urbano incluyendo la zonifi cación. Jueza Suprema Rueda Fernández. S.S. RUEDA FERNÁNDEZ «Declárese intangible la zona de laderas de cerros en el distrito de La Molina, con la fi nalidad de garantizar la residencialidad del distrito y la seguridad de los vecinos molinenses, conforme los argumentos expuestos en la parte considerativa del presente Acuerdo». Según el Reglamento Nacional de Edifi caciones Norma G-040, es el: «Documento gráfi co que indica un conjunto de normas técnicas urbanísticas y edifi catorias, Establecidas en el Plan de Desarrollo Urbano por las que se regula el uso del suelo para localizar las diferentes actividades humanas en función de las demandas físicas, económicas y sociales de la población…». «Artículo IX.- PLANEACIÓN LOCAL.
El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específi cas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales».
expediente N° 00006-2010-AI/TC, fundamento 16, que: «…la creación de Gobiernos Municipales con competencias normativas comporta la introducción de tantos subsistemas normativos como gobiernos municipales existan al interior del ordenamiento jurídico peruano, contexto en el cual, la articulación de estos niveles no puede efectuarse bajo los alcances del principio de jerarquía, sino conforme al principio de competencia». Esta delegación normativa, es precisada en el ítem A.6 del Anexo N° 3, denominado Especifi caciones Normativas de Zonifi cación del Área de Tratamiento III de Lima Metropolitana en el Distrito de La Molina. Emitida en atención a lo dispuesto en el artículo 6 y la Primera Disposición Transitoria de la Ordenanza N° 1144 de la Municipalidad Metropolitana de Lima, cuyos antecedentes hoy derogados, son los Decretos de Alcaldía N° 009-2008 y N° 009-2011. Fue modifi cado por los Decretos de Alcaldía N° 020-2012, N° 012-2013 y N° 015-2013. El Acuerdo de Concejo N° 101-2012 de la Municipalidad Distrital de la Molina, publicado el veinte de setiembre de dos mil doce, aprueba la propuesta de actualización del Plano de Zonifi cación de los Usos del Suelo e Índice de Usos del distrito de La Molina. Tal como se visualiza en la consulta efectuada a la dirección web:
http://www.munimolina.gob.pe/descargas/pdf/transparencia/ord_1661/plano_ zonifi cacion_1661.pdf «ARTÍCULO 79.- ORGANIZACIÓN DEL ESPACIO FÍSICO Y USO DEL SUELO
Las municipalidades, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo, ejercen las siguientes funciones:
3. Funciones específi cas exclusivas de las municipalidades distritales:
3.6. Normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y realizar la fi scalización de: 3.6.1. Habilitaciones urbanas. 3.6.2. Construcción, remodelación o demolición de inmuebles y declaratorias de fábrica. 3.6.3. Ubicación de avisos publicitarios y propaganda política». En sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 00010- 2014-AI/TC, fundamento 14. W-2040015-1