Pleno. Sentencia 457/2021
LA LIBERTAD EL ROCÍO SA
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 11 de marzo de 2021, los magistrados Ferrero Costa, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa- Saldaña Barrera han emitido, por mayoría, la siguiente sentencia que declara FUNDADA la demanda de amparo que dio origen al Expediente 02678-2016-PA/TC.
emitieron votos singulares declarando improcedente la demanda. La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y los votos antes referidos, y que
pie de esta razón en señal de conformidad. Flavio Reátegui Apaza Secretario Relator SS. LEDESMA NARVÁEZ FERRERO COSTA MIRANDA CANALES BLUME FORTINI RAMOS NÚÑEZ SARDÓN DE TABOADA ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
En Lima, a los 11 días del mes de marzo de 2021, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con los votos singulares de
agregan.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por El Rocío SA contra la resolución de fojas 325, de 14 de enero 2016, expedida por la Sala Mixta de Trujillo (Corte Superior de Justicia de La Libertad), que declaró infundada la demanda de amparo de autos.
Con escrito de 24 de octubre de 2014, la empresa recurrente interpone demanda de amparo contra SEDALIB, solicitando la inaplicación de la Ley 23521, Reservan las aguas subterráneas de las cuencas del Río Moche (Trujillo) a favor de la Sedapat; y la Ley 24516, Reservan las aguas subterráneas de las cuencas de los ríos de las provincias de Chepén, Ascope, Pacasmayo y Trujillo, a favor de Sedapat; y que, en consecuencia, se ordene a la emplazada lo siguiente: i. Que se abstenga de cobrarle la tarifa por uso de agua subterránea correspondiente a cualquier periodo anterior, en
curso o posterior a la demanda de autos, por motivo de la deuda generada por el pago de la tarifa. ii. Que se abstenga de restringirle el servicio de agua. iii. Que se le imponga una obligación legal de no hacer en relación al cobro de la referida tarifa, incluyendo intereses, moras, recargos, sanciones y gastos vinculados a esta, mediante cualquier tipo de acción, acto o medida, de carácter, administrativo y/o tributario o judicial. Sostiene que las cuestionadas normas que crean la tarifa por uso de aguas subterráneas constituyen una amenaza cierta e inminente de vulneración de sus derechos a la propiedad, toda vez que sus elementos esenciales no se encuentran regulados en una norma con rango de ley, sino en el Decreto Supremo 033- 86-VC; situación que trasgrede el principio de reserva de ley. SEDALIB contesta la demanda argumentando que no efectúa el cobro por uso de aguas subterráneas por mero capricho, sino que lo hace en respuesta a las atribuciones concedidas por la Ley 24516 y de su reglamento, Decreto Supremo 033-86-VC, lo cual de ninguna manera constituye un tributo. El Segundo Juzgado Civil de Trujillo, con sentencia de 30 de junio de 2015, declaró fundada la demanda, por considerar que de una revisión de las Leyes 23521, 24516 y el Decreto Supremo 033-86-VC (cuya inaplicación se solicita) se evidencia que se ha procedido a entregar en blanco facultades al Ejecutivo; y que dichas leyes no establecen todos los elementos esenciales y lo límites de la potestad derivada, lo que contraviene el principio de reserva de ley. A su turno, la Sala Mixta de Trujillo (Corte Superior de Justicia de La Libertad) declaró improcedente la demanda, por estimar que la reserva de ley en materia tributaria es, en principio, relativa y puede conceder derivaciones excepcionales al reglamento, siempre y cuando los parámetros estén claramente establecidos en la propia ley o norma con rango de ley.
1. En el presente caso, la empresa recurrente solicita la inaplicación de la Ley 23521, Reservan las aguas subterráneas de las cuencas del Río Moche (Trujillo) a favor de la Sedapat; y la Ley 24516, Reservan las aguas subterráneas de las cuencas de los ríos de las provincias de Chepén, Ascope, Pacasmayo y Trujillo, a favor de Sedapat; en consecuencia se ordene a la emplazada lo siguiente: i. Que, se abstenga de cobrarle la tarifa por uso de agua subterránea correspondiente a cualquier periodo anterior, en curso o posterior a la demanda de autos, por motivo de la deuda generada por el pago de la tarifa. ii. Que, se abstenga de restringirle el servicio de agua al recurrente. iii. Que, se le imponga una obligación legal de no hacer en relación al cobro de la referida tarifa, incluyendo intereses, moras, recargos, sanciones y gastos vinculados a esta, mediante cualquier tipo de acción, acto o medida, de carácter, administrativo y/o tributario o judicial. Cuestiones previas 2. En el presente caso, resulta pertinente que este Tribunal exponga lo que en reiterada y constante jurisprudencia se ha establecido sobre el amparo contra normas. Asi, si bien no es procedente el amparo contra normas heteroaplicativas, si procede contra normas autoaplicativas; es decir, contra aquellas normas que con su sola entrada en vigencia tienen capacidad real o potencial de incidir sobre la esfera subjetiva de las personas. En efecto, del fundamento 10 de la Sentencia 03283-2003-PA/TC, este Tribunal precisó que cuando las normas dispongan restricciones y sanciones sobre aquellos administrados que incumplan en abstracto sus disposiciones, quedara claro que por sus alcances se trata de una norma de caracter autoaplicativo que desde su entrada en vigencia generara una serie de efectos juridicos que pueden amenazar o violar derechos fundamentales. 3. La incidencia de la normativa cuestionada en este caso es directa e inmediata, por cuanto dicha normatividad genera una obligacion para el sujeto pasivo de esta, la cual consiste en entregar cada mes cierto monto dinerario a la agencia administrativa encargada. Por consiguiente, se trata de una norma autoaplicativa, que desde su entrada en vigencia o, mejor dicho, desde que la entidad encargada hubiera incurrido en el hecho generador (por ejemplo utilizar el agua subterranea), genero una situacion juridica en favor del Estado. 4. No obstante, es menester aclarar que tal afi rmacion no implica una valoracion sobre el fondo de la controversia, pues solo se pronuncia sobre la procedibilidad de la demanda de amparo. De esta manera, la determinacion del caracter autoaplicativo de una disposicion no conlleva necesariamente la estimación de la demanda, porque la verifi cacion de su caracter es solo un presupuesto procesal, mas no un elemento determinante para su inaplicacion, porque una ley autoaplicativa no siempre es inconstitucional. Sobre la naturaleza y clasifi cacion de la denominada “tarifa de agua subterranea” 5. Respecto a la naturaleza de la “tarifa de agua subterranea”,
(caso Jockey Club del Peru) y la Sentencia 1837-2009- PA/TC (caso Gloria SA y Trupal SA), senalo que es de indole tributaria, por lo que se encuentra sometida a lo establecido por el articulo 74 de la Constitucion; es decir, dicho cobro debe observar los principios constitucionales que regulan el regimen tributario, como son el de reserva de ley, de legalidad, de igualdad, de no confi scatoriedad, de capacidad contributiva y de respeto a los derechos fundamentales. 6. En cuanto al tipo de tributo, en las referidas sentencias se remarcó que se trata de una tasa-derecho, en tanto el hecho generador es la utilizacion de un bien publico. 7. Por otro lado, en las acotadas sentencias, este Tribunal expuso que la clasifi cacion del pago de la tarifa como tributo (tasa- derecho) genera de manera ineludible el cumplimiento de una serie de canones en su diseno normativo tendientes a la vigencia y observancia de principios orientadores establecidos en nuestro marco constitucional (dentro de los cuales se encuentra el principio de reserva de ley). Sobre el principio de reserva de ley en materia tributaria 8. El principio de reserva de ley se encuentra establecido por el articulo 74 de la Constitucion Politica, segun el cual el ambito de creacion, modifi cacion, derogació n o exoneracion de tributos queda reservado a las leyes o a los decretos legislativos. 9. Al respecto, este Tribunal preciso sobre el principio de reserva, que “tiene como fundamento la formula historica no taxation without representation; es decir, que los tributos sean establecidos por los representantes de quienes van a contribuir” (Sentencia 0042-2004-AI/TC, fundamento 10). Con ello se pretende que las exacciones estatales a los ciudadanos gocen de legitimidad representativa, respetandose el principio democratico y los derechos fundamentales. 10. Por su parte, tambien es criterio jurisprudencial del Tribunal Constitucional que el principio de reserva de ley en materia tributaria sea una reserva relativa, ya que puede admitir, excepcionalmente, derivaciones al reglamento, siempre y cuando los parametros esten claramente establecidos en la propia ley o norma con rango de ley. Para ello se debe tomar en cuenta que el grado de concrecion de sus elementos esenciales sera maximo cuando regule los sujetos, el hecho imponible y la alicuota; y sera menor cuando se trate de otros elementos. En ningun caso, sin embargo, podra aceptarse la entrega en blanco de facultades al Poder Ejecutivo para regular la materia (Sentencia 0042-2004-PI/TC, fundamento 12). 11. Asimismo, en la Sentencia 02762-2002-PA/TC (fundamentos 20 y 21), este Tribunal subrayo que es razonable que la alicuota, en tanto determina el quantum a pagar por el contribuyente, deba encontrarse revestida por el principio de seguridad juridica en conexion con el de legalidad, lo que conlleva exigir un minimo de concrecion en la ley; sin embargo, ello no se respeta cuando se deja al reglamento la fi jacion de los rangos de tasas ad infi nitum. Es decir, cabe la posibilidad de remisiones legales al reglamento, siempre y cuando los parametros se encuentren establecidos en la propia ley; por ejemplo, mediante la fi jacion de los topes de la alicuota. 12. Asi, toda delegacion, para ser constitucionalmente valida, debera encontrarse delimitada en la norma legal que tiene la atribucion originaria, pues cuando la propia ley o norma con rango de ley no establece los elementos esenciales y los limites de la potestad tributaria derivada, se esta frente a una delegacion incompleta o en blanco de las atribuciones que el constituyente ha querido reservar en la ley. Sobre la inobservancia del principio de reserva de ley en la regulacion de la tasa- derecho de agua subterranea 13. La empresa recurrente sostiene que las cuestionadas normas que crean la tarifa por uso de aguas subterráneas constituyen una amenaza cierta e inminente de vulneración de sus derechos constitucionales, toda vez que sus elementos esenciales no se encuentran regulados en una norma con rango de ley, sino en el Decreto Supremo 033-86-VC; situación que trasgrede el principio de reserva de ley. 14. En referencia a este cuestionamiento, este Tribunal Constitucional considera que tanto las Leyes 23521 y 24516, como el Decreto Supremo 033-86-VC (cuya inaplicación se solicita), vulneran el principio constitucional de reserva de ley, toda vez que las leyes, lejos de establecer los elementos esenciales del tributo (los sujetos, el hecho imponible y la alicuota), los remitieron a la norma reglamentaria en sus articulos 1 al 5. 15. Asi las cosas, SEDALIB esta impedida de restringir el servicio de agua subterránea y/o realizar cualquier acto o
medida destinada a efectivizar el cumplimiento de la obligacion, correspondiente a cualquier periodo vencido, siempre y cuando sea consecuencia de la aplicacion de las Leyes 23521, 24516 y el Decreto Supremo 033-86-VC. 16. Finalmente, debe tenerse presente que, al haberse acreditado la vulneracion del principio de reserva legal, la demandada debe asumir el pago de los costos procesales, en atencion a lo dispuesto por el articulo 56 del Codigo Procesal Constitucional. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo, al haberse vulnerado el principio constitucional tributario de reserva legal; en conseuencia, INAPLICABLE a la empresa recurrente las Leyes 23521, 24516 y el Decreto Supremo 033-86-VC, en lo que se refi ere a la tarifa de uso de agua subterranea. En consecuencia: a. SEDALIB esta impedida de realizar cualquier acto o medida, administrativa o judicial, destinada a efectivizar el cumplimiento de la obligacion correspondiente a cualquier periodo vencido, siempre y cuando sea consecuencia de la aplicacion de las Leyes 23521, 24516 y el Decreto Supremo 033-86-VC. b. SEDALIB esta impedida y debe abstenerse de realizar cualquier tipo de acto que implique restriccion de los servicios de agua subterranea a la recurrente siempre que esté sustentada en la aplicacion de las Leyes 23521, 24516 y el Decreto Supremo 033-86-VC. 2. CONDENAR a la demandada al pago de costos procesales. SS. FERRERO COSTA BLUME FORTINI RAMOS NÚÑEZ SARDÓN DE TABOADA ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA PONENTE SARDÓN DE TABOADA
LEDESMA NARVÁEZ Con el debido respeto por la opinión de mis colegas magistrados, en el presente caso no concuerdo con que se dicte sentencia estimatoria, pues, a mi consideración, la demanda debe ser declarada IMPROCEDENTE. La empresa recurrente solicita la inaplicación de la Ley 23521, Reservan las aguas subterráneas de las cuencas del Río Moche (Trujillo) a favor de la Sedapat; la Ley 24516, Reservan las aguas subterráneas de las cuencas de los ríos de las provincias de Chepén, Ascope, Pacasmayo y Trujillo, a favor de Sedapat; así como el Decreto Supremo 033-86- VC; y que, en consecuencia, se ordene a la emplazada i) que se abstenga de cobrarle la tarifa por uso de agua subterránea correspondiente a cualquier periodo anterior, en curso o posterior a la demanda de autos, por motivo de la deuda generada por el pago de la tarifa; ii) que se abstenga de restringirle el servicio de agua; y, iii) que se le imponga una obligación legal de no hacer en relación al cobro de la referida tarifa, incluyendo intereses, moras, recargos, sanciones y gastos vinculados a esta, mediante cualquier tipo de acción, acto o medida, de carácter, administrativo y/o tributario o judicial. De la revisión de autos se aprecia que, más allá de la forma en que ha sido planteada la demanda, lo que la recurrente pretende es cuestionar las resoluciones de determinación sobre facturación emitidas por la demandada en virtud de las normas cuya inaplicación pretende. Siendo ello así, nos encontramos frente a actos administrativos en los que se aplicaron una norma. Por ende, corresponderá efectuar el respectivo análisis para determinar si la pretensión planteada debe ser resuelta mediante amparo o por una vía igualmente satisfactoria. En la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC, publicada en el diario ofi cial El Peruano el 22 de julio de 2015, este Tribunal estableció en el fundamento 15, con carácter de precedente, que la vía ordinaria será “igualmente satisfactoria” a la vía del proceso constitucional de amparo, si en un caso concreto se demuestra, de manera copulativa, el cumplimiento de los siguientes elementos: i) Que la estructura del proceso es idónea para la tutela del derecho; ii) Que la resolución que se fuera a emitir pueda brindar tutela adecuada; iii) Que no existe riesgo de que se produzca irreparabilidad; y, iv) Que no existe necesidad de una tutela urgente derivada de la relevancia del derecho o de la gravedad de las consecuencias. En este caso, y desde una perspectiva objetiva, tenemos que el proceso contencioso administrativo cuenta con una estructura idónea para acoger la pretensión de la demandante y darle tutela adecuada. Dicho con otras palabras, el proceso contencioso administrativo, puede constituirse en esta situación en particular en una vía efi caz respecto del amparo, donde puede resolverse el caso iusfundamental propuesto por la empresa recurrente. Asimismo, y desde una perspectiva subjetiva, en el caso de autos no existe riesgo de irreparabilidad del derecho en caso se transite por tal proceso, ni se verifi ca la necesidad de tutela urgente derivada de la relevancia de los derechos en cuestión o de la gravedad del daño que podría ocurrir. Por lo tanto, en el caso concreto existe una vía igualmente satisfactoria a la cual recurrir en vez del proceso de amparo, que es el proceso contencioso administrativo. Por lo expuesto, mi voto es porque se declare IMPROCEDENTE la demanda. S. LEDESMA NARVÁEZ
Con el debido respeto por la opinión vertida por el resto de mis colegas magistrados, emito el siguiente voto singular, el mismo que se sustenta en las siguientes consideraciones: 1. la empresa recurrente interpone demanda de amparo contra SEDALIB, solicitando la inaplicación de la Ley 23521, Reservan las aguas subterráneas de las cuencas del Río Moche (Trujillo) a favor de la Sedapat; y la Ley 24516, Reservan las aguas subterráneas de las cuencas de los ríos de las provincias de Chepén, Ascope, Pacasmayo y Trujillo, a favor de Sedapat. Así, refi ere que, las normas que crean la tarifa por uso de aguas subterráneas constituyen una amenaza cierta e inminente de vulneración de sus derechos a la propiedad, toda vez que sus elementos esenciales no se encuentran regulados en una norma con rango de ley, sino en el Decreto Supremo 033-86-VC; situación que trasgrede el principio de reserva de ley. Análisis de procedencia 2. En el precedente establecido en el expediente recaído en el Expediente N° 02383-2013-PA, publicado en el diario ofi cial El Peruano el 22 de julio de 2015, el Tribunal Constitucional precisa los criterios para la aplicación de lo dispuesto en el artículo 5, inciso 2, del Código Procesal Constitucional. Al respecto, señala que deben analizarse dos niveles para determinar si la materia controvertida puede revisarse o no en sede constitucional: a) La perspectiva objetiva, corrobora la idoneidad del proceso, bajo la verifi cación de otros dos subniveles: (a.1) La estructura del proceso, correspondiendo verifi car si existe un proceso célere y efi caz que pueda proteger el derecho invocado (estructura idónea) y; (a.2) El tipo de tutela que brinda el proceso, si es que dicho proceso puede satisfacer las pretensiones del demandante de la misma manera que el proceso de amparo (tutela idónea). b) La perspectiva subjetiva, centra el análisis en la satisfacción que brinda el proceso, verifi cando otros dos subniveles: (b.1) La urgencia por la irreparabilidad del derecho afectado, corresponde analizar si la urgencia del caso pone en peligro la reparabilidad del derecho y; (b.2) La urgencia por la magnitud del bien involucrado, si la magnitud del derecho invocado no requiere de una tutela urgente. 3. Ahora bien, desde una perspectiva objetiva, tenemos que el proceso especial previsto en el Texto Único Ordenado de la Ley 27584, del Proceso Contencioso Administrativo (Decreto Supremo 011-2019-JUS), cuenta con una estructura idónea para acoger la pretensión de la demandante (se solicita la nulidad de recibos por facturación de uso de aguas subterráneas y la inaplicación de la Ley 23521, la Ley 24516 y del Decreto Supremo 033-86-VC). De allí que, el proceso contencioso- administrativo se constituye en una vía célere y efi caz respecto del amparo. 4. Sin embargo, también se debe realizar el caso desde una perspectiva subjetiva a efectos de determinar si existe una urgencia por la irreparibilidad del derecho o por la magnitud del bien involucrado. En el caso de autos, la parte demandante no ha acreditado la concurrencia de alguno de los dos supuestos citados. Si bien señala que, la parte demandada ha notifi cado al recurrente un requerimiento pre judicial bajo el supuesto de interponer una demanda de obligación de dar suma de dinero en vía ejecutiva (f. 22), ello no constituye per se una amenaza al derecho alegado en tanto la demandada está actuando en mérito a sus competencias.
5. En esa línea, la irreparabilidad alude a “ (…) los efectos del acto reclamado como vulneratorio de un derecho fundamental no pudieran ser retrotraídos en el tiempo, ya sea por imposibilidad jurídica o materia (…)” (Expediente N°0091- 2005-PA, fundamento 5), lo cual no se llega a advertir en el presente caso. En efecto, en algunos casos se presentan situaciones tales como el estado de salud, la edad u otro factor que posicionan a la persona en una situación de vulnerabilidad que evidencian la necesidad de una tutela urgente; no obstante, de los escritos presentados no se advierte la existencia de alguna de estas situaciones. 6. Asimismo, se debe considerar que “el primer nivel de protección de los derechos fundamentales les corresponde a los jueces del Poder Judicial a través de los procesos judiciales ordinarios” (Expediente N°3486-2010-PA, fundamento 6) mediante el cual también se pueden dictar medidas cautelares. De allí que, se concluye que en el caso concreto existe una vía igualmente satisfactoria, que viene a ser el proceso contencioso- administrativo, por lo que la demanda debe ser rechazada por aplicación del artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional. 7. Por último, atendiendo a que la demanda de autos fue interpuesta con anterioridad a la publicación de la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC en el diario ofi cial El Peruano, corresponde habilitar el plazo para que en la vía ordinaria la parte demandante pueda demandar, si así lo estima pertinente, el reclamo de sus derechos presuntamente vulnerados, conforme se dispone en los fundamentos 18 a 20 de la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC. Por todo lo anteriormente expuesto, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo. S. MIRANDA CANALES W-1973941-30
02383-2013-PA/TC · 02678-2016-PA/TC