Pleno. Sentencia 779/2021
AREQUIPA JUNTA DE USUARIOS DE CAMANÁ
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 12 de agosto de 2021, los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales y Sardón de Taboada han emitido la sentencia que resuelve: Declarar INFUNDADA la demanda. Asimismo, el magistrado Ramos Núñez, con voto en fecha posterior, coincidió con el sentido de la sentencia. El magistrado Blume Fortini emitió un voto singular declarando fundada la demanda de amparo. La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno fi rman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad. Flavio Reátegui Apaza Secretario Relator SS. LEDESMA NARVÁEZ FERRERO COSTA MIRANDA CANALES BLUME FORTINI RAMOS NÚÑEZ SARDÓN DE TABOADA
En Lima, a los 12 días del mes de agosto de 2021, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini y Sardón de Taboada, pronuncia la siguiente sentencia. Sin la participación del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, por encontrarse con licencia por motivos de salud el día de la audiencia pública. Asimismo, se agrega el voto singular del magistrado Blume Fortini. Se deja constancia de que el magistrado Ramos Núñez votará en fecha posterior.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Junta de Usuarios de Camaná contra la sentencia de fojas 1076, de 3 de septiembre de 2018, expedida por la Sala Mixta Descentralizada e Itinerante de Camaná de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, que declaró improcedente la demanda de autos.
Con fecha 16 de enero de 2017, la recurrente interpone demanda de amparo contra el Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri) (fojas 50), con emplazamiento de su procurador público, solicitando la inaplicación del Decreto Supremo 019-2016- MINAGRI, que establece disposiciones complementarias para procesos eleccionarios de organizaciones de usuarios de agua 2017-2020. Alega que dicha ley atenta contra la autonomía de las asociaciones civiles debido a que faculta a la Autoridad Nacional del Agua (ANA) a realizar de ofi cio, sin autorización de los socios– usuarios, la realización y dirección del proceso electoral para la elección de sus propios miembros del consejo directivo, lo que la despoja del derecho a establecer sus propias normas para regular su proceso electoral para elegir a sus representantes. Aduce, además, que dicha autonomía se ve vulnerada debido a que el padrón electoral es validado por la Ofi cina Nacional de Procesos Electorales (Onpe) y aprobado por la ANA, competencias que son exclusivas de la junta demandante, mediante la manifestación de voluntad de sus socios. De la misma manera, expresa que la norma cuestionada desconoce el periodo de los directivos elegidos por los asociados, impidiéndoles la representación de la junta. Considera vulnerados sus derechos de asociación y de elegir y ser elegido. El 15 de marzo de 2017, la recurrente amplía su demanda (fojas 293) en cuanto a los demandados incluyendo a la ANA, a la Autoridad Administrativa del Agua Caplina Ocoña (AAA ICO) y a la Administración Local del Agua Camaná Majes (ALA CM). Dicha ampliación fue estimada al admitirse la demanda, mediante resolución de 28 de marzo de 2017 (fojas 342), emitida por el Juzgado Civil de Camaná. Con fecha 11 de mayo de 2017, el procurador público encargado de los asuntos jurídicos del Minagri contesta la demanda (fojas 477) expresando que la demandante, por sus actividades de aprovechamiento, gestión y conservación de los recursos hídricos (bienes de dominio público), puede ser regulada a través de la norma que ahora cuestiona. El Juzgado Civil Transitorio de la Sede Módulo Penal de Camaná, el 10 de octubre de 2017 (fojas 605), resolvió integrar como litisconsorte necesario pasivo al nuevo consejo directivo de la Junta de Usuarios de Camaná para el periodo 2017-2020, elegido con base en la norma cuestionada. El Juzgado Civil Transitorio de la Sede Módulo Penal de Camaná, el 11 de octubre de 2017 (fojas 610), admitió la ampliación de demanda a la inaplicación del Decreto Supremo 003-2017-MINAGRI, que establece procesos eleccionarios complementarios para renovación de los consejos directivos de las organizaciones de usuarios de agua, período 2017-2020, y del Decreto Supremo 013-2017-MINAGRI, que establece disposiciones complementarias para el fortalecimiento, adecuación a la Ley 30157 y renovación de los consejos directivos de las organizaciones de usuarios de agua período 2017-2020. Asimismo, se amplía la demanda a la inaplicación de la Resolución Jefatural 091-2017-ANA, que establece disposiciones para implementar el Decreto Supremo 003-2017-MINAGRI, aplicable únicamente a las organizaciones de usuarios de agua que no hayan renovado sus consejos directivos a la entrada en vigencia del Decreto Supremo 003-2017-MINAGRI. El 2 de noviembre de 2017, el nuevo Consejo Directivo de la Junta de Usuarios de Camaná para el periodo 2017-2020,
integrado como litisconsorte necesario pasivo, absuelve la demanda (fojas 750) expresando que los hechos y el petitorio de la demanda no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido de los derechos invocados y que el demandante, don Marcelo Valdivia Bravo, no puede representar a la Junta de Usuarios de Camaná, por cuanto, al negarse a adecuarse a la Ley 30157, actualmente la referida junta cuenta con otro representante debidamente inscrito en Registros Públicos (don Luis Alberto Cruz Carazas). El Juzgado Civil Transitorio de la Sede Módulo Penal de Camaná, con fecha 9 de marzo de 2018 (fojas 969), declaró infundada la demanda, por considerar que las normas reglamentarias y administrativas impugnadas no vulneran de modo alguno derecho a la libertad de asociación, ni de elegir ni ser elegidos, desde que la regulación establecida por el Estado para la renovación de los consejos directivos de dichas organizaciones de usuarios, no solo se encuentra establecida en los estatutos de la de junta demandante, sino que además está amparada en los antecedentes normativos que han regido estas instituciones, que forman parte del sistema y el orden jurídico nacional, así como que sus normas derivan de la vigencia de la Ley 30157 y su reglamento, Decreto Supremo 005-2015-MINAGRI. La Sala Mixta Descentralizada e Itinerante de Camaná de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, el 3 de septiembre de 2018 (fojas 1076), revocó la apelada y, reformándola, declaró improcedente la demanda, por considerar que las normas y la resolución jefatural cuya inaplicación se solicita, se amparan en la Ley 30157 y su reglamento aprobado por Decreto Supremo 005-2015-MINAGRI, las cuales no han sido cuestionadas por la demandante y resultan perfectamente constitucionales, al regular el control de los recursos hídricos (patrimonio de la nación) y adecuación en la renovación y elección de los directivos de la juntas de usuarios en la forma prevista por la ley.
§ Delimitación del petitorio 1. La recurrente, pretende que se declare inaplicables: a) el Decreto Supremo 019-2016-MINAGRI, que establece disposiciones complementarias para procesos eleccionarios de organizaciones de usuarios de agua 2017-2020; b) el Decreto Supremo 003-2017-MINAGRI, que establece procesos eleccionarios complementarios para renovación de los consejos directivos de las organizaciones de usuarios de agua período 2017-2020; c) el Decreto Supremo 013-2017- MINAGRI, que establece disposiciones complementarias para el fortalecimiento, adecuación a la Ley 30157 y renovación de los consejos directivos de las organizaciones de usuarios de agua período 2017-2020; y d) la Resolución Jefatural 091-2017-ANA, que establece disposiciones para implementar el Decreto Supremo 003-2017-MINAGRI, aplicable únicamente a las organizaciones de usuarios de agua que no hayan renovado sus consejos directivos a la entrada en vigencia del Decreto Supremo 003-2017-MINAGRI. 2. Tanto la normativa como la resolución jefatural cuestionadas están dirigidas a efectivizar el proceso electoral de las organizaciones de usuarios de agua para el periodo 2017-2020, conforme a lo dispuesto en la Ley 30157, Ley de las organizaciones de usuarios de agua, y su reglamento aprobado por Decreto Supremo 005-2015-MINAGRI, en cuya Tercera Disposición Complementaria Transitoria se establece que los miembros de los consejos directivos en ejercicio de las organizaciones de usuarios deben ejercer sus cargos hasta el 31 de diciembre de 2016. 3. Sin embargo, al no haberse culminado con los padrones electorales por parte de la ANA y de la Onpe, se autorizó, mediante Decreto Supremo 019-2016-MINAGRI (también cuestionado), a la ANA para adecuar el cronograma para el proceso electoral del periodo 2017-2020, extendiéndose los mandatos de los consejos directivos en ejercicio hasta el 17 de abril de 2017. La Constitucionalidad de la Ley 30157 4. En la sentencia recaída en los Expedientes 00018- 2014-PI/TC y 00022-2014-PI/TC (acumulados), este Tribunal Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra la Ley 30157, la cual sirve de marco para los decretos supremos y resoluciones administrativas impugnadas en este proceso de amparo. En dicha sentencia, se declaró infundadas las demandas respectivas, y se expusieron fundamentos que sirven de marco para resolver el presente proceso respecto a la alegada afectación del derecho de asociación. 5. Así, sobre la naturaleza de las organizaciones de usuarios de agua, en dicha sentencia se ha expresado que: 43. (…) queda claro que las organizaciones de usuarios nacen por iniciativa privada y adoptan la forma de asociaciones sin fi nes de lucro pero simultáneamente administran un bien público y perciben ingresos que deben ser transferidos al Estado, sin mencionar que se encuentran dentro del ámbito del Sistema Nacional de Control. 44. Podría concluirse, entonces, que las organizaciones de usuarios de agua deben ser entendidas como asociaciones de naturaleza mixta que pueden tener un régimen particular diferente al de aquellas que son reguladas por el Código Civil. 6. Y, sobre el derecho a la libertad de asociación, se expuso que: 54. En este sentido, a juicio de este Tribunal Constitucional, las organizaciones de usuarios deben ser entendidas como asociaciones en virtud de que nacen por la voluntad de los particulares; sin embargo, por ser el agua el bien sobre el que desarrollan sus actividades, no resulta contrario a la Constitución que el Estado establezca algunos límites proporcionados y razonables a su capacidad auto organizativa, así como las condiciones que considere necesarias para alcanzar el fin que el ordenamiento jurídico les ha encomendado, sin que esto presuponga una afectación a su derecho de asociación. 55. Por las razones expuestas, los argumentos esgrimidos por los demandantes que están relacionados con la afectación del derecho a la libertad de asociación deben ser rechazados, toda vez que las organizaciones de usuarios de agua no son simples asociaciones de derecho privado, sino que tienen como finalidad el cumplimiento de un servicio público vinculado a un recurso natural de importancia trascendental como es el agua. 7. Por tales razones, la presunta afectación del derecho a la asociación debe ser rechazada. Sobre la vulneración del derecho a elegir y ser elegido 8. También se aduce la afectación del derecho a la participación en los procesos electorales. El ejercicio de este derecho puede ser tanto activa (elector) como pasiva (candidato). Ambas vertientes se encuentran garantizadas por el inciso 17 del artículo 2 de la Constitución, donde se reconoce el derecho de participar en la vida política de la nación, en los siguientes términos: [Toda persona tiene derecho] A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum. 9. Al respecto, este Tribunal ha precisado lo siguiente: [...] La participación política constituye un derecho de contenido amplio e implica la intervención de la persona, en todo proceso de decisión, en los diversos niveles de organización de la sociedad. De ahí que éste no se proyecta de manera restrictiva sobre la participación de la persona en el Estado-aparato o, si se prefiere, en el Estado-institución, sino que se extiende a su participación en el Estado- sociedad, es decir, en los diversos niveles de organización, público y privado. Tal es el caso, por ejemplo, de la participación de las personas en la variedad de asociaciones, con diversa finalidad, o la participación en todo tipo de cargos; la característica común de todos ellos es que su origen es un proceso de elección por un colectivo de personas [...]. (Sentencia emitida en el Expediente 05741-2006- PA/TC, fundamento 3). 10. De autos se aprecia que el consejo directivo presidido por don Marcelo Alejandro Valdivia Bravo, quien interpuso la demanda de autos, en representación de la Junta de Usuarios de Camaná, fue elegido para el periodo comprendido 2014 – 2016 (fojas 18), y si se mantuvo en el cargo hasta el 17 de abril de 2017, fue gracias al Decreto Supremo 019-2016-MINAGRI, cuya constitucionalidad ahora cuestiona, el cual dispuso que hasta que no se elijan los nuevos consejos directivos se mantiene el mandato de los actuales consejos directivos, que en ningún caso excederá del 17 de abril de 2017. En este sentido, no se advierte que se haya removido del cargo o se haya interrumpido el mandato del consejo directivo recurrente. 11. Por el contrario, no se observa de autos que con base en los decretos supremos y en la resolución jefatural cuestionada, se haya impedido a los integrantes del consejo directivo recurrente de participar de las elecciones del nuevo consejo directivo. 12. En este sentido, tampoco se advierte vulneración alguna del derecho a elegir y ser elegido. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
Declarar INFUNDADA la demanda. Publíquese y notifíquese. SS. LEDESMA NARVÁEZ FERRERO COSTA MIRANDA CANALES SARDÓN DE TABOADA PONENTE SARDÓN DE TABOADA
Emito el presente voto, a fi n de precisar el sentido de mi voto y expresar que coincido con el sentido de la ponencia presentada que declara INFUNDADA la demanda de amparo. S. RAMOS NÚÑEZ Lima, 25 de agosto de 2021.
FORTINI EN EL QUE OPINA QUE DEBE DECLARARSE FUNDADA LA DEMANDA POR HABERSE VULNERADO EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE ASOCIACIÓN Discrepo, respetuosamente, de la sentencia de mayoría que ha optado por declarar INFUNDADA la demanda de amparo, por cuanto considero que la demanda es FUNDADA dado que las normas reglamentarias cuya inaplicación se solicita son INCONSTITUCIONALES por vulnerar el derecho fundamental de asociación. Las razones puntuales de mi posición 1. En el presente caso el recurrente pretende que se inapliquen: a) el Decreto Supremo 019-2016-MINAGRI, que establece disposiciones complementarias para procesos eleccionarios de organizaciones de usuarios de agua 2017-2020; b) el Decreto Supremo 003-2017-MINAGRI, que establece procesos eleccionarios complementarios para renovación de los consejos directivos de las organizaciones de usuarios de agua período 2017-2020; c) el Decreto Supremo 013-2017-MINAGRI, que establece disposiciones complementarias para el fortalecimiento, adecuación a la Ley 30157 y renovación de los consejos directivos de las organizaciones de usuarios de agua período 2017-2020; y d) la Resolución Jefatural 091-2017-ANA, que establece disposiciones para implementar el Decreto Supremo 003-2017- MINAGRI, aplicable únicamente a las organizaciones de usuarios de agua que no hayan renovado sus consejos directivos a la entrada en vigencia del Decreto Supremo 003-2017-MINAGRI. 2. Se advierte que tanto los aludidos decretos supremos como la resolución jefatural de la Autoridad Nacional de Agua han sido expedidos en el marco de la Ley 30157, Ley de Organizaciones de Usuarios de Agua, así como de su reglamento aprobado por Decreto Supremo 005-2015-MINAGRI, en cuya Tercera Disposición Complementaria Transitoria se establece lo siguiente: Tercera. Proceso de adecuación de las actuales organizaciones de usuarios de agua a la Ley Nº 30157 Las organizaciones de usuarios de agua existentes se adecuarán a las disposiciones del presente Reglamento observando lo siguiente: a) La Autoridad Nacional del Agua iniciará el proceso de adecuación organizacional de las actuales juntas de usuarios, comisiones y comités de usuarios a los alcances de la Ley Nº30157 y el presente Reglamento. El plazo de adecuación deberá concluir antes del 31 de marzo de 2016. b) Las juntas de usuarios que concluyan su proceso de adecuación, realizarán los procesos para la elección de los miembros de los consejos directivos bajo los alcances del presente Reglamento, los que deberán obligatoriamente llevarse a cabo entre los meses de junio a noviembre de 2016, debiendo concluir indefectiblemente como máxima fecha hasta el 30 de noviembre de 2016. c) En las juntas de usuarios que no hayan concluido su proceso de adecuación al 31 de marzo de 2016, la Autoridad Nacional del Agua, mediante acto resolutivo, convocará los procesos para elegir a los miembros del comité electoral, comité de impugnaciones y del consejo directivo, de conformidad con la Ley Nº 30157 y en los plazos establecidos en el literal precedente. En estos casos, a partir del vencimiento del plazo antes mencionado, el Consejo Directivo en ejercicio o sus integrantes se encuentran impedidos de convocar a asamblea general, efectuar actos de disposición y contraer obligaciones. La presente disposición es aplicable a aquellas juntas de usuarios que habiendo concluido su proceso de adecuación no hayan convocado a la elección de los miembros del comité electoral y comité de impugnaciones como máxima fecha hasta el 30 de junio de 2016. d) Los miembros de los consejos directivos en ejercicio de las juntas de usuarios y organizaciones de usuarios de agua continuarán ejerciendo sus cargos hasta la elección los nuevos integrantes del consejo directivo, conforme a los plazos establecidos en la presente disposición normativa, extendiéndose sus respectivos mandatos. 3. En ese sentido, se advierte que el Decreto Supremo 019-2016-MINAGRI se emitió atendiendo a que las juntas de usuarios no realizaron los procesos para la elección de los miembros de sus consejos directivos hasta el 30 de noviembre de 2016, conforme lo dispuesto por el Decreto Supremo 005-2015-MINAGRI, por lo que se autorizó a la Autoridad Nacional de Agua (ANA) para que adecúe el cronograma del proceso electoral en marcha de las organizaciones de usuarios de agua y para que dicte las disposiciones para su culminación que vencía el 31 de marzo de 2017. Sin embargo, y dado que no se culminó los procesos eleccionarios de los miembros de los consejos directivos de las juntas de usuarios conforme lo establecía Decreto Supremo 019- 2016-MINAGRI, se emitió los Decretos Supremo 003-2017-MINAGRI y Decreto Supremo 013-2017-MINAGRI, que establecieron disposiciones complementarias para la renovación de los consejos directivos de las organizaciones de usuarios de agua período 2017-2020. 4. Sobre el particular, la parte demandante alega que la Ley 30157 y los decretos supremos cuestionados trasgreden la autonomía de las asociaciones civiles debido a que se faculta a la ANA a realizar de ofi cio, sin autorización de la junta de usuarios, la realización y dirección del proceso electoral para la elección de sus propios miembros del consejo directivo, lo que la despoja del derecho a establecer sus propias normas para regular su proceso electoral para elegir a sus representantes. De la misma manera, expresa que las normas cuestionadas desconocen el periodo de los directivos elegidos por los asociados, así como la elección democrática realizada por su Asamblea General en su condición de órgano supremo. Considera vulnerados sus derechos de asociación y de elegir y ser elegido. 5. En la sentencia recaída en el proceso de inconstitucionalidad signado con el Expediente 00018-2014-PI/TC, publicado el 8 de mayo de 2020, emití un voto singular, expresando las razones por las cuales considero que la Ley 30157 es inconstitucional por vulnerar el derecho de asociación. A fi n de reiterar mis apreciaciones sobre esta materia, procedo a transcribir, a continuación, las razones expuestas en dicho voto para sustentar la inconstitucionalidad de la Ley 30157: “Del contenido del derecho de asociación reconocido en la Constitución 1. El derecho de asociación es un atributo que puede ser concebido como aquel por el cual toda persona puede integrarse con otras, libremente y de modo permanente, en función de determinados objetivos o fi nalidades (de carácter político, económico, religioso, gremial, deportivo o de cualquier otra índole), las mismas que, aunque pueden ser de diversa orientación, tienen como necesario correlato su conformidad con la ley. 2. La propia Constitución, en el inciso 13 del artículo 2, enuncia expresamente que toda persona tiene derecho: “A asociarse y a constituir fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fi nes de lucro, sin autorización previa y con arreglo a ley. No pueden ser disueltas por resolución administrativa”. 3. Adicionalmente, el inciso 17 del mismo artículo 2 de la Constitución establece que las personas tienen derecho de participar en forma individual o asociada de la vida política, económica, social y cultural de la nación. 4. Obviamente que la asociación puede perseguir fi nalidades lucrativas o constituirse para la realización de actividades altruistas, sociales, culturales o deportivas, entre otras. Pero en todo caso el ordenamiento jurídico puede exigir que determinadas actividades sean realizadas por personas jurídicas que tengan carácter no lucrativo. 5. Este Tribunal Constitucional tiene resuelto que el contenido constitucionalmente protegido del derecho de asociación está constituido por: a. El derecho de asociarse, entendiendo por tal la libertad de la persona para constituir asociaciones, así como la posibilidad de pertenecer libremente a aquellas ya constituidas, desarrollando las actividades necesarias en orden al logro de los fi nes propios de las mismas; b. El derecho de no asociarse, esto es, el derecho de que nadie sea obligado a formar parte de una asociación o a dejar de pertenecer a ella; y c. La facultad de auto organización, es decir, la posibilidad de que la asociación se dote de su propia organización (Sentencia 4241-2004-AA/TC, fundamento 5). d. El derecho a desafi liarse que establece que toda persona puede renunciar y, en consecuencia, negarse a continuar siendo miembro de una asociación. 6. En relación con la facultad de auto organización mencionada precedentemente, que es el aspecto en torno al que gira el cuestionamiento de los demandantes, este Tribunal ha establecido que dicha competencia permite encauzar el cumplimiento de los fi nes y demás actividades derivadas de la constitución y funcionamiento de una asociación a los intereses de las personas adscritas a ella (Sentencia 1027-2004-AA/TC, fundamento 2). 7. De esta manera, el derecho que tienen las asociaciones de auto organizarse tiene como presupuesto el derecho a aprobar sus estatutos de acuerdo con la Constitución y las leyes, garantizando, además, la efectividad de los acuerdos libremente adoptados por sus órganos de gobierno en el marco normativo acotado. 8. Así, la autonomía organizativa se traduce en las cláusulas estatutarias; entre ellas cabe mencionar el procedimiento de incorporación a la asociación, así como los derechos y obligaciones de los asociados en el funcionamiento de la misma, las posibles sanciones, el objeto social y las atribuciones de sus órganos de gobierno, entre otras que se establezcan.
9. Por tanto, bien entendidas las cosas, el derecho a la libertad de asociación reconocido constitucionalmente establece un marco de protección sobre la correspondencia de varios individuos que, a través de la iniciativa privada, se organizan para establecer un esquema de cooperación en función a ciertos fi nes u objetivos sociales. 10. En este sentido, el derecho de asociación es un medio de protección necesario para que las personas puedan establecer formas de convivencia solidaria y unida con la intención de alcanzar metas comunes. Esto resulta ser una manifestación de la autonomía privada toda vez que la pertenencia o no pertenencia a una asociación se sustenta en una determinación personalísima. 11. Por este motivo, se entiende que la delimitación de los fi nes de una asociación, prima facie, no se encuentra sujeta a la discrecionalidad del Estado, sino a la consideración de sus miembros, siempre y cuando el objeto de dicha asociación no afecte los principios y valores constitucionales. 12. Es en el contexto de las afi rmaciones hasta aquí señaladas que paso analizar la naturaleza intervencionista de la norma objeto de cuestionamiento. Los alcances de la intervención estatal en relación con el derecho de asociación 13. Si bien es cierto que de acuerdo con el marco constitucional que nos rige, las asociaciones cualesquiera que sea su confi guración, se encuentran condicionadas a los parámetros que establece la ley, ello no supone en modo alguno que el Estado, a nombre de esta última, distorsione la confi guración de tal derecho interviniendo en los ámbitos en los que la propia Constitución ha querido establecer garantías o seguridades. 14. En efecto, de acuerdo con el inciso 13 del artículo 2 de la Constitución, está claro que toda persona tiene derecho a constituir asociaciones y fundaciones con todo tipo de fi nes, criterio que, como ya se adelantó, va de la mano con la interpretación extensiva de dicha norma en relación con la previsión contenida en el inciso 17 del mismo artículo 2 de la norma fundamental, concerniente con el derecho de participación en forma individual o asociada de toda persona (y que abarca todo tipo de objetivos), sino y por sobre todo, con el inciso 1 del artículo 16 de la Convención Americana de Derechos Humanos que establece que “Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fi nes ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra índole”. 15. De acuerdo con dicha premisa, la ley podrá regular que los objetivos de toda asociación no puedan resultar contrarios a otras fi nalidades u objetivos constitucionales, pero en ningún caso restringir los mismos so pretexto de la simple o elemental discrecionalidad. En otros términos, el legislador no podrá proscribir el ejercicio del derecho de asociación en función de propósitos u objetivos caprichosos o basados en criterios carentes de base objetiva o contrarios a la confi guración abierta con la que es concebido dicho atributo fundamental. 16. Otra de las garantías que deriva nítidamente de la norma fundamental, es la relativa a la no autorización previa, premisa que parte del supuesto de que son los asociados quienes deciden conformarla y no así el Estado o algún tipo de ente ajeno a los propios interesados. De esta forma y aun cuando pueda resultar legítimo que la regulación de las asociaciones dependa o se sujete a ciertos criterios comunes que puedan establecerse de acuerdo a los tipos o variantes que aquellas adopten, no resultará viable que la decisión de instituir una asociación como tal dependa de lo que la administración pueda imponer al respecto, ya que la norma fundamental no condiciona su existencia a ningún requisito previo o anticipado que no sea la estricta voluntad de quienes decidan integrarla. 17. Por último y como correlato de lo anteriormente señalado, queda claro que, así como la administración no infl uye ni decide el
su disolución ya que dicha posibilidad si bien no es imposible de acontecer, dependerá o de la voluntad de sus propios agremiados o en el más radical de los casos, de la existencia de un mandato judicial librado con las garantías de un proceso debido. La garantía de no disolución administrativa importa pues para el Estado de Derecho, una indudable seguridad jurídica frente a lo que representa este importante derecho fundamental y es en dichos términos que la misma debe ser asumida. LAS INCONSTITUCIONALIDADES DE LA LEY N° 30157 18. En el contexto descrito y por lo que respecta a la Ley N° 30157 objeto de cuestionamiento, resulta inadmisible que so pretexto de la importancia que puedan representar las organizaciones de usuarios del agua potable, pretenda el Estado crear un régimen jurídico atípico en el que las garantías que la Constitución reconoce para el derecho de asociación resulten notoriamente relativizadas al intervenir de modo injustifi cado en su proceso de creación, su organización y su estructura interna e incluso en la forma como se elige a sus representantes o conforma sus órganos internos. Tamaña intromisión entre otros efectos de suyo desproporcionadamente intervencionistas, desnaturalizan lo que representa un atributo fundamental tan importante como lo es sin duda el derecho de asociación. 19. En efecto, de acuerdo con el segundo párrafo del artículo 4 de la norma impugnada para la inscripción en los registros públicos y el ejercicio de las funciones previstas en el artículo 28 de la Ley N° 29338 o Ley de Recursos Hídricos, las juntas de Usuarios del Agua requieren el reconocimiento de la Autoridad Nacional del Agua. 20. Similar temperamento se sigue en el artículo 5 de la norma cuestionada al establecerse que el reconocimiento para el funcionamiento de las llamadas Comisiones y Comités de Usuarios, se realiza mediante acto administrativo de la Autoridad Nacional del Agua, con la Junta de Usuarios correspondiente. 21. Si como antes se ha señalado, el derecho de asociación no requiere de autorización administrativa y las previsiones normativas exigen que las Juntas, las Comisiones y los Comités de Usuarios del agua dependan en su existencia de la decisión o pronunciamiento aprobatorio de la Autoridad Nacional del Agua, queda claro que la garantía de no autorización administrativa previa, deviene en distorsionada o vulnerada. 22. Lo mismo puede decirse en relación con los artículos 6 y 7 de la norma cuestionada. Mientras que el primero de los citados dispositivos establece cual es la estructura obligatoria que deben tener las Juntas de Usuarios omitiendo su carácter autoorganizativo, el segundo de ellos incluso, pretende delimitar cual es la conformación que debe tener la Asamblea General imponiendo que sean todos los usuarios de agua del sector hidráulico correspondiente en claro desconocimiento de las comisiones de usuarios. 23. A su turno los artículos 7, 8 y 9 comportan una evidente transgresión de un asunto tan interno y propio como la forma de elección de los representantes de las organizaciones de usuarios del agua potable al establecer, entre otras cosas, un sistema de
Directivo (artículo 7), un sistema de quorum de la Asamblea General (artículo 8) y una tergiversación entre los derechos que puede tener un usuario respecto de un asociado (artículo 9). 24. Las referidas intromisiones, sumadas a otras igual de cuestionables como las que se denotan en el artículo 10 de la norma impugnada, que distorsionan las facultades de la Asamblea General en provecho del Consejo Directivo; las señaladas en el artículo 11, que desnaturalizan la capacidad normativa de las organizaciones del agua; o las establecidas en el artículo 12, que otorgan funciones a la Autoridad Nacional del Agua que tradicionalmente le corresponden a la Asamblea General y a su Consejo Directivo, como el poder convocar a elecciones, hacen de la norma impugnada en su totalidad, un instrumento inconsecuente con las previsiones contenidas en la Constitución en cuanto norma fundamental del Estado. 25. No esta demás advertir que el intervencionismo que se proyecta a lo largo de la norma impugnada en relación con el derecho de asociación, no sólo desnaturaliza el contenido esencial de dicho atributo fundamental sino que desdibuja el modelo económico por el que apuesta nuestro Estado Constitucional y en el que nuestras libertades se encuentran salvaguardadas frente a todo intento o pretensión de normar sobre ámbitos en los que las personas deciden libremente lo que hacen o no con las organizaciones que instituyen. En eso consiste un régimen de libertades plenas por contraposición a otro en el que a nombre de intereses abstractos o indeterminados se impone lo que resulta conveniente o no para el ejercicio de los derechos”. 6. Estando a los argumentos antes expuestos, considero que en el presente caso, corresponde declarar fundada la demanda, dado que los decretos supremos cuestionados se emitieron bajo el amparo de la Ley 30157, la misma que conforme señalé precedentemente es inconstitucional. Siendo ello así, por conexidad, los referidos decretos supremos y la resolución jefatural emitida por la ANA también son inconstitucionales, por lo que corresponde que se inapliquen al caso concreto. Sentido de mi voto Mi voto es por declarar FUNDADA la demanda de amparo promovida por la Junta de Usuarios de Camaná, por haberse acreditado la vulneración al derecho de asociación; en consecuencia, corresponde declarar inaplicables a la parte demandante los Decretos Supremos 019-2016-MINAGRI, 003-2017-MINAGRI y 013-2017-MINAGRI, así como la Resolución Jefatural 091-2017-ANA. S. BLUME FORTINI W-1991996-24