Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente SENTENCIA A. P. N° 5051-2016 LIMA Lima, cinco de julio de dos mil dieciséis. VISTOS; y CONSIDERANDO: I.- ASUNTO: Viene a conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de apelación formulado por Félix Salvador Ríos Vargas, de fecha veintidós de enero de dos mil dieciséis, obrante a fojas trescientos cincuenta y seis, contra la sentencia de primera instancia emitida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, contenida en la resolución número dieciocho, de fecha veintidós de setiembre de dos mil quince, obrante a fojas trescientos diecinueve, que resolvió declarar infundada la demanda. II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN: La parte impugnante, en su escrito de apelación de fecha veintidós de enero de dos mil dieciséis, expone lo siguiente: a) La motivación de la sentencia apelada no ha considerado el derecho a la igualdad. En tal sentido, exige que las sanciones administrativas sean impuestas por una norma con rango de ley, tal como sucede cuando el Poder Legislativo emite leyes con el fin de modificar o incorporar al Código Penal nuevas figuras jurídicas para sancionar las conductas infractoras de normas que constituyen faltas o delitos, conjuntamente con las penas principales privativas de libertad y las penas accesorias no privativas de libertad, en las cuales se incluyen las multas y las penas limitativas de derechos como las suspensiones, cancelaciones o inhabilitaciones. b) La Sala Superior ha pasado por alto que la actuación del Poder Ejecutivo tanto al insertar el texto correspondiente a la segunda parte del artículo 189 del Decreto Legislativo N° 1053, sin estar autorizado para ello, como en la expedición de las “tablas de sanciones” contenidas en el Decreto Supremo N° 031-2009-EF, haya soslayado el principio de separación de poderes postulado en el artículo 43 de la Constitución Política del Estado y, que además haya vulnerado el artículo 45 de la misma norma que ordena lo siguiente: “El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen”. c) En el presente caso, es notorio que la administración ha infringido las normas previstas en los artículos 2 incisos 2 y 24 literal d) in fi ne, 43, 45, 51, 104 y 200 de la Carta Fundamental, esta última norma, en relación a las garantías constitucionales en general, dentro de las que se encuentra la “acción popular”. Pues bien, de la lectura de la sentencia es fácil colegir que los mencionados principios constitucionales no han sido analizados a plenitud en la sentencia impugnada, toda vez que en ninguno de los fundamentos de la sentencia apelada se ha pronunciado respecto a los límites que toda norma punitiva debe contener respecto al quantum de las penas, límites que no se han explicitado ni en el texto de la segunda parte del artículo 189 del
69829 Decreto Legislativo N° 1053 ni en el dispositivo infralegal portador de las “tablas de sanciones aduaneras”, lo cual implica que la Sala Superior ha pasado por alto el artículo 138 de la Constitución. d) Es evidente que la Sala Superior, con el fi n de convalidar la vigencia del Decreto Supremo N° 031-2009-EF, ha tenido que recurrir indebidamente a la utilización de interpretaciones extensivas que vulneren las normas constitucionales invocadas en la demanda y ampliatorios, lo cual es incompatible con el inciso 9 del artículo 139 de la Carta Fundamental, que proscribe la aplicación por analogía de la ley penal y de las demás normas que restringían derechos, como por ejemplo, cuando en vía de interpretación incompatible, en la sentencia se opone la reserva de ley tributaria señalada en el artículo 74 de dicha Carta Magna contra la invocada reserva de ley para las sanciones prevista en el artículo 2.24 literal d) in fi ne de la misma, lo cual es imposible de comparar. e) La Sala Superior no ha desvirtuado, como debe ser, la infracción al procedimiento establecido en el artículo 104 de la Constitución Política del Estado, ni ha demostrado legal ni jurídicamente el motivo por el cual considera que el precitado decreto supremo y las “tablas de sanciones aduaneras” que contiene, sí cumplen con la razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo a que se contrae el artículo 200 de la Carta Magna; puesto que, no es suficiente con afirmar que sí se ha cumplido tales principios, como se hace en la apelada. Asimismo, tampoco se ha demostrado por qué la sentencia estima que las sanciones son “razonables”, sin haber aplicado el test de proporcionalidad. f) La delegación de facultades al Poder Ejecutivo para legislar sobre el Acuerdo Comercial fi rmado con los Estados Unidos de Norteamérica no delegó a ninguna de las instituciones de dicho poder la opción de legislar sobre el régimen de infracciones y sanciones como materia específi ca; toda vez que, por el artículo 2.24 literal d) de la Carta Fundamental, dichas materias están reservadas a nomas con rango de ley, las mismas que, sin embargo, de conformidad a la Opinión Consultiva OC-6/86 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del nueve de mayo de mil novecientos ochenta y seis, emitida sobre la expresión “leyes” señalada en el artículo 39 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pueden ser delegadas a normas infralegales siempre y cuando la ley autorizante establezca los parámetros y controles adecuados que limiten la discrecionalidad del Poder Ejecutivo en la imposición de tales medidas restrictivas de derechos. III.- CONSIDERANDO: PRIMERO: ANTECEDENTES DEL PROCESO 1.1.- El treinta de mayo de dos mil doce, Félix Salvador Ríos Vargas interpone demanda de acción popular contra el Ministerio de Economía y Finanzas - MEF, a fin de que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Supremo N° 031-2009-EF, publicado en el diario oficial “El Peruano” el día once de febrero de dos mil nueve, el mismo que aprobó la tabla de sanciones aplicables a las infracciones previstas en la Ley General de Aduanas, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1053. 1.2.- con fecha once de junio de dos mil doce, obrante a fojas ciento veinticinco, se admitió a trámite la demanda en la vía del proceso de acción popular mediante resolución número dos; en consecuencia, en aplicación de lo previsto en el segundo párrafo del artículo 91 del Código Procesal Constitucional, se confirió traslado a la parte demandada por el término de diez días y, según lo previsto por el artículo 89 del citado cuerpo normativo, se dispuso notificar al Ministerio de Economía y Finanzas y al Procurador Público en Materia Constitucional. Asimismo, se dispuso la publicación en el diario oficial “El Peruano” del auto admisorio, incluyendo una relación sucinta del contenido de la demanda por una sola vez, para cuyo efecto correspondía a la parte demandante recabar el edicto correspondiente en la Secretaría de la Sala Superior. 1.3.- El tres de agosto de dos mil doce, mediante escrito de fojas ciento cuarenta y ocho, Luis Alberto Huerta Guerrero, en su condición de Procurador Público Especializado Supranacional, encargado de la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, se apersona al proceso y contesta la demanda de acción popular en los términos ahí señalados. 1.4.- La Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima mediante resolución número dieciocho, de fecha veintidós de setiembre de dos mil quince, obrante a fojas trescientos diecinueve, resolvió declarar infundada la demanda de acción popular. Dicho fallo absolvió los agravios denunciados por la demandante: i) con relación a la supuesta vulneración al principio de reserva de ley; ii) respecto al argumento referido a que con la segunda parte del artículo 189 del Decreto Legislativo N° 1053 - Ley General de Aduanas, el legislador ha dado carta blanca a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria - Sunat para que disponga la creación de sanciones y las modifi caciones de las mismas; iii) el aspecto referido a que en el supuesto que la Ley N° 29157 hubiera autorizado a legislar sobre materia sancionatoria, el cuestionado decreto supremo también sería inconstitucional al constituirse en herramienta disuasiva de la Administración Aduanera, ya que actuaría sin especifi caciones ni parámetros y sin el debido control y fi scalización del Congreso; y, iv) tomando como base que el decreto supremo cuestionado aparentemente vulnera los principios de razonabilidad, proporcionalidad, no confi scatoriedad así como el derecho de defensa. SEGUNDO: DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA 2.1.- Le corresponde a la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República emitir pronunciamiento en segunda instancia resolviendo el recurso impugnatorio de apelación formulado por Félix Salvador Ríos Vargas contra la sentencia de primera instancia contenida en la resolución número dieciocho, de fecha veintidós de setiembre de dos mil quince, obrante a fojas trescientos diecinueve, que resolvió declarar infundada la demanda de acción popular. 2.2.- El pronunciamiento se debe sustentar básicamente en los agravios formulados por la parte apelante, los cuales están orientados a cuestionar el Decreto Supremo N° 031-2009-EF, el mismo que aprobó la tabla de sanciones aplicables a las infracciones previstas en la Ley General de Aduanas, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1053, por aparentemente infringir los artículos 2 incisos 2 y 24 parte in fi ne del literal d), 43, 45, 51, 104 y 200 de la Constitución Política del Estado así como los principios de razonabilidad y proporcionalidad. TERCERO: SOBRE EL PROCESO DE ACCIÓN POPULAR 3.1.- La acción popular es una garantía constitucional reconocida en el numeral 5 del artículo 200 de la Constitución Política del Estado, que procede contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, que infrinjan la Constitución o la ley. Por su parte, el artículo 76 del Código Procesal Constitucional ratifi ca que la demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso. 3.2.- Según Garibaldi Pajuelo1, el proceso de acción popular constituye un mecanismo de control concentrado de las normas reglamentarias, que es ventilado exclusivamente al interior del Poder Judicial y que presenta como objetivos el velar por la defensa de los artículos 51 y 118 inciso 8 de la Carta Magna. Así, la acción popular es el remedio para defender la constitucionalidad y legalidad frente a las normas administrativas que la contradicen, es decir, es un medio de control constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de nivel administrativo. 3.3.- Destacamos que el Poder Judicial es uno de los tres poderes del Estado, determinado en nuestra Constitución Política, a quien también se le ha encargado velar por la supremacía de la norma constitucional como lo prevé el artículo 138 de la Carta Fundamental, atribución constitucional que se ejerce con total independencia conforme al inciso 2 del artículo 139 de la misma, atendiendo que el principio de independencia del Poder Judicial encuentra su razón en su calidad de garante de los derechos fundamentales frente a cualquier actuación arbitraria de los otros poderes, órganos constitucionales, autoridades públicas o particulares; así en nuestro ordenamiento jurídico, el Poder Judicial también es responsable de la defensa de la Constitución en los procesos judiciales y constitucionales de su competencia ejerciendo el control de constitucionalidad, revisando si las normas que integran el sistema jurídico son conformes con la norma suprema, conforme a lo previsto en el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución Política del Estado que obliga a los jueces a preferir la norma constitucional: “En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera, igualmente prefieren la norma legal sobre toda norma de rango inferior”; conteniendo la norma constitucional un principio en el sentido de norma dirigida a los órganos de aplicación, que indica cómo deben proceder los magistrados en los casos de incompatibilidad constitucional de una norma legal y de las normas de rango inferior, prefiriendo la norma constitucional y la legal según el caso. 3.4.- En el proceso de acción popular se requiere acudir previamente a la interpretación de las normas cuestionadas, agotando los medios para ubicar una compatible con las normas constitucionales; por lo que, la labor hermenéutica y emisión de sentencias interpretativas no son ajenas a los jueces del
69830 Poder Judicial. En el control judicial de constitucionalidad de las normas. la primera tarea es agotar la búsqueda de una interpretación acorde a la Constitución y a las leyes, declarando la inconstitucionalidad o ilegalidad cuando es manifi esta y no sea factible encontrar alguna interpretación compatible con las mismas2; la labor interpretativa evita declaraciones innecesarias de inconstitucionalidad, contribuye a la seguridad jurídica y a mantener el orden de nuestro sistema normativo, preservando las normas que admitan interpretación conforme a la Constitución y a la ley3. CUARTO: SOBRE LAS NORMAS CUESTIONADAS La norma cuestionada es el Decreto Supremo N° 031- 2009-EF, publicado en el diario ofi cial “El Peruano” el día once de febrero de dos mil nueve, el mismo que aprobó la tabla de sanciones aplicables a las infracciones previstas en la Ley General de Aduanas, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1053, por aparentemente infringir los artículos 2 incisos 2 y 24 parte in fi ne del literal d), 43, 45, 51, 104 y 200 de la Constitución Política del Estado así como los principios de razonabilidad y proporcionalidad. QUINTO: PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA SENTENCIA APELADA 5.1.- Respecto a los agravios de los literales a, b, c, d y f, corresponde tener presente la Ley N° 29157 - Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos y con el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento, publicada en el diario ofi cial “El Peruano” el día veinte de diciembre de dos mil siete, en cuyo artículo 1 señala lo siguiente: “Delégase en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre las materias especifi cadas en la presente Ley, con la fi nalidad de facilitar la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda, y el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento, dentro del marco de lo previsto en el segundo párrafo del inciso 4) del artículo 101 y en el artículo 104 de la Constitución Política del Perú, y lo establecido en el inciso d) del numeral 1 del artículo 76 y en el artículo 90 del Reglamento del Congreso de la República”. 5.2.- Posteriormente, con fecha veintisiete de junio de dos mil ocho, se publicó en el diario ofi cial “El Peruano” el Decreto Legislativo N° 1053 que aprobó la Ley General de Aduanas. De la norma aludida debemos rescatar que en sus considerandos se ha tomado en cuenta que el Congreso de la República por Ley Nº 29157 y de conformidad con el artículo 104 de la Constitución Política del Perú ha delegado en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, por un plazo de ciento ochenta (180) días calendario, sobre materias específi cas con la fi nalidad de facilitar la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda, y el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento, entre las que se encuentra la materia de facilitación del comercio. 5.3.- Por otro lado, el artículo 189 del Decreto Legislativo N° 1053 que aprobó la Ley General de Aduanas, indica que: “La infracción será determinada en forma objetiva y podrá ser sancionada administrativamente con multas, comiso de mercancías, suspensión, cancelación o inhabilitación para ejercer actividades. La Administración Aduanera aplicará las sanciones por la comisión de infracciones, de acuerdo con las Tablas que se aprobarán por Decreto Supremo” (subrayado y resaltado agregado). 5.4.- Con fecha once de febrero de dos mil nueve, se publicó en el diario ofi cial “El Peruano” el Decreto Supremo N° 031-2009- EF, que aprobó la tabla de sanciones aplicables a las infracciones previstas en la Ley General de Aduanas, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1053. En la parte considerativa de dicho decreto supremo se hizo mención al artículo 189 del Decreto Legislativo N° 1053, el mismo que dispuso sea por decreto supremo la aprobación de la tabla de sanciones que la Administración Aduanera aplicará por la comisión de infracciones, las que se encuentran previstas en la Ley General de Aduanas, en el marco de las atribuciones conferidas en el numeral 8 del artículo 118 de la Constitución Política del Perú. 5.5.- En cumplimiento de la norma citada en el considerando 5.3, se emitió el Decreto Supremo N° 031-2009-EF, publicado el día once de febrero de dos mil nueve en el diario ofi cial “El Peruano”, en cuyo artículo 1 se menciona lo siguiente: “Aprobar la Tabla de Sanciones aplicables a las infracciones previstas en la Ley General de Aduanas que forma parte integrante del presente Decreto Supremo, la cual comprende las infracciones sancionables con multa, suspensión, cancelación, inhabilitación y comiso” (subrayado y resaltado agregado). 5.6. Siendo así, podemos afi rmar que el Decreto Supremo N° 031-2009-EF fi jó a la multa, la suspensión, la cancelación, la inhabilitación y el comiso como las sanciones pasibles de ser impuestas frente a las infracciones que fueron previamente establecidas por la Ley General de Aduanas; en consecuencia, queda descartada toda posibilidad de considerar que la norma cuestionada en el presente proceso haya creado un nuevo tributo, por el contrario se precisó que la misma estuvo destinada únicamente a tipifi car las sanciones ante el quebrantamiento de la normativa aduanera que ya había sido califi cada como infracción por la Ley General de Aduanas; por ende, no existió infracción al principio tributario de reserva de ley estipulado en el artículo 74 de la Constitución Política del Estado ni mucho menos aplicación indebida de analogía o transgresión del derecho a la igualdad, sino antes bien el simple cumplimiento de lo que el artículo 189 del Decreto Legislativo N° 1053 - Ley General de Aduanas le había encargado al Poder Ejecutivo. 5.7.- De otro lado, el recurrente pone en tela de juicio que las sanciones estipuladas en la tabla de sanciones aplicables a las infracciones previstas en la Ley General de Aduanas no han sido reguladas por una norma con rango de ley, por lo que estaría infringiendo los artículos 2 inciso 24 parte in fi ne del literal d, 43, 45, 51, 104 y 200 de la Constitución Política del Estado; sin embargo ello resulta incorrecto, ya que las sanciones que fi nalmente fueron aprobadas por el Decreto Supremo N° 031- 2009-EF tuvieron como origen la delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo dispuesta por el artículo 1 de la Ley N° 29157, la misma que permitió la posterior entrada en vigencia del artículo 189 del Decreto Legislativo N° 1053, el cual dispuso expresamente que las tablas de sanciones respecto a las infracciones tipifi cadas en la Ley General de Aduanas correspondían ser aprobadas por decreto supremo. 5.8.- Es decir, si bien las tablas de sanciones fueron aprobadas por una norma infralegal como lo es el Decreto Supremo N° 031-2009-EF, ello se debió a que el artículo 189 del Decreto Legislativo N° 1053 (norma con rango de ley) así lo dispuso, esto tomando en cuenta las infracciones que la indicada Ley General de Aduanas ya había logrado legislar desde su entrada en vigencia; por lo tanto, el accionar del Ministerio de Economía y Finanzas, como órgano especializado en la materia, se dio en aplicación del inciso 8 del artículo 118 de la Constitución Política del Perú que prescribe: “Corresponde al Presidente de la República: 8. Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones” (subrayado agregado) por lo que el Ministerio de Economía y Finanzas se desempeñó respetando la forma de gobierno en el Perú y salvaguardando los deberes del Estado, tal y como lo exigen los artículos 43 y 45 de la Carta Magna; consecuentemente, es posible inferir que el Decreto Supremo N° 031-2009-EF no infringe el principio de jerarquía normativa contemplado en el artículo 51 de la Constitución Política ni es una muestra de exceso en las facultades que el Poder Ejecutivo recibió del Congreso de la República en el marco del artículo 104 de nuestra Carta Magna, antes bien se observa que coexiste armónicamente con el Decreto Legislativo N° 1053 - Ley General de Aduanas; por lo que, en forma alguna infringe el artículo 2 inciso 24 parte in fine del literal d) de la Carta Fundamental. 5.9.- Ahora bien, esta Sala Suprema puede advertir que al estar en cuestionamiento el Decreto Supremo N° 031-2009-EF, esto es, un dispositivo normativo infralegal, lo que correspondía era acudir a la vía de la acción popular conforme al inciso 5 del artículo 200 de la Constitución Política del Perú que prescribe: “Son garantías constitucionales: 5. La Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen” lo cual fi nalmente ocurrió tal y como se observa en el presente proceso, habiendo transitado por un debido proceso en donde ambas partes pudieron ejercer su derecho de defensa dentro de lo que consideraban pertinente; en consecuencia, tampoco existió infracción del artículo 200 de la tantas veces mencionada Carta Magna. Siendo así, los agravios consignados en los literales a, b, c, d y f corresponden ser desestimados. 5.10.- En cuanto al agravio señalado en el literal e, es decir, el referido a la supuesta infracción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, resulta trascendental reiterar que el Decreto Supremo N° 031-2009-EF aprobó la tabla de sanciones a imponer por la comisión de las infracciones tipifi cadas en la Ley General de Aduanas y por mandato del mismo Decreto Legislativo N° 1053, es decir el Decreto Supremo objeto de controversia en el caso de autos tiene como base principal el Decreto Legislativo antes aludido. Ahora bien, el apelante no ha explicado en qué sustenta la supuesta transgresión al principio de razonabilidad y al principio de proporcionalidad, ya que el recurrente solo se limita a decir que no se aplicó el test de proporcionalidad; sin embargo, omite explicar el o los motivos por los que considera indispensable su aplicación, sobre todo si el Ministerio de Educación lo que hizo fue plasmar como sanciones a la suspensión, la cancelación, la inhabilitación, el comiso y la multa que oscila entre 0.1 y 5 Unidades Impositivas Tributarias, todas dependiendo de la gravedad y las circunstancias de la infracción que se pudo haber cometido. En consecuencia, el agravio señalado en el literal e también merece ser desestimado.
69831 IV.- DECISIÓN: Por tales consideraciones: CONFIRMARON la sentencia de primera instancia emitida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, contenida en la resolución número dieciocho, de fecha veintidós de setiembre de dos mil quince, obrante a fojas trescientos diecinueve, que resolvió declarar infundada la demanda; en los seguidos por Félix Salvador Ríos Vargas contra el Ministerio de Economía y Finanzas y otro, sobre
presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; y, los devolvieron.- Interviene el señor Juez Supremo Ponente: Toledo Toribio. SS. LAMA MORE VINATEA MEDINA RUEDA FERNÁNDEZ TOLEDO TORIBIO MALCA GUAYLUPO GARIBALDI PAJUELO, Giancarlo. “El proceso de Acción Popular”, en CÓR- DOVA SCHAFER, Jesús (coord.) Garantías Constitucionales, Lima, Edicio- nes Caballero Bastamente, 2009, pp. 396-397. MESIA, Carlos, Exegesis del Código Procesal Constitucional, Gaceta Jurídi- ca, Primera Edición, Lima, año 2004, página 77. La revisión judicial de las leyes tiene como antecedente la “judicial review” de la Corte Suprema Federal de los Estados Unidos en el caso Marbury vs Madison, actuando como Juez Supremo y Presidente de la Sala John Marshall en la acción de “Writ of Mandemus”, estableciendo la supremacía de la Constitución y que una ley contraria a ella era nula e inefi caz; sin embargo dicha Corte también tiene establecido que la validez constitucional es la última cuestión que realizara sobre una ley, debido que en principio no se busca una confrontación de la ley con la Constitución, debiendo agotarse todos los recursos para encontrar su constitucionalidad, y solo cuando sea inevitable se admite la revisión judicial de la ley. W-1726465-1