Sala Segunda. Sentencia 0837/2026
LIMA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MIRAFLORES
La sentencia emitida en el Expediente 01137-2023-PA/TC es aquella que resuelve: Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo. Dicha resolución está conformada por el voto de los magistrados Domínguez Haro y Gutiérrez Ticse, y el voto del magistrado Hernández Chávez, quien fue convocado para dirimir la discordia suscitada en autos. Se deja constancia de que los magistrados concuerdan con el sentido del fallo y que la resolución alcanza los tres votos conformes, tal como lo prevé el artículo 11, primer párrafo, del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, en concordancia con el artículo 5, cuarto párrafo, de su Ley Orgánica. Asimismo, se acompaña el voto emitido por el magistrado Ochoa Cardich. La secretaria de la Sala Segunda hace constar fehacientemente que la presente razón encabeza los votos antes referidos y que los magistrados intervinientes la fi rman digitalmente en señal de conformidad. Lima, 13 de mayo de 2026. SS. DOMÍNGUEZ HARO GUTIÉRREZ TICSE OCHOA CARDICH HERNÁNDEZ CHÁVEZ Miriam Handa Vargas Secretaria de la Sala Segunda
DOMÍNGUEZ HARO Con el debido respeto por la ponencia, emito el presente
improcedente, en aplicación de la causal de improcedencia prevista en el numeral 6 del artículo 7 del Nuevo Código Procesal Constitucional. 1. Tal como se aprecia de autos, la demanda de amparo interpuesta por la Municipalidad Distrital de Mirafl ores contra la Municipalidad Distrital de Surquillo tiene por objeto lo siguiente: [i] que se declare nulo el Acuerdo de Concejo Nº 016-2021, de fecha 30 de marzo de 2021; [ii] que se ordene a la municipalidad demandada notifi car a la recurrente cualquier acuerdo que se tome respecto de sus bienes; [iii] que se ordene a la municipalidad demandada abstenerse de emitir actos administrativos conducentes a variar la naturaleza de dominio privado de sus bienes; [iv] que se ordene a la municipalidad demandada emitir un nuevo acuerdo de concejo en cumplimiento de la sentencia que se emita en estos autos; y, fi nalmente, [v] que se le paguen los costos y costas procesales. 2. En síntesis, la Municipalidad Distrital de Mirafl ores denuncia la amenaza de su derecho fundamental a la propiedad, puesto que, a pesar de que ese inmueble es de su propiedad privada, la Municipalidad Distrital de Surquillo se lo pretende confi scar, tras entender, arbitrariamente, que es un bien de dominio público. 3. Así las cosas, considero que la presente demanda se encuentra incursa en la causal de improcedencia prevista en el numeral 6 del artículo 7 del Nuevo Código Procesal Constitucional debido a que estamos frente a un confl icto constitucional entre gobiernos locales. En buena cuenta, la cuestión controvertida radica en determinar si el bien en disputa es un bien público o un bien privado, pese a que eso ya ha sido fi nalmente dilucidado en la sentencia pronunciada en el Expediente 00003-2007-PCC que dirimió un confl icto competencial entre ambos municipios en relación a ese predio. 4. En ese sentido, estimo que cualquier eventual desavenencia en torno a los alcances de lo fi nalmente determinado en ese proceso competencial tendría que ser dilucidado en el marco de la ejecución de esa sentencia y no a través de sucesivos procesos judiciales tanto de naturaleza constitucional como el presente. Consecuentemente, la demanda de autos resulta notoriamente improcedente. Por lo expuesto, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda. S. DOMÍNGUEZ HARO
GUTIÉRREZ TICSE Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto singular, por los siguientes fundamentos que paso a exponer: Existencia de una vía igualmente satisfactoria 1. En el presente caso, la parte recurrente Municipalidad Distrital de Mirafl ores, interpone una demanda de amparo con el objeto de que se declare nulo el Acuerdo de Concejo Nº016-2021, de fecha 30 de marzo del 2021; b) se ordene a la demandada Municipalidad de Surquillo notifi car a la recurrente cualquier acuerdo que se tome respecto de sus bienes, c) se ordene a la demandada se abstenga de emitir actos administrativos conducentes a variar la naturaleza de bien de dominio privado de sus bienes; d) se ordene a la demanda emita un nuevo acuerdo de concejo en cumplimiento de la sentencia que se emita en estos autos; y e) pago de costos y costas procesales. 2. Al respecto, la controversia consiste en establecer si en el caso de autos existe la alegada vulneración del derecho a la propiedad. Sin embargo, presuntamente existiría un cuestionamiento respecto de la titularidad de la propiedad; por un lado, la Municipalidad de Mirafl ores afi rma ser propietaria de un inmueble de Lima ubicado en las avenidas Angamos y Tomás Marsano, inscrito en registros públicos en la PE Nº46535766, adquirido mediante contrato de compraventa, inmueble que se ha subdividido, además precisa que es propietaria de otro inmueble inscrito en la PE Nº07003906 y que tiene la calidad de bien de dominio privado y por otro lado la parte demandada Municipalidad señala que es propietaria de dichos terrenos en mérito al Decreto Ley Nº11058 que creó dicha municipalidad y que señaló la circunscripción de
la misma quedando los inmuebles en cuestión dentro de la circunscripción de dicho distrito y desde entonces se atribuiría derechos de posesión. 3. En ese orden de ideas, respetuosamente, discrepo con la ponencia porque existe la controversia a determinar a quien corresponde el derecho de propiedad, lo cual amerita que sea dilucidado en un proceso con estación probatoria. 4. Asimismo, conforme se ha señalado en el precedente Elgo Ríos Núñez contenido en el Exp. Nº2383-2013-PA/TC, fundamento 15, deberá tenerse en cuenta para determinar que la vía ordinaria será “igualmente satisfactoria” a la vía del proceso constitucional, si el caso se acredita que cumple de manera copulativa los siguientes elementos: - Que la estructura del proceso es idónea para la tutela del derecho; - Que la resolución que se fuera emitir podría brindar tutela adecuada; - Que no existe riesgo de que se produzca irreparabilidad; - Que no exista necesidad de una tutela urgente derivada de la relevancia del derecho o de la gravedad de las consecuencias. 5. Realizando la evaluación subjetiva de los elementos señalados, considero que el proceso civil es la vía idónea para discutir la controversia; puesto que, en dicho proceso se pueden analizar aspectos relacionados a determinar la propiedad. Asimismo, en el caso no se aprecia un riesgo de que se produzca irreparabilidad, la parte demandante no ha acreditado documentalmente dicho riesgo, conforme es de verse de los actuados. Por último, no existiría necesidad de una tutela urgente; en autos no se acredita que exista una relevancia en la vulneración de los derechos alegados y de la gravedad que pudiera ameritarla. 6. En el caso de autos, desde una perspectiva objetiva, el proceso civil, cuenta con una estructura idónea para acoger la pretensión de la parte demandante y darle tutela adecuada, incluso solicitar medidas cautelares si así lo considerasen. En otras palabras, el proceso civil se constituye en una vía célere y efi caz respecto del amparo, donde puede resolverse el caso de derecho fundamental propuesto por la parte demandante, al contar con estación probatoria. 7. Por lo expuesto, existe una vía igualmente satisfactoria, que es el proceso civil; en aplicación del artículo 7, inciso 2 del Nuevo Código Procesal Constitucional corresponde declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo. S. GUTIÉRREZ TICSE
Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, me adhiero al sentido de los votos singulares emitidos por
resuelven declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo. No obstante, las consideraciones en las que baso mi decisión difi eren de las suyas, lo que paso a detallar: 1. La demanda tiene por objeto el cese de la amenaza del derecho de propiedad privada de la recurrente respecto de sus bienes signados como 1 y 2, inscritos en la Partida Electrónica 46535766 del Registro de la Propiedad Inmueble, y el cese de la violación de sus derechos fundamentales al debido procedimiento y tutela jurisdiccional efectiva; y, en consecuencia: (a) se declare nulo el Acuerdo de Concejo 016-2021, de fecha 30 de marzo de 2021; (b) se ordene a la demandada notifi car a la recurrente cualquier acuerdo que se tome respecto de sus bienes; (c) se ordene a la demandada abstenerse de emitir actos administrativos conducentes a variar la naturaleza de bien de dominio privado de sus bienes; (d) se ordene a la demandada emita un nuevo acuerdo de concejo en cumplimiento de la sentencia que se emita en estos autos; y, (e) pago de costos y costas procesales. 2. Al respecto, considero que la demanda resulta improcedente en aplicación de la causal prevista en el artículo 7.6 del Nuevo Código Procesal Constitucional, debido a que la presente causa debe ser resuelta en la vía del proceso competencial, pues se trata de una controversia entre gobiernos locales. En todo caso, el pedido de nulidad del Acuerdo de Concejo 016-2021, de fecha 30 de marzo de 2021, y los demás extremos del petitorio, requieren la interposición de un nuevo proceso competencial donde el demandante sea la Municipalidad Distrital de Mirafl ores. 3. Finalmente, cabe destacar que la cuestión referida a si el bien en disputa es un bien de dominio público o un bien de dominio privado, ya fue resuelto mediante pronunciamiento de fondo a través de la STC 00003-2007-PCC/TC. S. HERNÁNDEZ CHÁVEZ
Recurso de agravio constitucional1 interpuesto por el procurador público de la Municipalidad Distrital de Mirafl ores, contra la Resolución 11, de fecha 1 de diciembre de 20222, expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.
Demanda C on fecha 18 de junio de 20213, la Procuraduría Pública de la Municipalidad Distrital de Mirafl ores, interpuso demanda de amparo contra la Municipalidad Distrital de Surquillo y su alcalde solicitó el cese de la amenaza de su derecho de propiedad privada respecto de sus b ienes signados como 1 y 2, inscritos en la Partida Electrónica (PE) Nº 46535766 del Registro de la Propiedad Inmueble de Lima. Asimismo, solicitó el cese de la violación de sus derechos fundamentales al debido procedimiento y tutela jurisdiccional efectiva; y, en consecuencia: a) se declare nulo el Acuerdo de Concejo Nº 016-2021, de fecha 30 de marzo de 20214; b) se ordene a la demandada notifi car a la recurrente cualquier acuerdo que se tome respecto de sus bienes; c) se ordene a la demandada se abstenga de emitir actos administrativos conducentes a variar la naturaleza de bien de dominio privado de sus bienes; d) se ordene a la demandada emita un nuevo acuerdo de concejo en cumplimiento de la sentencia que se emita en estos autos; y, e) pago de costos y costas procesales. La recurrente sostuvo ser propietaria de un inmueble ubicado en las avenidas Angamos y Tomás Marsano, inscrito en el asiento 1, fojas 361, tomo 394, del registro de la propiedad inmueble de Lima que continúa en la PE Nº 46535766, situado en la circunscripción de la demandada, adquirido mediante contrato de compra venta y que tiene la calidad de bien de dominio privado; agregó haber subdividido el inmueble en cuatro sub lotes que fueron inscritos en el registro público correspondiente. Señaló ser propietaria de otro inmueble ubicado en avenida Tomás Marsano denominado Potrero Pacae, que formó parte del Fundo La Calera, cuya propiedad se encuentra inscrita en el asiento 1, foja 139, del tomo 58 que continúa en la PE Nº 07003906. Refi rió que al dictarse Decreto Ley Nº 11058, se creó el distrito de Surquillo y los inmuebles quedaron dentro de la circunscripción de dicho distrito y desde entonces se atribuye derechos de posesión, razón por la que su representada interpuso dos demandas de reivindicación contra la Municipalidad Distrital de Surquillo que se encuentran en trámite. Además, señaló que a su vez dicha municipalidad ha interpuesto en su contra demanda de declaración judicial de invalidez y cancelación de asientos y cierre de partidas registrales, que también se encuentran en trámite. Añadió que con Acuerdo de Concejo Nº 016-2021, de fecha 30 de marzo de 2021, publicado en el Diario Ofi cial El Peruano, y de manera inconsulta, se autorizó al Alcalde emplazado a emitir los actos necesarios para la inscripción registral de los inmuebles descritos a favor de la demandada bajo el argumento que son bienes públicos y que se encuentran bajo su administración; agregó que no existe aporte reglamentario de habilitación urbana en favor del Distrito de Surquillo, ni son bienes de dominio público, más aún cuando en registros públicos aparece la titularidad en favor del Distrito de Mirafl ores. Refi rió que se trata de una expropiación indirecta por cuanto, con los actos administrativos que se aprueben para ser inscritos, cercenaría el derecho de ejercer los atributos de la propiedad que le corresponde al Distrito de Mirafl ores, trayendo como consecuencia que se convierta en una propietaria de inmueble en el papel. Finalmente, indicó que la recurrente considera que todo ello es una amenaza
a sus derechos invocados y el principio de que ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional. Admisión a trámite de la demanda El Cuarto Juzgado Constitucional de Lima, mediante Resolución 1, de fecha 24 de setiembre de 20215, admitió a trámite la demanda. Contestación de la demanda La Procuraduría Pública de la Municipalidad Distrital de Surquillo, con fecha 18 de octubre de 20216, contestó la demanda y solicitó que sea declarada improcedente, señalando que la recurrente ha interpuesto una demanda de nulidad de acuerdo de concejo –pretensiones idénticas al presente proceso– en la vía del proceso contencioso administrativo, que se tramita con el Expediente 4340-2021-0-1801-JR-CA-01, ante el Primer Juzgado Contencioso de Lima. Sostuvo que el distrito de Surquillo se creó con la escisión de los distritos de Surco y Mirafl ores y en consecuencia todos los bienes que se encontraban en Mirafl ores pasaron a ser de dominio público. Indicó que en la sentencia recaída en el proceso competencial Expediente 000003-2007-PCC el Tribunal Constitucional declaró que Surquillo tenía la posesión y dominio público de los referidos bienes; agregó que los inmuebles son de dominio público por cuanto están destinados a depósito municipal, estadio municipal y mercado de abastos, razón por la que el acuerdo impugnado se encuentra acorde al debido procedimiento. Argumentó que la sentencia del Tribunal Constitucional anuló el acuerdo de concejo municipal expedido por la Municipalidad Distrital de Mirafl ores que decidió privatizar el mercado de abastos. Asimismo, señaló que a pesar de que la demandante haya adquirido los inmuebles de forma onerosa y en contrato privado, le dio uso público, razón por la que la transferencia de competencia trasladó el dominio público en favor de la Municipalidad Distrital de Surquillo. Sentencia de primer grado Mediante Resolución 5, de fecha 23 de noviembre de 20217, el Cuarto Juzgado Constitucional de Lima declaró improcedente la demanda, por considerar que la recurrente ha interpuesto, previamente, una demanda de nulidad de acuerdo de concejo en la vía del proceso contencioso administrativo, que se tramita con el Expediente 4340-2021 ante el Primer Juzgado Contencioso de Lima de la Corte Superior de Justicia de Lima. Sentencia de segundo grado La Sala Superior revisora, por Resolución 11, de fecha 1 de diciembre de 20228, confi rmó la apelada señalando que la recurrente acudió a una vía igualmente satisfactoria y que lo pretendido puede ser resuelto de manera idónea en el otro proceso.
1. La demanda tiene por objeto el cese de la amenaza del derecho de propiedad privada de la recurrente respecto de sus bienes signados como 1 y 2, inscritos en la PE Nº 46535766 del Registro de la Propiedad Inmueble y el cese de la violación de sus derechos fundamentales al debido procedimiento y tutela jurisdiccional efectiva; y, en consecuencia: a) se declare nulo el Acuerdo de Concejo Nº 016-2021, de fecha 30 de marzo de 20219; b) se ordene a la demandada notifi car a la recurrente cualquier acuerdo que se tome respecto de sus bienes; c) se ordene a la demandada se abstenga de emitir actos administrativos conducentes a variar la naturaleza de bien de dominio privado de sus bienes; d) se ordene a la demandada emita un nuevo acuerdo de concejo en cumplimiento de la sentencia que se emita en estos autos; y, e) pago de costos y costas procesales. Análisis de procedencia 2. El Tribunal Constitucional en constante jurisprudencia ha señalado que el proceso de amparo es una vía en la que existen mayores posibilidades de obtener tutela adecuada frente a pretensiones referidas a la confi scación de la propiedad, como ya se ha hecho en anteriores pronunciamientos10. 3. En el presente caso, se invoca la existencia de una amenaza del derecho de propiedad privada. Al respecto, se tiene la existencia de asientos registrales B0003, C00002, D0002, D0003 y D0005 en los que se ha inscrito transferencia a favor del Estado de los inmuebles registrados en las partidas registrales 13160473 y 13160477 que, a su vez, han sido independizados del inmueble registrado en la partida matriz 46535766 que aparece a nombre de la recurrente; con ello, la amenaza desapareció y se convirtió en acto concreto por lo que es posible ingresar al tema de fondo para verifi car si se ha tratado de un acto de confi scación o no. Sus otras pretensiones, precisamente, buscaban paralizar la presunta confi scación del inmueble por lo que también resultan atendibles en el caso de autos. Cuestiones previas Sobre los procesos en la vía ordinaria 4. En el presente caso, la parte emplazada ha dado cuenta de la existencia de expedientes en la vía ordinaria donde se estarían tramitando pretensiones vinculadas al presente caso. A continuación, detallamos cada uno de ellos, según se ha podido verifi car con la información contenida en la “Consulta de Expediente Judicial (CEJ) del portal web del Poder Judicial11: a. Expediente Nº 04340-2021-0-1801-JR-CA-01. La demandada indicó la existencia de un proceso contencioso administrativo de nulidad del Acuerdo de Concejo Nº 016-2021-MDS (aprobado mediante la sesión de concejo de fecha 30 de marzo del 2021), seguido por la Municipalidad Distrital de Mirafl ores contra la Municipalidad Distrital de Surquillo; sin embargo, es de apreciarse que dicho proceso es posterior al presente proceso de amparo. En efecto, la presente demanda se interpuso el 18 de junio de 2021, en tanto que aquella demanda de nulidad se interpuso el 28 de junio de 2021. Además, se aprecia en el CEJ que, con resolución Nº 10 de fecha 27 de septiembre de 2024, el Primer Juzgado Contencioso Administrativo de Lima declaró improcedente la demanda por considerar que se trata de un confl icto de competencias entre municipalidades; y apelada la decisión, la Cuarta Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima, con resolución Nº 4, de fecha 10 de junio de 2025, declaró suspender el proceso a resultas de la decisión que se emita en otros procesos sobre reivindicación. b. Expediente Nº 38236-2004-0-1801-JR-CI-23 Se trata de demanda de reivindicación interpuesta por la Municipalidad Distrital de Mirafl ores contra la Municipalidad Distrital de Surquillo, respecto de los inmuebles en cuestión (partidas registrales Nº 13160473 y 13160477); en primer grado la demanda fue declarada infundada (Resolución Nº 81 del 22 de abril de 2023) y en segundo grado la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, con resolución Nº 89, de fecha 6 de enero de 2025, la confi rmó. Entre sus fundamentos, la Sala invocó lo resuelto por el Tribunal Constitucional en el confl icto competencial interpuesto por la Municipalidad de Surquillo contra la Municipalidad de Mirafl ores (Expediente Nº 00003-2007-PCC/TC, de fecha 21 de noviembre de 2007) considerando que se trata de un bien del Estado y que la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales a través del Órgano de Revisión de la Propiedad Estatal – ORPE, mediante Resolución Nº 0015-2022/SBN- ORPE, de fecha 28 de septiembre de 2022, resolvió que los Procedimientos Especiales de Saneamiento (PES) concluyeron con la anotación en el registro público mediante la cual se transfi rió la propiedad a favor del Estado y cedió en uso dichos bienes a la Municipalidad de Surquillo. A la fecha el proceso está en trámite de casación. c. Expediente Nº 14635-2012-0-1801-JR-CI-28 Se trata de otra demanda de reivindicación interpuesta por la Municipalidad de Mirafl ores contra la de Surquillo, respecto de otras partidas registrales; a la fecha, el Décimo Juzgado Civil Transitorio de Lima, con resolución Nº 20 de fecha 1 de octubre de 2024, resolvió tener por propuestos los puntos controvertidos, y dispuso que se dejen los autos en el despacho para resolver. d. Expediente Nº 31310-2014-0-1801-JR-CI-11 Se trata de la demanda de nulidad de asientos registrales interpuesta por la Municipalidad de Surquillo contra la
de Mirafl ores, sobre rectifi cación de áreas y linderos e independización registrados provisionalmente en las partidas Nos 131660473, 1316660475, 131660476, 131660477 del Registro de Propiedad Inmueble de Lima, en la que, el Juzgado Civil Transitorio de Lima declaró infundada la demanda mediante resolución 23, de fecha 14 de junio de 2023. Siendo el último acto procesal la Resolución 34, de fecha 20 de junio de 2024, mediante el que se dispuso sobrecartar la citada sentencia a la Municipalidad Distrital de Surquillo. 5. Es importante destacar que, en el proceso de reivindicación, las instancias ordinarias han considerado que lo resuelto por el Tribunal Constitucional, en el confl icto competencial, le otorgó la propiedad a la Municipalidad Distrital de Surquillo y que tras los PES la inscripción a favor del Estado es correcta; dicha situación será de análisis para verifi car si se realizó una confi scación o no. Sobre el Confl icto Competencial: 6. El artículo 112 del Nuevo Código Procesal Constitucional señala textualmente: (…) La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia. Asimismo, resuelve, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos. 7. De acuerdo a ello, la naturaleza jurídica procesal del confl icto competencial, es determinar a quién corresponde la competencia o atribución presuntamente vulnerada y el órgano que resuelve el confl icto recae a exclusividad en el Tribunal Constitucional. Dicho de otra manera y para mejor entender, la sentencia emanada en proceso competencial no resuelve quién o cuál es el propietario de un inmueble, sino a quién le corresponde una función asignada en la Constitución. 8. La demandada considera que el Tribunal Constitucional declaró que la Municipalidad Distrital de Surquillo tenía la posesión y dominio público de los referidos bienes; sin embargo, en el Expediente 00003-2007-PCC, Surquillo vs. Mirafl ores, Surquillo cuestionó el Acuerdo de Concejo Nº 032-2007-MM, mediante el cual la Municipalidad Distrital de Mirafl ores aprobó la privatización del Mercado de Abastos Nº 1, que se ubica dentro del ámbito territorial de Surquillo, por lo que en dicho caso competencial el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente: - Es un típico confl icto positivo de competencias (Fdto 16) - Las municipalidades ejercen competencia dentro de su circunscripción territorial (Fdtos 21 a 25) - El dominio público tiene tres elementos: titularidad, afectación de los bienes objeto del dominio público a una fi nalidad o utilidad pública y régimen especial administrativo de protección y uso (Fdto 30). La fi nalidad pública distingue uso público y servicio público (Fdto 31) y el mercado de abastos se brinda el servicio público de mercados que constituye una prestación que persigue fi nes de interés público (Fdto 35). - El Mercado de Abastos Nº 1 ha sido erigido sobre un bien inmueble, cuya propiedad registralmente fi gura inscrita a nombre de la demandada desde antes que se creara el distrito de Surquillo. No obstante, en dicho inmueble se brinda el servicio público de mercados (Fdto 37) - El Mercado de Abastos Nº 1 constituye un bien de dominio público que ha sido afectado y es el soporte para brindar un servicio público… ha cambiado de titularidad de dominio público para la administración, pues se redistribuyeron competencias ante la creación del distrito de Surquillo y, desde entonces, las competencias constitucionales de administración del bien, así como de reglamentación y organización del servicio público de Mercados, han sido ejercidas legítimamente por la demandante. (Fdto 40) - Se produjo, por tanto, una redistribución tácita de competencias en este extremo. Con esto, el Tribunal Constitucional no pretende pronunciarse sobre la titularidad de la propiedad inscrita en los Registros Públicos, sino sobre la titularidad de dominio público para la administración del Mercado de Abastos Nº 1 (Fdto 61) - (…) que la privatización constituye un acto de gobierno que, como tal, compete adoptar a la Municipalidad que legítimamente ejerce competencias respecto de dicho bien público (Fdto 65) 9. De ello se advierte que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado respecto de uno de los tres elementos que tiene el dominio y se refi ere exclusivamente a la fi nalidad pública, específi camente, la administración del servicio público (sobre un bien de Mirafl ores); así a lo largo de la sentencia, el Tribunal explicó una y otra vez que, de lo que se trata, es defi nir la competencia sobre la administración del “Mercado Municipal” llamado Mercado de Abastos. Por ello, no es posible argumentar que el fundamento 33 de la sentencia, que teoriza las mutaciones demaniales, es en realidad una transferencia de la propiedad (en proceso de competencia) pues este argumento forma parte de la obiter dicta y no de la ratio decidendi (que resolvió el confl icto de competencia); es más, textualmente dicho fundamento señala “… el cambio de titularidad [en la administración] es en este caso una consecuencia de la redistribución de competencias…” (sombreado nuestro) con lo que se precisó, insistimos, la titularidad, no de la propiedad, sino de la administración de los servicios que sobre dicho inmueble se brindan. 10. La sentencia fue muy precisa cuando señaló que el Mercado de Abastos Nº 1 fue erigido sobre un bien inmueble, cuya propiedad registralmente fi gura inscrita a nombre de Mirafl ores “… no obstante, en dicho inmueble se brinda el servicio público de mercados… Con esto, el Tribunal Constitucional no pretende pronunciarse sobre la titularidad de la propiedad inscrita en los Registros Públicos, sino sobre la titularidad de dominio público para la administración…”. Además, el fallo textualmente señala: NULO el Acuerdo de Concejo Nº 032- 2007-MM, emitido por la Municipalidad Distrital de Mirafl ores, a través del cual se aprueba la privatización del Mercado de Abastos Nº 0l”. 11. Visto así, ni en los fundamentos, ni en el fallo se ordenó la anulación ni la cancelación de los asientos registrales de las PE Nº 46535766 (matriz) y 13160473 y 13160477 (sub lotes 1 y 2) u otros. Razones estas por las que, mal pueden afi rmar los entes involucrados (Surquillo, SBN, Sunarp u otros) o jurisdiccionales (en proceso de reivindicación) que el Tribunal Constitucional resolvió, en proceso de competencia, a quién le corresponde el derecho constitucional de la propiedad. Sobre la posibilidad de que un ente estatal sea propietario de un bien inmueble de dominio privado 12. El artículo 70 de la Constitución Política del Perú señala que: El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. 13. Concordante con ello, el numeral 1 del artículo 196 de la norma suprema señala: Artículo 196.- Son bienes y rentas de las municipalidades: 1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad. 14. En el ámbito legal tenemos el artículo 3 de la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, modifi cado por la Primera Disposición Complementaria Modifi catoria del Decreto Legislativo Nº 1439, dispone lo siguiente: Artículo 3.- Bienes estatales Para los efectos de esta Ley, los bienes estatales se circunscriben a los predios, tales como terrenos, áreas de playa, islas, y otros de dominio privado y de dominio público, que tienen como titular al Estado o a cualquier entidad pública que conforma el Sistema Nacional de Bienes Estatales, independientemente del nivel de gobierno al que pertenezcan, conforme se establezca en el Reglamento Asimismo, su artículo 9, señala: (…) Los actos que realizan los gobiernos locales, respecto de los bienes de su propiedad, así como los de dominio público que se encuentran bajo su administración, se ejecutan conforme a la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades,
y a la presente Ley y su reglamento, en lo que fuera aplicable (…) De ello se desprende que dicha ley también reconoce en los gobiernos locales dos tipos de bienes inmuebles: los de dominio privado estatal y los de dominio público estatal. 15. Complementariamente, la Ley Nº 29618, Ley que establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado estatal (publicada el 24 de noviembre de 2010), señala: Artículo 2.- Declaración de imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal Declárase la imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal. 16. En la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, publicada el 27 de mayo de 2003, los siguientes artículos destacan por su importancia en el presente caso: Artículo 56.- Bienes de Propiedad Municipal Son bienes de las municipalidades: 1. Los bienes inmuebles y muebles de uso público destinados a servicios públicos locales. 2. Los edifi cios municipales y sus instalaciones y, en general, todos los bienes adquiridos, construidos y/o sostenidos por la municipalidad. Artículo 58.- Inscripción de Bienes Municipales en el Registro de la Propiedad Los bienes inmuebles de las municipalidades a que se refi ere el presente capítulo, se inscriben en los Registros Públicos, a petición del alcalde y por el mérito del acuerdo de concejo correspondiente. Artículo 59.- Disposición de Bienes Municipales Los bienes municipales pueden ser transferidos, concesionados en uso o explotación, arrendados o modifi cado su estado de posesión o propiedad mediante cualquier otra modalidad, por acuerdo del concejo municipal. Cualquier transferencia de propiedad o concesión sobre bienes municipales se hace a través de subasta pública, conforme a ley. 17. Dicho lo anterior, resulta constitucional que un ente estatal, como la municipalidad demandante, sea propietario de un bien inmueble de dominio privado, tal y como ha precisado el Tribunal Constitucional en anterior pronunciamiento12, siendo incluso que, su transferencia debe efectuarse conforme a lo dispuesto por los artículos 59 y 64 de la Ley Orgánica de Municipalidades. 18. En ese sentido, corresponde verifi car: 1) si los predios en cuestión tenían inscrita su primera de dominio a favor del Estado y fi guraban en la relación de Bienes del Estado, y si éste lo transfi rió, en calidad de bien público, a la demandante Municipalidad Distrital de Mirafl ores; 2) si los bienes se encuentran inscritos en los registros públicos a favor de la Municipalidad Distrital de Mirafl ores y si fueron adquiridos por compra venta, donación u otro de un tercero particular (privado), lo cual resulta muy importante para determinar su naturaleza jurídica; y, 3) si la Municipalidad Distrital de Mirafl ores transfi rió los inmuebles en propiedad, concesión o uso a favor de la Municipalidad Distrital de Surquillo o si se produjo una confi scación. De la titularidad del predio Primera de dominio – principio de tracto sucesivo 19. Como se sabe, la primera de dominio (llamada también inmatriculación) es el proceso por el cual se inscribe por primera vez la titularidad de un predio en el registro público y a partir de ello se abre una partida registral permitiendo comprobar su historial registral (transferencias, cargas, modifi caciones, etc.). Asimismo, el principio de tracto sucesivo nos informa que “ninguna inscripción, salvo la primera se extiende sin que esté inscrito o se inscriba el derecho de donde emana o el acto previo necesario o adecuado para su extensión, salvo disposición en contrario” 13. 20. De los medios probatorios ofrecidos por la demandada (sentencia en proceso competencial14, resoluciones de órganos jurisdiccionales15, asiento B0000316 y recortes de periódicos17) no se aprecia que la Municipalidad Distrital de Surquillo o la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) hayan inmatriculado el bien inmueble registrado en la PE Nº 46535766 a su nombre y sus independizaciones; tampoco se acredita el acto previo necesario para la transferencia a favor de la Municipalidad Distrital Surquillo, entendiendo como acto previo el acuerdo del Concejo de la Municipalidad de Mirafl ores, que apruebe la transferencia de sus inmuebles a la Municipalidad de Surquillo, según lo consagrado en el artículo 59 de la Ley Nº 27972, antes referida; mucho menos se acredita que la Municipalidad de Mirafl ores haya transferido los bienes a la Municipalidad de Surquillo, con lo que se justifi caría el tracto sucesivo. Bien de dominio privado 21. En el folio 361 del tomo 394, que continua en la PE Nº 46535766 se acredita que el Concejo Distrital de Mirafl ores adquirió el inmueble, allí descrito, por compra venta de su anterior propietaria la Compañía Urbanizadora Surquillo S.A. Ltda. por el precio de S/. 154,000.00, tal como se aprecia en la publicidad que aparece en la plataforma del Estado Peruano llamada “Conoce Aquí Sunarp” 18: 22. Con asiento de inscripción C00001, de fecha 13 de abril de 2005, la denominación fue cambiada apareciendo desde entonces “Municipalidad Distrital de Mirafl ores es la nueva denominación de la propietaria”, tal como aparece en la publicidad de “Conoce Aquí Sunarp”: 23. Posteriormente se rectifi có el área en el asiento B00001, de fecha 14 de enero de 2014; asimismo, fue lotizado e independizado en cuatro unidades inmobiliarias que se inscribieron en las partidas 13160473, 13160475, 13160476 y 13160477:
La anotación preventiva se convirtió en inscripción defi nitiva en el asiento B00002, de fecha 17 de marzo de 2014. 24. Hasta aquí, no cabe duda, entonces, que el predio signado en la PE Nº 46535766, de los cuales derivan los predios 1 y 2 (PE Nº 13160473 y 13160475), inscritos del Registro de la Propiedad Inmueble, fueron adquiridos a un particular (compra venta) con dinero de la municipalidad e integrado a ella en el registro público, como bien inmueble de dominio privado estatal (y es que no se acredita, hasta ese momento, que haya formado parte de la lista de Bienes Nacionales). De la transferencia de la propiedad: confi scación 25. El Decreto Ley Nº 11058 (publicado el 8 de agosto de 1949) creó el distrito de Surquillo y el Decreto Ley Nº 11170 (publicado el 11 de octubre de 1949), estableció los límites de este distrito con relación a los distritos de Surco y Mirafl ores; ninguno de estos decretos dispuso la transferencia de la propiedad de los inmuebles en cuestión. Como caso sui generis las propiedades que pertenecen al distrito de Mirafl ores y que antes estaban dentro de sus límites, quedaron dentro de la nueva delimitación del distrito de Surquillo. 26. El 15 de abril de 2021, se publicó en el Diario Ofi cial El Peruano el cuestionado Acuerdo de Concejo Nº 016-2021, de fecha 30 de marzo de 202119 que en su parte resolutoria señaló: ACUERDO: Artículo Primero.” APROBAR los actos administrativos para la inscripción en la Superintendencia Nacional de Registros Públicos - SUNARP de Lima de los bienes de dominio público o privado que se encuentren bajo la administración de la Municipalidad Distrital de Surquillo, con la fi nalidad que la Gerencia de Administración y Finanzas a través de la Subgerencia de Logística y Maestranza, realice el saneamiento físico legal de los bienes descritos en el Cuadro Nº 01, que como anexo forma parte integrante del presente acuerdo. (El sombreado es nuestro) 27. Los bienes a que se refi ere el acuerdo, son los inscritos en las PE Nº 13160473, 13160475, 13160476, 13160477 y 07003906, cuya ubicación, medidas perimétricas y linderos no son materia controvertida. Asimismo, dispuso que las áreas competentes realicen el PES ante la SBN. Nótese que el acuerdo dispuso la inscripción de bienes en el registro público (cuya administración del servicio público compete a Surquillo) sin importar su naturaleza de bien de dominio público o si este se trataba de un bien de dominio privado estatal, es decir, un bien privado de la municipalidad demandante. 28. En efecto, con actos administrativos posteriores a la demanda (18 de junio de 2021) efectuados por la demandada Surquillo y tras el Procedimiento Especial de Saneamiento20, con fecha 18 de marzo del 2022, se inscribió la transferencia de la propiedad inscrita en la PE Nº 13160473, a favor del Estado, en el asiento C00002, inscripción que se hizo por pedido del Alcalde de la Municipalidad de Surquillo, Giancarlo Guido Casassa Sánchez, tal como se acredita en “Conoce Aquí Sunarp”: 29. También se acredita, en el asiento D00005 de la misma partida, que el 18 de marzo del 2022, se inscribió la transferencia en uso a favor de la Municipalidad Distrital de Surquillo, también a pedido del referido alcalde, según se acredita en “Conoce Aquí Sunarp”. 30. Del mismo modo, con fecha 18 de marzo del 2022, se inscribió la transferencia de la propiedad inscrita en la PE Nº 13160477, a favor del Estado, en el asiento C00002, esta inscripción también se hizo a pedido del Alcalde de la Municipalidad de Surquillo, Giancarlo Guido Casassa Sánchez, tal como se acredita en “Conoce Aquí Sunarp”: 31. Al igual que en la partida anterior, se acredita, en el asiento D00003, de la misma partida 13160477, que el 18 de marzo del 2022, se inscribió la transferencia en uso a favor de la Municipalidad de Surquillo, también a pedido del referido alcalde, según se acredita en “Conoce Aquí Sunarp”: 32. Como es de verse, las transferencias de propiedad de los inmuebles, materia de la demanda, se han inscrito en el registro público sin que se hayan realizado las modalidades de transferencia previstas en los artículos 59 y 64 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, lo que resulta acorde con el artículo 9 de la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, normas antes referidas en los fundamentos 13 y 15 de la presente sentencia. 33. Por el contrario, la transferencia se ha sustentado en una interpretación errónea de lo resuelto por este Tribunal en la sentencia recaída en el expediente 00003-2007-PCC/TC, Surquillo vs. Mirafl ores, que, conforme a lo antes expuesto, no defi nió la titularidad del derecho propiedad en sí mismo, sino solo la competencia en la administración del servicio que se brinda sobre el bien inmueble, el cual es de naturaleza
privada, lo cual vulnera el numeral 1 del artículo 196 de la Constitución Política, mencionado ut supra. 34. Complementariamente, este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de emitir pronunciamientos en casos similares al presente caso (Municipalidad Distrital de Villa El Salvador contra el Congreso de la República), cuando señaló21: (…) 21. Desde sus inicios, este Tribunal Constitucional ha reconocido las circunstancias antes descritas, pues en la Sentencia 916-97-AA/TC, de fecha 11 de junio de 1998, constató la vulneración del derecho fundamental a la propiedad de una persona jurídica de derecho público (el antiguo Instituto Peruano de Seguridad Social o IPPS, hoy EsSalud) por parte de otra (Municipalidad Distrital de Jesús María), al reconocer que “[...] el exceso cometido por la demandada al incluir en las ordenanzas objeto de la presente acción de amparo, áreas de propiedad del Instituto Peruano de Seguridad Social, constituye ejercicio irregular de sus funciones además de un acto que vulnera derechos constitucionales [...]”, y que “[...] es evidente que las Ordenanzas Municipales cuestionadas, limitan el libre ejercicio del uso y disfrute del derecho de propiedad del demandante lesionándolo, por lo que en tales circunstancias, se ha producido un ejercicio irregular de funciones por parte de la Municipalidad demandada, resultando fundada la acción interpuesta” (fundamento 9). (…) 27. En tal sentido, las personas jurídicas de derecho público gozan de derechos fundamentales, en tanto así lo permita la naturaleza del derecho fundamental objeto de amenaza o vulneración. Y esto es así porque, si bien existen determinados derechos en los que, por su naturaleza, podría aseverarse que su titularidad únicamente corresponde a personas naturales, dada su condición humana (salud, familia, libertad personal, entre otros), existen otros que igualmente pueden pertenecer a personas jurídicas (debido proceso, propiedad, igualdad, entre otros), correspondiendo al juzgador, en cada caso concreto, verifi car el carácter personalísimo o no del derecho y, posteriormente, la amenaza o afectación de este. (…) 33. En reiteradas ocasiones este Tribunal ha señalado que el programa normativo del derecho de propiedad garantiza la existencia e integridad de la propiedad (corporal o incorporal) de la persona a quien el ordenamiento reconoce como propietaria. Y en tal sentido, faculta a su titular para usar, gozar, explotar y disponer de ella, siempre y cuando a través de su uso se realice la función social que le es propia (Cfr. artículo 70 de la Constitución Política del Perú). También ha manifestado que el derecho de propiedad se caracteriza por ser un derecho pleno e irrevocable: a) un derecho pleno, en el sentido de que le confi ere a su titular un conjunto amplio de atribuciones que puede ejercer autónomamente dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico y los derechos ajenos; y b) un derecho irrevocable, en el sentido de reconocer que su extinción o transmisión depende de la propia voluntad del titular y no de la realización de una causa extraña o del solo querer de un tercero, salvo las excepciones que prevé expresamente la Constitución Política. Por ello, las restricciones admisibles para su goce y ejercicio deben i) estar establecidas en la ley; ii) ser necesarias; iii) ser proporcionales, y iv) hacerse con el fi n de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática. 35. En el caso traído a colación, el Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda de la entidad municipal contra el Congreso de la República señalando también que: (…) 40. La Ley Orgánica de Municipalidades, norma que desarrolla y complementa los preceptos constitucionales antes citados, regula en sus artículos 59 y 64 las dos únicas modalidades en que se transfi eren los bienes municipales, siendo estas: 1) La subasta pública y 2) la donación. El artículo 59 señala literalmente lo siguiente: [...]ARTÍCULO 59.- DISPOSICIÓN DE BIENES MUNICIPALES Los bienes municipales pueden ser transferidos, concesionados en uso o explotación, arrendados o modifi cado su estado de posesión o propiedad mediante cualquier otra modalidad, por acuerdo del concejo municipal. Cualquier transferencia de propiedad o concesión sobre bienes municipales se hace a través de subasta pública, conforme a ley. Estos acuerdos deben ser puestos en conocimiento de la Contraloría General de la República en un plazo no mayor de 7 (siete) días, bajo responsabilidad. Por su parte, el artículo 64 estipula lo siguiente: [...] ARTÍCULO 64.- DONACIÓN DE BIENES MUNICIPALES Las municipalidades, por excepción, pueden donar, o permutar, bienes de su propiedad a los Poderes del Estado o a otros organismos del Sector Público. Las donaciones de bienes a favor de una municipalidad están exoneradas de todo puesto, conforme a la ley de la materia, así como del pago de los derechos regístrales y derechos arancelarios cuando los bienes provienen del extranjero. 41. Ninguna de estas dos modalidades han sido utilizadas en la transferencia del bien materia sub litis. (…) 36. En el presente caso, ninguno de los actos hechos por la demandada (acuerdos, informes, solicitudes ante la SBN y otros) resulta ser conforme a la Constitución ni la ley; asimismo los actos administrativos efectuados por la SBN, con los que se adjudicó los inmuebles y transfi rió en uso (a pedido del alcalde de Surquillo) y la inscripción en registros públicos de todo ello, tampoco resultan conformes las mencionadas normas, razón por la que corresponde amparar la demanda en todos sus extremos. Efectos de la sentencia 37. En síntesis, el Acuerdo de Concejo Nº 016-2021, de fecha 30 de marzo de 2021, que derivó en el Procedimiento Especial de Saneamiento (PES), ante la SBN, y las posteriores inscripciones registrales han vulnerado el derecho de propiedad de la recurrente, por lo que corresponde que se declare la nulidad del acuerdo, de todos los actos administrativos anteriores y posteriores a este, de todo el PES realizado ante la SBN, que permitieron la transferencia de los bienes a nombre de ésta, y de todos los actos registrales por los cuales se transfi rió la propiedad y el uso de los inmuebles registrados en las partidas registrales 13160473 y 13160477 que, a su vez, han sido independizados del inmueble registrado en la partida matriz 46535766 que aparece a nombre de la recurrente, así como disponer que las cosas regresen al estado anterior de la vulneración del derecho fundamental alegado y que la sentencia deba inscribirse en los asientos registrales correspondientes. 38. La sentencia deberá notifi carse, además de las partes intervinientes en este proceso de amparo, a la SBN y a la Ofi cina Registral de Lima (Zona Registral IX) a efectos de que procedan a anular todo el PES que declaró como propietario de los inmuebles al Estado y anular el procedimiento registral y cancelar los asientos registrales con los que se transfi rió la propiedad de los inmuebles y el uso de éstos, inscribiendo la sentencia, según corresponda a cada entidad, conforme a lo establecido en el considerando anterior. 39. Asimismo, la sentencia deberá ser puesta en conocimiento de los órganos jurisdiccionales mencionados en el numeral 4 de la presente, pues a la fecha de dictarse sentencia los procesos mencionados aún se encuentran en trámite, para que, en atención a la nulidad declarada, realicen las acciones que correspondan. Por estos fundamentos, mi voto es por: 1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, restablézcanse las cosas al estado anterior de la vulneración de la propiedad de la recurrente; consecuentemente, 2. Declarar NULO el Acuerdo de Concejo Nº 016- 2021, de fecha 30 de marzo de 2021, y todos los actos anteriores y posteriores a este; NULO todo el Procedimiento Especial de Saneamiento realizado por la SBN, que declaró como propietario de los inmuebles al Estado; y NULO el procedimiento registral y cancelar los asientos registrales con los que se transfi rió la propiedad del inmueble y el uso de éstos, según corresponda, inscribiendo la sentencia. 3. Notifíquese a las partes, así como a la SBN y a la Ofi cina Registral de Lima (Zona Registral IX) para que procedan conforme a los fundamentos 37 y 38. 4. Poner en conocimiento de los órganos jurisdiccionales, mencionados en el fundamento 4 de la presente, para que, conociendo la nulidad declarada, actúen conforme a sus atribuciones.
5. Disponer el pago de costos procesales. S. OCHOA CARDICH PONENTE OCHOA CARDICH Cfr. Foja 247. Cfr. Foja 236. Cfr. Foja 27. Cfr. Foja 10 reverso. Cfr. Foja 43. Cfr. Foja 88. Cfr. Foja 154. Cfr. Foja 236. Cfr. Foja 10 reverso. Cfr. sentencias emitidas en los expedientes 02330-2011-PA/TC, 00588- 2013- PA/TC, 02128-2022- PA/TC, 03583-2016-PA/TC, entre otros. Cfr. www.pj.gob.pe Cfr. sentencia emitida en el expediente 03631-2015-PA/TC. Cfr. Título Preliminar del Reglamento General de Registros Públicos. Cfr. Foja 48. Cfr. Foja 61 a 76, 78, 85. Cfr. Foja 77. Cfr. Foja 85. Cfr. https://conoce-aqui.sunarp.gob.pe/conoce-aqui/servicio/busqueda/ visualizar-partida; oficina registral Lima, propiedad predial, partida (ingresar número de partida) Cfr. Foja 10 o 12 reverso (ojo, está mal foliado). Cfr. Foja 167, Resolución del Tribunal Registral 2093-2021-SUNARP-TR, que narra el PES. Cfr. sentencia emitida en el expediente 03631-2015-PA/TC. W-2525681-1
00003-2007-PCC/TC · 01137-2023-PA/TC · 03631-2015-PA/TC