CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE ACCIÓN POPULAR Nº 9385-2025 LIMA Lima, dieciséis de diciembre de dos mil veinticinco VISTOS; y, CONSIDERANDO: Primero: Objeto de la apelación Es materia de grado, el recurso de apelación parcial interpuesto por la empresa demandante Inversiones Garza Azul Sociedad Anónima Cerrada de fecha 08 de noviembre de 20241, contra la sentencia de fecha 16 de agosto de 20242, que declara infundada la demanda de acción popular interpuesta contra los artículos numerales 20.2 y 20.3 del artículo 20 de la Resolución del Consejo Directivo del OEFA Nº 006-2019-OEFA-CD; por inconstitucional (vulnera artículos 2.24.a, 51 y 118 de la Constitución Política del Perú) e ilegal (vulnera los artículos II del Título Preliminar, 247 y 257.1.f de la Ley del Procedimiento Administrativo General, desde ahora LPAG), sin costos. Segundo: Antecedentes 2.1. Demanda Mediante escrito de fecha 21 de septiembre de 2023, Inversiones Garza Azul Sociedad Anónima Cerrada interpone demanda de acción popular contra el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (desde ahora OEFA), postulando las siguientes pretensiones: - Como pretensión principal: que, se declare la nulidad con efectos retroactivos del artículo numerales 20.2 y 20. 3 del artículo 20 de la Resolución del Consejo Directivo del OEFA Nº 006-2019-OEFA-CD; por inconstitucional (vulnera artículos 2.24.a, 51 y 118 de la Constitución) e ilegal (vulnera los artículos II del Título Preliminar, 247 y 257.1.f de la LAPG). - Como primera pretensión accesoria: se anulen decisiones administrativas del OEFA que aplicaron la norma impugnada y se ordene al OEFA aplicar la fi gura de la subsanación voluntaria tal como está prevista en la LPAG, sin ninguna distorsión, requisito o condición que tergiverse o limita su aplicación. - Como segunda pretensión accesoria: se impongan los costos que los órganos jurisdiccionales establezcan. Principales fundamentos - Para que se confi gure la subsanación voluntaria como eximente de responsabilidad –introducida por el Decreto Legislativo Nº 1272–, regulado por el artículo 257.1, inciso f) de la LPAG únicamente tiene que cumplir 03 requisitos: i) la subsanación; ii) que la misma sea voluntaria; y, iii) un requisito de temporalidad, esto es, que se realice con anterioridad a la notifi cación de la imputación. - En la norma impugnada se establecen 02 condiciones que no existen en la LPAG, se establece un supuesto en que la subsanación dejaría de ser voluntaria y un supuesto en el que se podría (no tendría) que disponer el archivo del expediente. - El Reglamento de Supervisión es inconstitucional pues la OEFA no respeta el principio de legalidad, el principio de jerarquía normativa ni el límite constitucional de la potestad reglamentaria de no trasgredir ni desnaturalizar las leyes. - El OEFA no puede imponer condiciones menos favorables que las previstas en la LPAG y es lo que ha hecho al regular la subsanación voluntaria. - El artículo 20.2 del Reglamento de Supervisión establece que basta un requerimiento del OEFA en fase de supervisión para que la subsanación no sea voluntaria, lo que no se encuentra establecido en ningún extremo por el artículo 257.1.f de la LPAG. - El artículo 20.3 del Reglamento de Supervisión, distingue donde la LPAG no lo hace, pues lo coloca en el supuesto especifi co al caso de las infracciones leves y dispone que la autoridad “puede” archivar el expediente ante una subsanación voluntaria cuando la LPAG ordena que “debe”. - El artículo 20.1 de la norma impugnada establece que cualquier requerimiento de actuación vinculado al incumplimiento llevara la pérdida del carácter voluntario de su subsanación; la voluntad se pierde bajo la norma impugnada, incluso en los casos que no existe un requerimiento de cumplimiento por parte de la autoridad; es más restrictivo que la LAPG. - La posibilidad de subsanación voluntaria no obstaculiza el fi n disuasivo que tiene la sanción administrativa. - Los requerimientos efectuados por la autoridad de supervisión no generan un temor reverencial que vicie la voluntad del administrado de subsanar su infracción. 2.2. Sentencia apelada Mediante sentencia de fecha 16 de agosto de 2024, emitida por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, se declara infundada la demanda de acción popular, sin costos. Fundamentos: - Conforme al artículo 2 de la Constitución Política del Perú, toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida. - Se debe tener en cuenta el principio precautorio en materia ambiental y el artículo 130 de la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente. - El “subsanar” debe ser entendido en que no basta el cese de la conducta infractora o arrepentirse en ello, sino identifi car el daño realmente producidos a los bienes públicos protegidos y reestablecerse los efectos producidos por dicha conducta. - Lo “voluntario” se circunscribe en la acción que es realizada por el infractor por propia espontaneidad y elección, sin que la autoridad administrativa lo haya ordenado o requerido. - Así la subsanación voluntaria estaría íntimamente ligado a esta fi nalidad preventiva de la sanción, en el sentido, que incentiva a que los sujetos corrijan sus conductas ilícitas y se alineen a las normas con el fi el cumplimiento de las mismas; o mejor dicho se busca el efectivo restablecimiento voluntario de la legalidad quebrantada enmiende. - En cuanto al cuestionado numeral 20.2 de la disposición reglamentaria, resulta pues, que el requerimiento que puedan efectuar las autoridades (autoridad de supervisión o el supervisor) mediante el cual disponga el incumplimiento de una obligación, defi nitivamente conlleva a que la subsanación deje de ser voluntaria; se advierte que este extremo cuestionado de la disposición reglamentaria se encuentra
en la misma línea de lo exigido por el artículo 257, numeral 1, inciso f) de la LPAG - subsanación voluntaria. En algún caso de arbitrariedad –en la facultad discrecional de formular requerimientos– se tiene expedito los mecanismos procesales legales y constitucionales pertinentes. - En cuanto al cuestionado numeral 20.3 de la disposición reglamentaria, esto constituye una prerrogativa de la autoridad en benefi cio del administrado, y en procura de incentivar que los sujetos corrijan sus conductas ilícitas y se alineen a las normas con el fi el cumplimiento de las mismas; o mejor dicho, en busca el efectivo restablecimiento voluntario de la legalidad quebrantada. - En el contexto de la precaución y defensa de los bienes jurídicos que revisten de contenido al derecho constitucional a un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo a la vida, es de vital importancia que a la autoridad se le otorgue esa prerrogativa de verifi cación. - Podría auto confi gurarse la atribución de decidir que infracciones son leves o trascendentes, pudiéndose generar una suerte de exceso en la califi cación; sin embargo, de concretizarse en un caso concreto alguna situación de arbitrariedad, la parte afectada tendrá expedito su derecho de hacer valer lo que corresponda mediante los mecanismos procesales legales y constitucionales pertinentes: mas no así, mediante este presente proceso constitucional de acción popular. Tercero: Recurso de apelación Mediante escrito de fecha 08 de noviembre de 2024, Inversiones Garza Azul Sociedad Anónima Cerrada, interpuso recurso de apelación, invocando como principales agravios: - Conforme al artículo 257.1.f del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, solo existen 03 requisitos: (i) que exista subsanación; (ii) sea voluntaria; y, (iii) se realice con anterioridad a la notifi cación de la imputación. - Por su parte, el Reglamento de Supervisión, tergiversa la LPAG y desnaturaliza la subsanación voluntaria, establece un supuesto en que la subsanación dejaría de ser voluntaria –no previsto en la LAPG– y un supuesto que se le otorga al OEFA una discrecional atribución de decidir disponer el archivo del expediente o no (a su voluntad). - Sobre la norma impugnada señala: (i) la expresión, pues dicha ley de un requerimiento es imprecisa y es un requisito no previsto por la LPAG, dice hasta antes de la notifi cación de la imputación de cargos; (ii) respecto al tipo de infracción que puede aplicarse la eximente, condiciona a los casos de infracción leve, cuando la LAPG no lo hace; y, (iii) sobre el archivamiento del expediente del PAS respecto a la infracción subsanada y después de aplicarse el eximente, señala que la autoridad “puede” (discrecionalidad) archivar, cuando la LAPG señala que la autoridad debe archivar el expediente. - Sobre el requerimiento, bastaría con que la Administración emita recomendaciones o pedidos de información (requerimientos) para que la subsanación deje de ser voluntaria y no se aplique el eximente de responsabilidad. - Motivación inexistente porque: (i) no hay pronunciamiento respecto al tipo de requerimiento al que se refi ere la norma impugnada y sobre y por qué genera un grave perjuicio a los administrados; (ii) un requerimiento puede ser un pedido de información, una recomendación y/o mandato; y, (iii) la LAPG solo reconoce el requerimiento como mandato u orden y se podría perder la voluntariedad de la subsanación ante un requerimiento, pedido de información o un requerimiento de recomendación, lo cual no está contemplado en la LAPG. - Motivación aparente porque: (i) se pretende justifi car las condiciones que establece la norma impugnada excusándose sobre el principio precautorio y de prevención; (ii) se tergiversa los verdaderos alcances del principio de precaución; (iii) sobre sus argumentos del principio de legalidad e interpretación literal, no se brinda respuesta alguna; y, (iv) en caso la sala superior se haya querido referir al método interpretativo “teleológico”, no explica la fi nalidad de la norma, sino, posibilidades respecto de cómo se debe interpretar la norma impugnada. - Sobre la vulneración al principio de congruencia señala: (i) la sala superior señala que, ante la existencia de una arbitrariedad, el afectado tiene su derecho habilitado para demandar la vía judicial, careciendo de toda lógica, promoviéndose futuros litigios; (ii) se trata de vulneración del principio de congruencia procesal en su fase interna, y se expresa que la norma impugnada puede surtir efectos arbitrarios, frente a los cuales se puede acudir a la vía procesal constitucional, no existiendo lógica alguna. - Se ignora el artículo 247.2 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, ninguna norma puede disponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la LPAG, en tanto: (i) la norma impugnada sí condiciona desfavorablemente la LPAG; (ii) la norma impugnada condiciona e impone requisitos a la subsanación voluntaria que no están contenidos en la LPAG, vulnerando el artículo 247.2 de la LPAG y el principio constitucional de jerarquía normativa y tergiversa la LPAG; y, (iii) no se interpreta el artículo 247.2 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Cuarto: Absolución del recurso de apelación 4.1. Antes de analizar el recurso impugnatorio, resulta necesario señalar que la acción popular es una garantía constitucional reconocida en el numeral 5 del artículo 200 de la Constitución Política del Estado, sobre el cual señala: “La Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen”. Ello ha sido ratifi cado por el artículo 75 del Código Procesal Constitucional, el cual regula: “Artículo 75. Procedencia de la demanda de acción popular La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso. Las demandas contra resoluciones o actos no normativos son objeto del proceso contencioso-administrativo. No implica sustracción de la materia, la derogación de la norma objeto del proceso ni la convalidación posterior por norma con rango de ley”. 4.2. En consecuencia, la fi nalidad de la demanda de acción popular es la revisión de la constitucionalidad y legalidad de toda norma con rango infralegal que sea de carácter general, siendo necesario el análisis de los parámetros de pertenencia al ordenamiento jurídico, consunción y generalidad cuando la naturaleza jurídica de la resolución emitida sea susceptible de ser asimilada como un acto administrativo de alcance particular. Análisis del caso concreto 4.3. Previamente, es preciso señalar alcances respecto de la norma contra la cual se interpone la demanda de acción popular, en ese sentido, estos son los numerales 20.2 y 20.3 del artículo 20 de la Resolución del Consejo Directivo del OEFA Nº 006-2019-OEFA-CD, publicado el 17 de febrero de 2019, cuyo contenido del artículo 20 es el siguiente: “Artículo 20.- Subsanación y clasifi cación de los incumplimientos 20.1 De conformidad con lo establecido en el Literal f) del artículo 257 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, si el administrado acredita la subsanación voluntaria del incumplimiento antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador, se dispone el archivo del expediente de supervisión en este extremo. 20.2 Los requerimientos efectuados por la Autoridad de Supervisión o el supervisor mediante los cuales disponga una actuación vinculada al incumplimiento de una obligación, acarrean la pérdida del carácter voluntario de la subsanación. 20.3. En el caso que la subsanación deje de ser voluntaria antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador y el incumplimiento califi que como leve, la autoridad de supervisión puede disponer el archivo del expediente en este extremo. 20.4 Los incumplimientos detectados se clasifi can en: a) Incumplimientos leves: Son aquellos que involucran: (i) un riesgo leve; o (ii) incumplimientos de una obligación de carácter formal u otra que no cause daño o perjuicio. b) Incumplimientos trascendentes: Son aquellos que involucran: (i) un daño a la vida o la salud de las personas;
(ii) un daño al ecosistema, biodiversidad, la fl ora o fauna; (iii) un riesgo signifi cativo o moderado; o, (iv) incumplimientos de una obligación de carácter formal u otra, que cause daño o perjuicio. Para la determinación del riesgo se aplica la Metodología para la estimación del riesgo ambiental que genera el incumplimiento de las obligaciones fi scalizables que OEFA apruebe”. 4.4. Ahora bien, dicha regulación, no es reciente, en tanto fue incluido en el anterior Reglamento del año 2017, esto es, el Reglamento de Supervisión aprobado por Resolución de Consejo Directivo Nº 005-2017-OEFA-CD (publicada el 03 de febrero de 2017) y modifi cado por Resolución Nº 018-2017-OEFA-CD (publicada el 09 de junio de 2017), que señala: “Artículo 15.- Sobre la subsanación y clasifi cación de los incumplimientos 15.1 De conformidad con lo establecido en el Literal f) del Artículo 255 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, si el administrado acredita la subsanación voluntaria del incumplimiento antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador, se dispondrá el archivo del expediente de supervisión en este extremo. 15.2 Los requerimientos efectuados por la Autoridad de Supervisión o el supervisor mediante los cuales disponga una actuación vinculada al incumplimiento de una obligación, acarrean la pérdida del carácter voluntario de la referida actuación que acredite el administrado. Excepcionalmente, en caso el incumplimiento califi que como leve y el administrado acredite antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador la corrección de la conducta requerida por la Autoridad de Supervisión o el supervisor, la autoridad correspondiente podrá disponer el archivo del expediente en este extremo. 15.3 Los incumplimientos detectados se clasifi can en: a) Incumplimientos leves: Son aquellos que involucran: (i) un riesgo leve; o (ii) incumplimientos de una obligación de carácter formal u otra que no cause daño o perjuicio. b) Incumplimientos trascendentes: Son aquellos que involucran: (i) un daño a la vida y/o la salud de las personas; (ii) un daño a la fl ora y/o fauna; (iii) un riesgo signifi cativo o moderado; o, (iv) incumplimientos de una obligación de carácter formal u otra, que cause daño o perjuicio. Para la determinación del riesgo se aplicará la Metodología para la estimación del riesgo ambiental que genera el incumplimiento de las obligaciones fi scalizables prevista en el Anexo 4, que forma parte integrante del presente Reglamento”. 4.5. Como podrá advertirse, realizando una comparación del artículo 20, numerales 20.2 y 20.3 de la Resolución del Consejo Directivo del OEFA Nº 006-2019-OEFA-CD y el artículo 15, numeral 15.2 del Reglamento de Supervisión aprobado por Resolución de Consejo Directivo Nº 005-2017-OEFA-CD y modifi cado por Resolución Nº 018-2017-OEFA-CD, se regula en el mismo sentido lo que ahora cuestiona la demandante, Inversiones Garza Azul Sociedad Anónima Cerrada, en torno a que se establecía un supuesto en el que la subsanación dejaba de ser voluntaria y un supuesto en el que se podría disponer el archivo del expediente. 4.6. Fue la Resolución de Consejo Directivo Nº 005-2017-OEFA-CD (publicada el 03 de febrero de 2017) y modifi cada por Resolución Nº 018-2017-OEFA-CD (publicada el 09 de junio de 2017), la que debió ser impugnada, porque de no ser así bastaría que con la modifi catoria que ahora se cuestiona se habiliten plazos. La modifi cación posterior en nada modifi ca la esencia de los dispositivos del 2017. Es cuando surge el vicio que se inicia el cómputo de plazo. 4.7. Conforme al artículo 86 del Código Procesal Constitucional, el plazo para interponer la demanda de acción popular es de 05 años, contados desde el día siguiente de publicación de la norma. Vencido el plazo indicado prescribe la pretensión, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 51 y por el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución. 4.8. La presente demanda fue interpuesta el 21 de septiembre de 2023, por tanto, se habría excedido el plazo al interponer la demanda de acción popular, tomando en consideración lo señalado precedentemente. El control de plazos es un asunto que compete al Poder Judicial. 4.9. En mérito al artículo 7.7 del Código Procesal Constitucional, corresponde declarar la improcedencia de la demanda interpuesta. 4.10. Finalmente, cabe señalar que mediante escrito de fecha 26 de noviembre de 2025, la demandante ha solicitado que se declare la sustracción de la materia, sustentando que el 23 de julio de 2025, se publicó en el diario ofi cial “El Peruano”, la Resolución del Consejo Directivo Nº 00019- 2025-OEFA/CD, cuyo artículo 1 aprobó el nuevo Reglamento de Supervisión del OEFA, habiendo sido derogada la norma cuestionada mediante la presente acción popular; no obstante, conforme a los considerandos precedentes, carece de objeto pronunciarse por el pedido de sustracción de la materia. DECISIÓN Por las consideraciones antes expuestas, declararon REVOCAR la sentencia apelada de fecha 16 de agosto de 2024 que declaró infundada la demanda; y, REFORMÁNDOLA, declararon IMPROCEDENTE la misma; en los seguidos por Inversiones Garza Azul Sociedad Anónima Cerrada contra el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA, debidamente representado por la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional, sobre proceso de acción popular; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; y, los devolvieron. Interviene como ponente el señor Juez Supremo Calderón Puertas. SS. CALDERÓN PUERTAS ESPINOZA ORTÍZ GROSSMANN CASAS ÁLVAREZ OLAZÁBAL LINARES SAN ROMÁN Ver página 787 del expediente digitalizado. Ver página 721 del expediente digitalizado. W-2504219-14