CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE ACCIÓN POPULAR N° 22846-2024 LIMA Lima, diez de noviembre de dos mil veinticinco VISTOS: Con el expediente judicial digital No Eje y cuaderno de apelación formado por esta Sala Suprema. OBJETO DE LA ALZADA Es materia de alzada, la Resolución N° 18 de fecha 30 de mayo de 20241, expedida por la Cuarta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, que declaró infundada la demanda de acción popular.
1. Demanda Los fundamentos de la demanda de acción popular presentada por Raff o Velásquez Meléndez se centran en cuestionar la legalidad y constitucionalidad del artículo 34º del Reglamento de Infracciones y Sanciones de SUSALUD, aprobado por el Decreto Supremo N° 031-2014-SA, así como de los artículos 4 al 12 de la Resolución de Superintendencia N° 099-2014-SUSALUD/S. El demandante considera que el Ministerio de Salud (MINSA) delegó indebidamente su potestad normativa a la Superintendencia Nacional de Salud (SUSALUD), otorgándole facultades para establecer los criterios y metodologías para la aplicación de sanciones administrativas, lo cual, en su opinión, constituye una “doble delegación” prohibida por ley. Además, sostiene que el Decreto Legislativo N° 1158 confi ere al MINSA y no a SUSALUD- la competencia exclusiva para reglamentar y tipifi car las infracciones y sanciones que esta última puede imponer. En consecuencia, al disponer el artículo 34º que SUSALUD determine mediante acuerdo de
su Consejo Directivo los criterios específi cos y la metodología de cálculo de las sanciones, el MINSA habría transferido una atribución normativa esencial que le correspondía ejercer directamente, infringiendo el artículo 78º inciso 2 del TUO de la Ley N° 27444, que prohíbe delegar competencias normativas previamente delegadas, y vulnerando con ello el principio de legalidad administrativa previsto en la Constitución. Finalmente, el demandante argumenta que esta supuesta delegación ilegal afectó la validez de la Resolución N° 099-2014-SUSALUD/S, ya que, al derivar del artículo 34º del Reglamento, dicha resolución se habría emitido sin competencia legal, confi gurando así un vicio de inconstitucionalidad e ilegalidad. Por ello, solicitó que tanto el artículo 34º del Decreto Supremo N° 031-2014-SA como los artículos 4º al 12º de la Resolución N° 099-2014-SUSALUD/S sean anulados con efecto retroactivo, retirándolos del ordenamiento jurídico por contravenir la Constitución y las leyes que delimitan la potestad sancionadora del Estado. 2. Sentencia impugnada La Cuarta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró infundada la demanda de acción popular presentada por Raff o Velásquez Meléndez, basándose principalmente en que no existió una delegación ilegal de facultades normativas del Ministerio de Salud (MINSA) hacia la Superintendencia Nacional de Salud (SUSALUD). La Sala señala además que el Decreto Legislativo N° 1158 autorizó expresamente al MINSA a aprobar, mediante decreto supremo, el reglamento que establezca las infracciones, sanciones y criterios para su aplicación. En cumplimiento de esa facultad, el MINSA emitió el Decreto Supremo N° 031-2014-SA, que aprobó el Reglamento de Infracciones y Sanciones de SUSALUD, por lo que dicho acto se realizó dentro del marco legal y no constituye una delegación indebida. Asimismo, indica que la Sala Superior determinó que el artículo 34º del Reglamento de Infracciones y Sanciones no implicó una “subdelegación normativa”, ya que lo que este artículo autoriza a SUSALUD no es crear nuevas infracciones o sanciones, sino únicamente defi nir los criterios técnicos y metodológicos para el cálculo y aplicación de las sanciones ya establecidas por el reglamento aprobado por el MINSA. Es decir, SUSALUD solo desarrolla aspectos operativos y técnicos vinculados a la ejecución de la potestad sancionadora, sin invadir la competencia normativa que corresponde al Ministerio. En ese sentido, no se vulnera el principio de legalidad ni la prohibición de doble delegación administrativa contenida en el artículo 78.2 de la Ley N° 27444. Finalmente, la Sala Superior concluye que tanto el Decreto Supremo N° 031-2014-SA como la Resolución de Superintendencia N° 099-2014-SUSALUD/S fueron emitidos dentro del marco de las competencias legales conferidas por los artículos 10 y 11 del Decreto Legislativo N° 1158. Además, resalta que estas normas no contravienen la Constitución ni la ley, sino que garantizan un adecuado procedimiento sancionador en materia de salud. 3. Recurso de apelación En su recurso de apelación de fecha 11 de junio de 2024, sostiene lo siguiente: • La Sentencia Impugnada ha incurrido en graves vicios de afectación al derecho al debido proceso, así como en “interpretaciones” materiales, con el fi n de favorecer a dos entidades del Estado. o El juez ha declarado infundada nuestra demanda porque no hay ilegalidad visible en la delegación que faculta el RIS SUSALUD. No obstante, se ha limitado a dar argumentos sueltos y vacíos de contenido. o El juez ha declarado infundada nuestra demanda porque la Resolución N° 99/SUSALUD no tipifi ca sanciones que no se hayan dispuesto en la RIS SUSALUD, pese a que la controversia no gira en torno a un tema de tipicidad puro. o El juez ha fundamentado su posición sin dar cuenta de las razones mínimas que lo sustentan, dando así solo un cumplimiento formal que exige la emisión de la Sentencia Impugnada. • El demandante sostiene que la Sala Superior no respondió a los argumentos esenciales de su demanda. Afi rma que el tribunal solo analizó el principio de tipicidad -es decir, si SUSALUD había creado nuevas infracciones o no-, pero omitió pronunciarse sobre el verdadero núcleo del reclamo, que era la violación del principio de legalidad por una delegación normativa indebida del MINSA a SUSALUD. Por ello, denuncia que la sentencia incurre en un vicio de motivación aparente. • El apelante explica que su demanda se basa en tres momentos secuenciales que confi guran la ilegalidad: a) El Decreto Legislativo N° 1158 otorgó al MINSA la facultad exclusiva de regular, mediante decreto supremo, todas las materias relacionadas con la potestad sancionadora de SUSALUD (tipifi cación, criterios, gradación, procedimiento); b) El Decreto Supremo N° 031-2014-SA (RIS SUSALUD), emitido por el MINSA, transfi ere indebidamente esa facultad normativa a SUSALUD, a través de su artículo 34, que le permite fi jar la metodología y criterios de sanción; y c) La Resolución N° 099-2014-SUSALUD/S materializa esa delegación, al aprobar normas técnicas y criterios sobre sanciones. Por tanto, sostiene que se confi guró una “doble delegación” prohibida por el artículo 78 inciso 2 de la LPAG, que impide delegar facultades que ya fueron recibidas en delegación. • El demandante reitera que la controversia no es sobre tipicidad (si hay o no nuevas infracciones), sino sobre legalidad (si SUSALUD tiene competencia para normar). Alega que la Sala confundió ambos principios, ignorando que el principio de tipicidad es solo una manifestación del principio general de legalidad. Además, argumenta que el Decreto Legislativo N° 1158 ordena que todo lo relativo a la potestad sancionadora de SUSALUD sea aprobado exclusivamente mediante decreto supremo del MINSA, por lo que resulta ilegal que una resolución de superintendencia regule esos aspectos. En ese sentido, afi rma que la sentencia apelada inaplicó el artículo 78.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo General y omitió pronunciarse sobre el fondo del asunto, afectando su derecho a una decisión debidamente motivada y conforme a derecho. CONSIDERANDO: PRIMERO: Sobre el PROCESO DE ACCIÓN POPULAR 1.1. El proceso constitucional de acción popular es aquel que puede ser emprendido por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma que se impugne lo afecte o no, pues procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad. Es decir, a través de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano defi enda un interés que no le concierne como simple particular, sino como miembro de una determinada colectividad. En otros términos, el proceso constitucional de acción popular está pensado en una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administración Pública y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante la actividad que le es propia, no puede vulnerar las leyes y la Constitución. 1.2. En este sentido, el artículo 200º, numeral 5, de la Constitución Política del Estado, establece como garantía constitucional a la acción popular, y la ha confi gurado como aquel proceso constitucional destinado a iniciarse contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la ley. Dicha previsión se encuentra precisada en el artículo 76º del Código Procesal Constitucional cuando señala que: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”. Al igual que el proceso de inconstitucionalidad, el de acción popular es uno de control concentrado y de carácter abstracto, en tanto que el juez constitucional observará su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución y sus leyes de desarrollo -a diferencia del control difuso- con independencia de su vinculación con un caso en particular. Asimismo, sus efectos serán erga omnes, esto es, oponibles a todos, y signifi carán la exclusión de la norma inconstitucional e ilegal de nuestro ordenamiento. SEGUNDO: Normas objeto de impugnacion El demandante pretende que se declare la nulidad de las siguientes disposiciones legales: 1. El artículo 34º del Reglamento de Infracciones y Sanciones de SUSALUD (aprobado por D.S. N° 031-2014- SA). 2. Los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12 de la Resolución de Superintendencia N° 099-2014-SUSALUD/S (que aprueba la “Metodología de Cálculo de Sanciones”).
TERCERO: Absolución de los agravios 3.1. De la revisión de los autos, se puede verifi car que el demandante interpone recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que declaró infundada su demanda de acción popular, alegando que la decisión contiene vicios de motivación aparente, interpretación sesgada de los hechos y omisión en el análisis del principio de legalidad. Sostiene que la Sala Superior basó su decisión en la inexistencia de nuevas infracciones creadas por SUSALUD (principio de tipicidad), dejando de lado su argumento central: la presunta delegación normativa indebida efectuada por el Ministerio de Salud (MINSA) en favor de SUSALUD, en contravención del artículo 78.2 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Afi rma que el artículo 34º del Reglamento de Infracciones y Sanciones (RIS SUSALUD) y la Resolución N° 099-2014-SUSALUD/S constituyen una “doble delegación” de facultades normativas originalmente conferidas al MINSA por el Decreto Legislativo N° 1158. 3.2. Luego de examinar los fundamentos del recurso, esta Sala considera que la sentencia apelada no incurre en los vicios alegados, pues contiene una exposición razonada y coherente de las normas aplicables y de la validez del marco jurídico que respalda la actuación del MINSA. El órgano a quo analizó correctamente que el Decreto Legislativo N° 1158 otorga al MINSA la facultad reglamentaria para desarrollar, mediante Decreto Supremo, las infracciones, sanciones y criterios para su aplicación por parte de SUSALUD. En ejercicio de esa competencia, el MINSA emitió el Decreto Supremo N° 031-2014-SA, publicado el 6 de noviembre de 2014, que aprobó el RIS SUSALUD, cumpliendo con el mandato legal de reglamentar la potestad sancionadora del sistema de salud. No se advierte, por tanto, defi ciencia en la motivación ni omisión sustancial de análisis jurídico en la sentencia apelada. 3.3. Ahora bien, esta Sala Suprema precisa que el artículo 34º del Decreto Supremo N° 031-2014-SA no constituye una delegación normativa prohibida, sino una autorización reglamentaria legítima otorgada por el MINSA a SUSALUD para defi nir criterios técnicos y metodológicos que viabilicen la aplicación del régimen sancionador ya aprobado en el RIS. La disposición cuestionada no faculta a SUSALUD a crear o modifi car tipos infractores ni sanciones, sino únicamente a desarrollar parámetros de cálculo y graduación, lo cual forma parte de su función técnica como ente regulador y supervisor del sistema de salud. 3.4. El apelante sostiene que existe una “doble delegación” contraria al artículo 78.2 del Texto Único Ordendo de la Ley N° 27444; sin embargo, este argumento no se sustenta jurídicamente, pues la prohibición contenida en dicho artículo se refi ere a delegar competencias esenciales o atribuciones ya delegadas, mientras que el caso sub judice versa sobre la ejecución técnica de una norma reglamentaria. El MINSA, como autoridad delegada por el Decreto Legislativo N° 1158, no transfi rió su potestad de dictar normas generales, sino que dispuso que SUSALUD, en el ámbito de sus funciones, detalle los parámetros técnicos de aplicación de sanciones previamente defi nidas. Tal actuación no vulnera el principio de legalidad, pues la potestad sancionadora permanece en el marco establecido por el Decreto Supremo y bajo supervisión del MINSA. 3.5. Debe destacarse que la Resolución de Superintendencia N° 099-2014-SUSALUD/S no crea nuevas sanciones ni altera las infracciones previstas en el RIS SUSALUD. Su contenido se limita a establecer una metodología de cálculo y criterios de graduación -como daño, reincidencia o intencionalidad- para garantizar uniformidad, predictibilidad y proporcionalidad en la aplicación de sanciones. Esta resolución se enmarca dentro del artículo 34 del Decreto Supremo N° 031-2014-SA y no excede la habilitación reglamentaria concedida. De ese modo, no hay evidencia de que SUSALUD haya asumido indebidamente una potestad normativa de carácter general, sino que ha desarrollado un instrumento técnico de ejecución reglamentaria, conforme a los principios de efi ciencia y razonabilidad administrativa. 3.6. Asimismo, el principio de legalidad administrativa -consagrado en el numeral II del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley N° 27444- exige que toda actuación estatal se realice dentro de las competencias conferidas por ley. En este caso, tanto el MINSA como SUSALUD actuaron dentro del marco de sus atribuciones. El primero, al ejercer su potestad reglamentaria mediante Decreto Supremo; y el segundo, al emitir una resolución de carácter técnico en virtud de la habilitación expresa contenida en el Reglamento aprobado por el propio MINSA (Decreto Supremo N° 031-2014-SA). Por tanto, no existe vulneración del principio de legalidad ni del orden jerárquico normativo, pues la Resolución de Superintendencia deriva de un Decreto Supremo legítimo y se encuentra subordinada a este. 3.7. Respecto al alegato de vulneración al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, esta Sala Suprema verifi ca que la sentencia apelada se pronunció sobre todos los extremos relevantes de la controversia, analizando la validez del Decreto Supremo N° 031-2014-SA y la Resolución de Superintendencia N° 099-2014-SUSALUD/S, conforme a la Constitución y la ley. Por tanto, la motivación no es aparente, sino sufi ciente, pues aborda los fundamentos esenciales de hecho y de derecho que sustentan la decisión, no aprecinándose arbitrariedad ni falta de congruencia en la sentencia impugnada. 3.8. Por lo expuesto, esta Sala Suprema concluye que los agravios formulados en el recurso de apelación no desvirtúan la validez constitucional y legal de las normas impugnadas. El MINSA actuó dentro del ámbito de sus facultades conferidas por el Decreto Legislativo N° 1158 al emitir el Decreto Supremo N° 031-2014-SA, y la habilitación contenida en su artículo 34º para que SUSALUD precise criterios técnicos no constituye delegación normativa prohibida. En consecuencia, no se advierte infracción del principio de legalidad ni del artículo 78.2 de la Ley N° 27444, y menos vulneración a la Constitución. 3.9. En dicho contexto, al quedar establecido que la recurrida no ha incurrido en los agravios deducidos por el recurrente, por tanto corresponde confi rmar la sentencia apelada que resolvió declarar infundada la demanda de acción popular. DECISIÓN: Por tales consideraciones: CONFIRMARON la Resolución N° 18 de fecha 30 de mayo de 2024 expedida por la Cuarta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, que declaró imfundado la demanda de acción popular, en los seguidos por Raff o Velasquez Melendez contra la Superintendencia Nacional de Salud -SUSALUD y el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional, sobre proceso de acción popular. DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el Diario Ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como ponente el señor juez supremo Espinoza Ortiz. SS. CALDERÓN PUERTAS ESPINOZA ORTIZ GROSSMANN CASAS ÁLVAREZ OLAZÁBAL LINARES SAN ROMÁN Ver página 52 del cuaderno de acción popular W-2483558-25