CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE ACCIÓN POPULAR N° 2290-2025 LIMA Lima, diecisiete de noviembre de dos mil veinticinco I. VISTA; la causa número dos mil doscientos noventa - dos mil veinticinco - Lima, en audiencia pública de la fecha; y, efectuada la votación con arreglo a Ley, ha emitido la siguiente sentencia: MATERIA DEL RECURSO: El recurso de apelación formulado, por el Colegio de Notarios de Lima, de fecha 19 de julio de 2024, contra la sentencia contenida en la Resolución N° 06, de fecha 01 de setiembre de 2023, expedida por la Segunda Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima, en el extremo que resolvió declarar improcedente la demanda de acción popular. II. ANTECEDENTES: 1. Demanda Por escrito de fecha 19 de junio de 2019, el Colegio de Notarios de Lima, interpone demanda de acción popular , a fi n de declarar la inconstitucionalidad e ilegalidad del inciso 1 del artículo 28 del Reglamento de Gestión de Conducta de Mercado del Sistema Financiero, aprobado por Resolución SBS N° 3274- 2017, sustituido por la Resolución SBS N° 904-2019, publicada en el diario ofi cial El Peruano el 15 de marzo de 2019, respecto del extremo que establece lo siguiente: “En caso la empresa hubiese celebrado convenios con notarias puede comunicarlo al usuario dejando a salvo su derecho a elegir el notario de su preferencia”. Centralmente, sostiene, entre otros aspectos, que: (i) sobre transgresión a normas constitucionales y legales, el nuevo artículo 28, inciso 1, incorpora la fi gura de convenios celebrado por las entidades fi nancieras con notarias, lo que constituye una forma disfrazada de lista cerrada de notarias con las que operan las entidades fi nancieras, que por su posición contractual, decidirán con qué notario celebrar convenios y por tanto con quien operar, lo que anula la libertad de contratar del usuario, referida en el artículo 2, inciso 14, de la Constitución. Además, es una forma de fraude a la ley (artículo 90-A de la Ley N° 30908), porque reemplaza la lista cerrada de notarios con convenios con notarias, manteniendo la afectación a la libre elección del consumidor; (ii) sobre la desnaturalización de normas constitucionales y legales, la incorporación de convenios con notarias afecta la libre voluntad del consumidor o usuario y permite el direccionamiento por las entidades del sistema fi nanciero en la elección del notario, desnaturalizando el artículo 90-A del Código de Protección y Defensa del Consumidor, incorporado por la Ley N° 30908, y el derecho a la libre contratación y libre elección del notario por el consumidor o usuario; además, el direccionamiento jurisprudencialmente fue sancionado por Indecopi en la Resolución N° 202-2010/ SC2-INDECOPI; y si bien, la Resolución SBS N° 904-2019 adiciona que se deja a salvo el derecho del usuario a elegir el notario de su preferencia, ello afecta su libre voluntad y permite infl uenciar al usuario sobre su elección, debiendo considerar que además, cuando contrate con notario existen una serie de trabas específi cas que imponen las entidades fi nancieras; (iii) sobre la reiterada negativa de la SBS de garantizar el derecho de libre elección de los servicios notariales, ha mostrado siempre opinión desfavorable; en todas las opiniones que el Congreso le solicitó señaló que: “(…) permitir que los usuarios tengan la posibilidad de escoger la notaria con la que deseen trabajar, se generarían situaciones que puedan restar efi ciencia, y efi cacia a las transacciones por la diversidad de notarios que prestan servicios, además advierten que podrían presentarse características fraudulentas o criminales”. Las opiniones vertidas carecen de asidero, porque la efi ciencia del servicio notarial puede lograr con cualquier notario, incluso con quien esté más cerca del usuario. Reitera su negativa al negarse a corregir la Resolución SBS N° 904-2019, pues mediante Ofi cio N° 18984-2019-SBS, refi rió la posibilidad de comunicar a los usuarios la existencia de convenios entre las empresas fi nancieras y las notarías, lo que constituye una facilidad adicional para que los usuarios puedan tomar una decisión, lo que afecta la libre decisión del consumidor; (iv) sobre la afectación al derecho a la libre contratación, a los derechos innominados y el derecho del consumidor; la norma cuestionada afecta el aspecto de la libertad de contratar (con quien contratar), debido a que el usuario o consumidor no goza del derecho de libre elección plena del servicio notarial, porque se encuentra infl uenciado con la fi gura de los convenios de las entidades fi nancieras con las notarías, en las cuales la elección previa la realiza la entidad fi nanciera con un número acotado de notarias y no el usuario, lo que infl uencia su libre decisión; (v) sobre la afectación del principio de jerarquía normativa, la norma cuestionada es inferior jerárquicamente a la Constitución (artículos 2, inciso 14, 3 y 65) y a la ley (Ley N° 30908); no obstante, limita y desnaturaliza el derecho a libre elección de los servicios notarias en la contratación fi nanciera o bancaria, al introducir la fi gura de los convenios de las empresa del sistema fi nanciero con las notarías, lo que afecta la libre voluntad del usuario; (vi) sobre la afectación a la libre competencia y que ninguna ley autorice o establezca monopolios, la resolución cuestionada lejos de promover la libre competencia para desconcentrar los servicios notariales, promueve la concentración de los mismos, a través de convenios de las entidades fi nancieras con las notarías; en consecuencia, no facilita la libre competencia, estableciendo reglas para legitimar la situación de concentración de los servicios notariales mediante la fi gura de convenios, con la exclusión de los notarios con los cuales las entidades fi nancieras no decidan contratar, constituyendo una forma de monopolio, porque se crean barreras legales para impedir que otros participen; (v) sobre vulneración del deber especial de protección del consumidor o usuario, la norma cuestionada no garantiza el pleno derecho de libre elección del servicio notarial, sino que lo restringe y limita con la fi gura de los convenios suscritos por las entidades del sistema fi nanciero con notarías, incumpliendo con su deber especial de protección del usuario,
que no solo le corresponde a Indecopi, sino también a cualquier órgano administrativo; (vi) sobre la vulneración del derecho a la igualdad ante la ley y no discriminación, la norma impugnada no garantiza el derecho a la igualdad ante la ley, porque permite una distinción basada en consideraciones que excederían el marco de la ley y deja en libre arbitrio de una entidad privada la posibilidad de prestar servicio basado en un convenio, cuando el derecho de libre elección le corresponde al consumidor o usuario; (vii) sobre los incisos 1 y 2 del artículo 90-A de la Ley N° 29571, incorporado por la Ley N° 30908; y la Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30908, la norma cuestionada cuando se refi ere a la fi gura de convenios con notarías, no se adecúa al artículo 90-A de la Ley N° 30908, mostrando opinión desfavorable sobre garantizar el derecho a la libre elección del servicio notarial; (viii) sobre afectación del derecho al consumidor de elegir libremente y prohibición de prácticas abusivas, Indecopi a través de su jurisprudencia ha manifestado que el direccionamiento constituye una practica abusiva, debiendo considerarse ello como antecedente al presente caso; y (ix) sobre la vulneración de los artículos 2 y 3 del Decreto Legislativo N° 1049, la fi gura de los convenios de las entidades fi nanciera con las notarías no puede tener un ejercicio de la función notarial, no establecer condiciones a su ejercicio, ni establecer un régimen de exclusividad, porque el notario ejerce función pública y las condiciones para su ejercicio están establecidas en la ley; teniendo todos los notarios la misma condición; por tanto, la fi gura de los convenios resulta contrario a los artículo 2 y 3 del Decreto Legislativo del Notariado, en consecuencia, no se puede legitimar la fi gura de los convenios. 2. Resolución impugnada La Segunda Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima emitió la sentencia contenida en la Resolución N° 06, de fecha 01 de setiembre de 2023, declarándola improcedente; sustentándose básicamente, en lo siguiente: (i) la demanda plantea como pretensión declarar nulo, ilegal e inconstitucional el inciso 1 del artículo 28 del Reglamento de Gestión de Conducta de Mercado del Sistema Financiero, aprobado por Resolución SBS N° 3274-2017, sustituido por la Resolución SBS N° 904-2019; (ii) del informe sobre el estado del Expediente N° 12497-2019-0-1801-SP- CA-03, emitido por la Quinta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo con Subespecialidad en Temas de Mercado de la Corte Superior de Justicia de Lima, se advierte que el 13 de junio de 2019, el señor Luis Benjamín Herrera Bustinza interpuso demanda de acción popular contra la Resolución SBS N° 904-2019, que modifi ca el artículo 28 de la Resolución SBS N° 3274-2017; siendo que en el citado proceso con Resolución N° 09, de fecha 14 de mayo de 2021, el Colegiado Superior emitió sentencia declarando fundada la demanda de acción popular, disponiendo la expulsión de la norma cuestionada; decisión que fue impugnada por la demandada; encontrándose actualmente en la Corte Suprema; y (iii) la existencia de un proceso similar a este, que actualmente se tramita ante la Corte Suprema, donde la parte demandada, el petitorio y el interés para obrar son los mismos, se confi gura los presupuestos para encontrarse en el supuesto procesal de litispendencia, incurriendo en causal de improcedencia prevista en el inciso 6, parte fi nal, del artículo 5º del Código Procesal Constitucional, aplicable supletoriamente al presente caso, y conforme al principio de seguridad jurídica y la facultad excepcional de la última parte del artículo 121º del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente, emite sentencia inhibitoria. 3. Recurso de apelación El Colegio de Notarios de Lima, en su recurso de apelación de fecha 19 de julio de 2024, sobre la nulidad de la sentencia apelada, sostiene básicamente, que: (i) presenta vicios de motivación, la sentencia apelada pretende sustentar la declaratoria de improcedencia de un
artículo 5º del anterior Código Procesal Civil (que ahora se encuentra previsto en el artículo 7.5 del Nuevo Código Procesal Constitucional); sin embargo, dichas causales de improcedencia, solo son aplicables para procesos de tutela de derechos, más no para procesos de control de normas como el caso de la acción popular; por tanto, no corresponde emplear supletoriamente dicha norma al caso de autos; y (ii) el presente caso no es un supuesto de litispendencia, porque los demandantes no son los mismos; así, en el proceso recaído en el Expediente N° 12497-2019 es el señor Luis Benjamín Herrera Bustinza y en el presente proceso, es el Colegio de Notarios de Lima; por ello, la impugnada contiene una motivación aparente. Sobre la fundabilidad de la demanda, expone los mismos argumentos que en su demanda, por tanto, no es necesario replicarlos en este apartado. III. FUNDAMENTOS: 1. Petitorio y determinación de asunto controvertido Solita la inconstitucionalidad e ilegalidad del inciso 1 del artículo 28º del Reglamento de Gestión de Conducta de Mercado del Sistema Financiero, aprobado por Resolución SBS N° 3274-2017, sustituido por la Resolución SBS N° 904- 2019, publicada en el diario ofi cial El Peruano el 15 de marzo de 2019, respecto del extremo que establece lo siguiente: “En caso la empresa hubiese celebrado convenios con notarias puede comunicarlo al usuario dejando a salvo su derecho a elegir el notario de su preferencia”. El asunto controvertido consiste en determinar si la norma objeto de control constitucional vulnera normas constitucionales: i) los artículos 2º, incisos 2 y 14, 51º y 61º de la Constitución Política del Perú; ii) los artículos 3 y 65, concordante con el fundamento 32 de la STC emitida en el Expediente N° 8-2003-AI/TC y el fundamento 11 de la STC emitida en el Expediente N° 858-2003-AA/TC; y iii) el artículo 65 concordante con el fundamento 13 de la STC emitida por el Expediente N° 858-2003-AA/TC; y normas legales: i) los artículos 1º, párrafo 1.1., inciso f); 90-A; y 57º del Código de Protección y Defensa del Consumidor; ii) la Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30908, Reglamento de Gestión de Conducta de Mercado de Sistema Financiero; y iii) los artículos 2º y 3º del Decreto Legislativo N° 1049, Decreto Legislativo del Notariado. 2. Del proceso de acción popular El proceso de acción popular es un proceso reconocido en el artículo 200º inciso 5 de la Constitución, mediante el cual se establece “(…), que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen”. El desarrollo legal de dicho proceso lo ubicamos en el artículo 75º del Nuevo Código Procesal Constitucional -norma de desarrollo constitucional- informa de manera precisa que “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso1”. A su turno el artículo 74º de la misma norma procesal anota que: “los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad tienen por fi nalidad la defensa de la Constitución y, en su caso, de la ley, frente a infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede ser, directa o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo2”. La fi nalidad asignada al proceso de acción popular tiene sustento en el artículo 51º de nuestra Carta Magna, cuyo enunciado normativo señala, “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Asimismo, el Tribunal Constitucional, ha señalado, en el fundamento 12 de la sentencia recaída en el Expediente N° 05854-2005-AA/ TC, que la interpretación de la Constitución exige que dicha labor, no se agote en los criterios clásicos de interpretación normativa “(…)sino que abarquen, entre otros elementos, una serie de principios que informan la labor hermenéutica del juez constitucional”; es así que en el marco de los procesos de control constitucional abstracto, como lo es el proceso de acción popular, cobra particular importancia el principio de fuerza normativa de la Constitución, el cual consiste en que “La interpretación constitucional debe encontrarse orientada a relevar y respetar la naturaleza de la Constitución como norma jurídica, vinculante in tato y no sólo parcialmente. Esta vinculación alcanza a todo poder público (incluyendo, desde luego, a este Tribunal) y a la sociedad en su conjunto3”. Finalmente, es conveniente acotar que, en atención al artículo 87º del Nuevo Código Procesal Constitucional, se ha señalado que “Contra la sentencia procede recurso de apelación, el cual contendrá la fundamentación del error, dentro de los cinco días siguientes a su notifi cación. Recibidos los autos, la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema dará traslado del recurso concediendo cinco días para su absolución y fi jando día y hora para la vista de la causa, en la misma resolución”. Atribución análoga reconoce el artículo 94º de la referida norma procesal, a este Tribunal Supremo, tratándose de sentencias estimatorias
que no fuesen apeladas, las mismas que una vez ocurrido ello, según el texto de la norma procesal constitucional, se elevarán en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema. 3. Análisis del caso en concreto 3.1. La sentencia apelada, declara la improcedencia de la demanda de acción popular, en tanto que, se habría producido la fi gura jurídica de la litispendencia, esto es, la existencia de otro proceso de acción popular similar a este (Expediente N° 12497-2019-0-1801-SP-CA-03), en el que la parte demandada, petitorio e interés para obrar son los mismos. 3.2. Al respecto, sobre la cosa juzgada, corresponde señalar que su intangibilidad, dispone con carácter de norma de orden público, en relación a las decisiones judiciales en general, que toda persona y autoridad, está obligada a acatar y dar cumplimiento a las decisiones judiciales, emanadas de autoridad judicial competente, en sus propios términos, sin poder califi car su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos, o interpretar sus alcances, bajo responsabilidad, civil, penal y administrativa que la ley señala. En ese entendido, los órganos jurisdiccionales se encuentran limitados a lo previsto en el artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuyo sustento constitucional se halla en el inciso 2 del artículo 139º, y en la prohibición de revivir procesos fenecidos con resolución ejecutoriada, prescrito en el inciso 13 del citado artículo constitucional; a excepción de los procesos constitucionales de amparo y habeas corpus, que permiten el control de motivación de las resoluciones judiciales fi rmes; y de la acción de nulidad de cosa juzgada fraudulenta, en los casos de fraude o colusión. 3.3. En el mismo sentido, el artículo 81º del Código Procesal Constitucional prevé que: “Las sentencias (…) recaídas en los procesos de acción popular que queden fi rmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación”; en ese sentido, de advertirse la existencia de otro proceso en el que se haya cuestionado la misma norma que en el presente
pronunciamiento en última instancia, corresponderá declarar la improcedencia de la presente demanda, por tener la autoridad de cosa juzgada. 3.4. De acuerdo a lo sostenido en la sentencia apelada, existe otro proceso de acción popular interpuesto por el señor Luis Benjamín Herrera Bustinza, recaído en el Expediente N° 12497-2019, en el que se impugna - al igual que en este proceso- el inciso 1 del artículo 28º del Reglamento de Gestión de Conducta de Mercado del Sistema Financiero, aprobado por Resolución SBS N° 3274-2017, sustituido por la Resolución SBS N° 904-2019, respecto del extremo que establece lo siguiente: “En caso la empresa hubiese celebrado convenios con notarias puede comunicarlo al usuario dejando a salvo su derecho a elegir el notario de su preferencia”; en dicho proceso, la demanda de acción popular fue declarada en primera instancia fundada; siendo esta apelada por la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones - SBS; posteriormente, se eleva e ingresa la apelación a esta Corte Suprema con Expediente N° 17-2022, la que fue resuelta por la Quinta Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de la República, que confi rmó la recurrida; adquiriendo fi rmeza la misma, en tanto que, contra ella no existe recurso impugnatorio alguno. 3.5. En ese sentido, al haber adquirido la mencionada sentencia la autoridad de cosa juzgada, no corresponde a este Supremo Tribunal emitir pronunciamiento sobre los agravios expuestos por el Colegio de Notarios de Lima, deviniendo en improcedente la demanda, conforme a los argumentos expuestos en la presente resolución. V. DECISIÓN: Por tales consideraciones, declararon: IMPROCEDENTE la demanda de acción popular, por existir cosa juzgada; en los seguidos por el Colegio de Notarios de Lima contra la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones - SBS, sobre proceso de acción popular; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el Diario Ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como ponente la señora Jueza Suprema Grossmann Casas. SS. CALDERÓN PUERTAS ESPINOZA ORTIZ GROSSMANN CASAS ÁLVAREZ OLAZÁBAL LINARES SAN ROMÁN Artículo 75º del Nuevo Código Procesal Constitucional, Ley N° 31307. Artículo 74 del Nuevo Código Procesal Constitucional, Ley N° 31307 Cfr. Expediente N° 05854-2095-PA/TC, fundamento jurídico 12. W-2483558-2