Sala Primera. Sentencia 1417/2025
CAJAMARCA JOSÉ JUSTO RUDAS CERQUÍN
E n Lima, a los 24 días del mes de septiembre de 2025, l a Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por
Monteagudo Valdez pronuncia la presente sentencia. Los magistrados intervinientes fi rman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don José Justo Rudas Cerquín contra la resolución de foja 460, de fecha 8 de julio de 2024, expedido por la Sala Especializada Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que declaró improcedente la demanda de autos.
Mediante escrito de fecha 27 de junio de 2023, el recurrente interpuso demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca, para que se homologue su remuneración comprendida en S/ 1064.40, con la de sus compañeros Silverio Valdez Ayay, Andrés Cachi Alva y Eusebio Tanta Terán, quienes perciben montos de S/ 2842.78. Alegó que es obrero de parques y jardines en la entidad emplazada realizando las mismas actividades laborales que sus compañeros con los que corresponde la homologación. Sostuvo que se están vulnerando sus derechos constitucionales a la protección frente a la discriminación, a la remuneración justa y equitativa, a la igualdad, toda vez que pese a realizar una misma labor y bajo las mismas características, sin justifi cación válida alguna se le paga una remuneración menor.1 El Primer Juzgado Civil - Sede Zafi ros, mediante Resolución 1, de fecha 11 de julio de 2023, admitió a trámite la demanda.2 La Municipalidad Provincial de Cajamarca, debidamente representado por su procurador público, mediante escrito de fecha 4 de agosto de 2023, dedujo la excepción de incompetencia por razón de la materia y contestó la demanda solicitando que se declare improcedente o infundada. Señaló que la diferencia salarial con quienes pretende compararse responde a criterios objetivos y razonables. Si bien todos se encuentran bajo el mismo régimen laboral, las funciones que desempeñan, su antigüedad y su nivel remunerativo son distintos, lo que justifi ca la diferencia en sus ingresos. Asimismo, el proceso de amparo no es la vía idónea para discutir estas cuestiones, ya que existen mecanismos ordinarios dentro del derecho laboral para resolver posibles controversias salariales.3 El a quo, mediante Resolución 4, de fecha 29 de setiembre de 2023, declaró infundada la excepción propuesta e improcedente la demanda, por considerar que el proceso ordinario laboral es el medio idóneo para atender su reclamo, ya que permite un análisis probatorio más completo, garantizando una adecuada tutela de su derecho. No se ha demostrado que la diferencia salarial constituya una afectación irreparable. En consecuencia, existe una vía igualmente satisfactoria para resolver el confl icto.4 A su turno, la Sala Superior revisora confi rmó la apelada por similares fundamentos.5
1. El objeto del presente proceso es que se homologue la remuneración del demandante con la de sus compañeros de trabajo, quienes realizan las mismas labores en la municipalidad emplazada y percibe una remuneración menor en comparación con la de sus compañeros. Sostuvo que se están vulnerando sus derechos constitucionales a la igualdad, a la protección frente a la discriminación y a la remuneración justa y equitativa. Procedencia de la demanda 2. Este Tribunal aprecia que lo que se ha denunciado es la vulneración del derecho a una remuneración justa y equitativa y del principio-derecho de igualdad y a la no discriminación recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución; y conforme a la línea jurisprudencial de este Tribunal, el proceso de amparo constituiría la vía idónea, efi caz y satisfactoria para proteger los derechos constitucionales alegados conforme lo establece la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/TC; no obstante, deben previamente revisarse algunas consideraciones al respecto que imposibilitan efectuar un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia en el presente caso. El derecho a la remuneración 3. El artículo 24 de la Constitución Política del Perú prescribe que “El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y sufi ciente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual”. 4. Este Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente 00020-2012-PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la remuneración: 22. En síntesis, la “remuneración equitativa”, a la que hace referencia el artículo 24 de la Constitución, implica que
ésta no sea objeto de actos de diferenciación arbitrarios que, por ampararse en causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución. […] 23. En consecuencia, la remuneración sufi ciente, en tanto parte integrante del contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración previsto en el artículo 24 de la Constitución, implica también ajustar su quantum a un criterio mínimo- bien a través del Estado, bien mediante la autonomía colectiva-de tal forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el principio- derecho a la dignidad. Sobre la afectación del principio-derecho de igualdad y no discriminación 5. La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo con el cual: “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Se trata, pues, de un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación. 6. En tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la ley implica que un mismo órgano no puede modifi car arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que, cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación sufi ciente y razonable. En cuanto a la igualdad ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justifi cación objetiva y razonable. La bonifi cación por costo de vida 7. Mediante Decreto Supremo 109-90-PCM se otorgó una bonifi cación especial por costo de vida a los servidores y pensionistas del Estado, benefi cio que se hizo extensivo a los trabajadores de las municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho decreto supremo se estableció lo siguiente: Los trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonifi cación por costo de vida así como la compensación por movilidad que serán fi jados por los respectivos consejos Municipales, con cargo a sus recursos propios, por tanto no signifi cará demandas adicionales al Tesoro Público. 8. Mediante Decreto Supremo 264-90-EF, se efectuó un incremento en dichos conceptos; en el artículo 4, se precisa que: Compréndase en el presente Decreto Supremos al personal que regulas sus remuneraciones en base a lo dispuesto por el artículo 66 del Decreto Legislativo 543 […] Asimismo, compréndase a los servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador contratado, obrero permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa, Proyectos Especiales y reparticiones públicas del Gobierno Central, instituciones públicas sujetas a las Ley Nº 4916. En ambos casos la bonifi cación especial por costo de vida y compensación por movilidad no será superior a I/. 4´500,00.00. Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente: Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago de remuneraciones en cheque o en efectivo en montos superiores a lo establecido por los Decretos Supremos Nºs. 296-89-EF, 198-90-EF, 109-90-EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece el Decreto Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo 556 y las correspondientes normas de control, así como las demás disposiciones vigentes como responsabilidad de autoridades, funcionarios y servidores públicos. Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos referidos no se dictó norma alguna que en forma expresa disponga el incremento de la bonifi cación por costo de vida para los trabajadores de los gobiernos locales. 9. Por otro lado, cabe acotar que el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de 2004, derogada por el Decreto Legislativo 1440, vigente a partir del 1 de enero del año en curso, establecía lo siguiente: La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonifi caciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Su fi jación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo. Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el correspondiente fi nanciamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que las formalicen. 10. Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85- PCM, derogado por el inciso “n” de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por el Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicada el 13 de junio de 2014, en su artículo 1 señalaba “Establécese para los Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de trabajo de sus funcionarios y servidores”. Y en su artículo 4 disponía que “[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de negociación bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo, percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central a los trabajadores del Sector Público”. 11. Así pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los fundamentos precedentes, los incrementos de haberes de los trabajadores de los gobiernos locales podían hacerse por convenio colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley. Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en su Informe Técnico 092-2017-SERVIR/ GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”. 12. Además, las leyes de presupuesto de los años 2006 en adelante prohibieron los incrementos remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonifi caciones y benefi cios, incluso las derivadas de convenio colectivo. Tal prohibición la encontramos en los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las leyes 29142 y 29289, y 6 de las leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518, 30693, 30879, leyes de los presupuestos públicos del 2006 al 2019. Análisis del caso concreto 13. En el presente caso, la controversia consiste en determinar si, con relación a la remuneración que percibe, “se está discriminando a la parte demandante” por tratarse de un trabajador – obrero que en virtud de un mandato judicial fue contratado a plazo indeterminado. En tal sentido, deberá evaluarse si corresponde homologar la remuneración que percibe la parte demandante en el cargo de obrero de parques y jardines, sujeto al régimen laboral del Decreto Legislativo 728, con las que perciben Silverio Valdez Ayay, Andrés Cachi Alva y Eusebio Tanta Terán, quienes desempeñan el mismo cargo y régimen laboral. 14. Ahora bien, de las boletas de pago del actor que obran en autos, que corresponden a los meses de mayo a diciembre del año 2020, enero a diciembre de 2021, enero a diciembre de 2022 y enero del año 20236 además del “contrato de trabajo por orden judicial a plazo indeterminado sujeto al Decreto Legislativo 728”7, se advierte que la parte recurrente pertenece al régimen laboral de la actividad privada, que tiene un contrato a plazo indeterminado por disposición judicial, que el cargo que desempeña es el de obrero de parques y
jardines; y que su remuneración mensual ascendería a la suma de S/ 1064.40. Así también cabe resaltar que obran boletas de pago del actor desde el año 2016 hasta enero de 2020, en las que se consigna el denominado concepto de “costo de vida” por la suma de S/ 986.19, y hasta enero de 2023 en sus boletas de pago se indica que su actividad era “servicio de limpieza pública”.8 15. La parte demandante refi ere que su remuneración debe ser equivalente a la que perciben los señores Silverio Valdez Ayay, Andrés Cachi Alva y Eusebio Tanta Terán. Al respecto, cabe señalar que, con relación a don Silverio Valdez Ayay, se advierte que por mandato judicial se ordenó la homologación de su remuneración. Ello se desprende de la sentencia emitida en el Expediente 00928-2017-PA/TC en la que, con el voto en mayoría de los magistrados del Tribunal Constitucional, se ordenó su nivelación. Esto es, que la remuneración que percibe el citado señor obedece a lo dispuesto en un mandato judicial. 16. Por otro lado, también obran las boletas de pago de don Andrés Cachi Alva en las que se consignaban un monto por concepto de “costo de vida” que ascendía a la suma de S/ 1021.79 y S/ 2764.57.9 17. Finalmente, respecto a don Eusebio Tanta Terán, obran sus boletas de pago desde el año 2014 hasta enero de 202010, en las que por el concepto “costo de vida”, se le asignaba la cantidad de S/ 1054.79. 18. Por tanto, los citados trabajadores no constituyen para el presente caso un término de comparación válido para efectos de homologar la remuneración del demandante. 19. Esto es, que una de las diferencias del ingreso mensual del demandante, en relación con otros obreros que realizan la misma actividad, radicaba en el concepto “costo de vida”. Cabe señalar que en el Informe 32-2018-URBSSO-AP- MPC, del 13 de marzo de 2018, expedido por la Unidad de Recursos Humanos11, no se precisó cuál es la forma de cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que fue requerido mediante decreto de fecha 9 de febrero de 2018, y solo se hace una lista de los conceptos comprendidos en la planilla de los trabajadores 276. Adicionalmente, mediante decreto de fecha 18 de setiembre de 2018, emitido en el Expediente 06613- 2015-PA/TC, este Tribunal también solicitó a la Municipalidad de Cajamarca que informara, entre otras cosas, las razones por las que se vendría pagando montos diferentes por concepto de “costo vida” a los trabajadores obreros. Y dando respuesta a dicho requerimiento, con fecha 30 de octubre de 2018, la emplazada remitió el Ofi cio 192-2018-OGGRRHH-MPC12, en el que adjuntan, entre otros documentos, el Informe 298-2018- URBSSO-AP-MPC, en el que se limita a señalar que “El Costo de vida, varía según la Remuneración de cada trabajador” (sic). 20. De lo expuesto, se puede concluir que la entidad edil demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento del denominado “costo de vida”, ni tampoco cuáles son los criterios que utiliza para fi jar los montos que perciben los obreros de esa comuna por dicho concepto. 21. Siendo así, conforme a lo señalado supra, se puede concluir que en autos no obran medios probatorios idóneos y sufi cientes que permitan a este Tribunal generar convicción respecto a la validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte recurrente; lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio hacia su persona o no, por lo que corresponde dictar sentencia inhibitoria; aunque se deja a salvo el derecho de la parte demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si lo considera pertinente. 22. Finalmente, atendiendo a que las normas constitucionales del sistema presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la entidad edil demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, debe notifi carse a la Contraloría General de la República, a fi n de que proceda con arreglo a sus atribuciones. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, y se deja a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente. 2. Notifi car a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones. Publíquese y notifíquese. SS. HERNÁNDEZ CHÁVEZ MORALES SARAVIA MONTEAGUDO VALDEZ PONENTE MORALES SARAVIA Foja 137 Foja 167 Foja 404 Foja 431 Foja 460 Fojas 4-42 Foja 53 Fojas 200 a 213, 225 Fojas 282 a 306 Fojas 234 a 258 Obra en el cuaderno del Tribunal correspondiente al Expediente 03887- 2015-PA/TC Obra en el cuaderno del Tribunal correspondiente al Expediente 06613- 2015-PA/TC W-2451923-15
00020-2012-PI/TC · 00928-2017-PA/TC · 02383-2013-PA/TC