Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente EXPEDIENTE Nº 13703-2023 LIMA Lima, veinte de marzo de dos mil veinticinco I. ASUNTO Viene a conocimiento de esta Sala Suprema el recurso de apelación formulado por el demandante Walter Contreras Sánchez, de fecha veintisiete de diciembre de dos mil veintidós (folio 83 del expediente judicial digitalizado – No EJE1), contra la sentencia emitida por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, contenida en la resolución número seis, de fecha diez de noviembre de dos mil veintidós (folio 76), que declaró improcedente la demanda interpuesta. II. DEMANDA CONSTITUCIONAL Walter Contreras Sánchez mediante escrito del veintinueve de abril de dos mil veintidós (folio 9), subsanado por escrito folio 18, interpone acción popular contra la Dirección General de Gobierno Interior de la Ofi cina Nacional de Gobierno Interior del Ministerio del Interior, pretendiendo que se declare la inconstitucionalidad, se deje sin efecto y se derogue la Resolución Directoral N.º 113-2022-IN-VOI-DGIN, de fecha once de marzo de dos mil veintidós, emitida por la Dirección General de Gobierno Interior de la Ofi cina Nacional de Gobierno Interior del Ministerio del Interior, mediante la cual se dio por concluida la designación de subprefectos provinciales en diversas partes del país, no publicada en el diario Ofi cial El Peruano, en tanto no ordena su publicidad, y no fue comunicada por conducto formal ni regular, tomando conocimiento de dicha resolución de forma verbal por medio de una colega de la zona geográfi ca; agrega que, tal resolución trasgrede el artículo 51 de la Constitución Política del Estado. III. RESOLUCIÓN IMPUGNADA La Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante resolución número seis, del diez de noviembre de dos mil veintidós (folio 76), declaró improcedente la demanda, argumentando lo siguiente: SEGUNDO: Si bien, la pretensión principal planteada en el escrito de demanda consiste en que se deje sin efecto la Resolución Directoral N.º 113-2022-IN-VOI- DGIN, de fecha 11 de marzo de 2022; lo cierto es que, los fundamentos de la demanda están destinados a cuestionar en realidad la conclusión de la designación del demandante en el cargo de Subprefecto de la provincia de Cotabambas, de la región de Apurímac; puesto que, ello viene hacer precisamente el efecto jurídico que dispone la resolución en cuestión; más aún, si la controversia planteada por el demandante se circunscribe a la efi cacia de la resolución y no propiamente al contenido de la misma, dado que el supuesto cuestionamiento que alega la inefi cacia de la resolución vendría a ser en estricto la falta de publicación de la misma en el diario ofi cial “El Peruano”, y no propiamente la ilegalidad o inconstitucionalidad de su contenido. TERCERO: Advirtiéndose así que, lo señalado no consiste en un cuestionamiento en abstracto sobre la constitucionalidad de la Resolución de Directoral en cuestión, sino una alegación de presunta afectación en la aplicación del citado dispositivo a un supuesto de hecho concreto, que resultarían contrarios a los intereses del demandante, hechos para los que no está destinado el proceso de acción popular. Por lo tanto, aun cuando en el escrito de demanda se señale la vulneración del artículo 51 de la Constitución Política del Perú; lo cierto es que, los fundamentos
de la demanda no están destinados a defender la constitucionalidad frente a la Resolución Directoral N.º 113-2022-IN-VOI-DGIN materia de litis; es decir, la demanda no tiene como fi nalidad defender el interés común de garantizar el respeto de la Constitución, contrariamente, tiene por objeto la tutela de derechos de los que el demandante afi rma su titularidad y/o su afectación en su situación jurídica particular respecto de su cargo de Subprefecto. CUARTO: Por los fundamentos expuestos se concluye que, lo realmente pretendido mediante el presente proceso constitucional, es que se discuta una presunta afectación propia del demandante que, alega sería consecuencia de la emisión de la Resolución Directoral N.º 113-2022-IN-VOI-DGIN, más no, un cuestionamiento en abstracto sobre la constitucionalidad o legalidad de la mencionada Resolución, presunta afectación individual para la que no está habilitada la acción popular, de acuerdo con lo establecido en el artículo 74º de la Ley N.º 31307- Nuevo Código Procesal Constitucional, que prevé: “Los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad tienen por fi nalidad la defensa de la Constitución y, en su caso, de la ley, frente a infracciones contra su jerarquía normativa […]”. [énfasis agregado] IV. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La parte impugnante en su escrito de apelación (folio 83), expone lo siguiente: a) La norma legal no cumplió con publicarse, lo cual es causa de inconstitucionalidad y afectación de derechos de ciudadanos. b) El efecto de dicha norma legal –que no cumplió con publicarse en el Diario Ofi cial El Peruano– es que afectó no sólo el interés del recurrente, sino de una colectividad de ciudadanas y ciudadanos que venían desempeñándose como prefectos y subprefectos en distintas zonas geográfi cas del país, tal como se acreditó con el medio probatorio acompañado. c) En este mismo extremo, también como consecuencia de la citada norma legal no publicada –materia de impugnación constitucional–, se vieron afectados un número indeterminado de ciudadanas y ciudadanos, quienes quedaron desamparados de autoridades prefecturales en diversas zonas geográfi cas del país hasta la fecha; pues, en la mencionada norma legal no publicada, se evidencia que no se nombró a los reemplazos de los subprefectos cesados, dejando a la ciudadanía en estado de indefensión prefectural. d) La justicia constitucional, a diferencia de la justicia ordinaria, tiene la facultad de analizar y corregir los errores de derecho que van más allá de la prueba material aportada por las partes, considerando las causas subyacentes que afectan los derechos constitucionales de la ciudadanía. e) El proceso constitucional de acción popular está diseñado como un mecanismo de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la administración pública, y, sobre todo, respecto del gobierno, en tanto que este, mediante la actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitución Política del Estado. f) Las normas legales no sólo deben cumplir con su contenido, sino también con la forma prescrita por la ley, a efectos de que sean conocidas y cumplidas por la ciudadanía. V. CONSIDERANDO PRIMERO: Sobre las normas objeto de control en el proceso constitucional de Acción Popular 1.1. Es necesario recordar que los procesos de control abstracto de constitucionalidad tienen como propósito fundamental garantizar la supremacía de la Constitución frente a cualquier otra norma inferior que la infrinja; y, el
necesariamente dicho fi n, como así lo prevé el artículo 74 del Nuevo Código Procesal Constitucional, al declarar que los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad tienen por fi nalidad la defensa de la Constitución y, en su caso, de la ley, frente a infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede ser, directa o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo. 1.2. De acuerdo al artículo 200 numeral 5 de la Constitución Política del Estado, el proceso de Acción Popular (que constituye una garantía constitucional que tiene como fi nalidad la preservación de la jerarquía normativa de la Constitución2) puede ser interpuesto contra normas de rango infralegal, tales como reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción a la Constitución o la Ley. Cronológicamente el proceso de acción popular ha sido el instrumento pionero del control normativo dentro de nuestro constitucionalismo; apareció en la Constitución Política de 1933, se mantuvo en la Carta de 1979, y encuentra lugar en la vigente Constitución Política de 1993; mantiene como núcleo común, ser un mecanismo procesal que permite a cualquier persona plantear la ilegalidad o inconstitucionalidad de reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos gubernativos de alcance general3. 1.3. En dicho contexto normativo, en el proceso de Acción Popular se toma como parámetro de control a la Constitución o la Ley, de modo tal que la norma de rango infralegal se somete a un juicio de compatibilidad con las normas de rango legal y con la Constitución, en razón a que las normas reglamentarias como decretos supremos, resoluciones ministeriales, viceministeriales y directorales, entre otras, son susceptibles de incurrir en infracción total o parcial, directa o indirecta por el fondo o por la forma, conforme lo establecía el artículo 75 de la Ley N.º 28237, Código Procesal Constitucional, ahora regulado por el artículo 74 del Nuevo Código Procesal Constitucional, Ley N.º 31307, publicada el veintitrés de julio de dos mil veintiuno, aplicable según su Primera Disposición Complementaria Final. 1.4. En cuanto al proceso de acción popular, la doctrina nacional refi ere lo siguiente: […] el proceso de acción popular se convierte en un mecanismo destinado en su integridad a asegurar la vigencia plena de la Constitución como norma jurídica suprema, aunque para lograrlo deba también revisar la sujeción del reglamento a la ley. 4 [énfasis agregado] Asimismo, el profesor Domingo García Belaunde señala que: El proceso de acción popular está pensado como una suerte de control que ejerce cualquier ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administración Pública, y más, en particular, contra el Poder Ejecutivo, en la medida en que la Administración, mediante su propia actividad, puede vulnerar las leyes y la Constitución. 5 [énfasis agregado] 1.5. En esa línea, el artículo 75 del Nuevo Código Procesal Constitucional, regula la procedibilidad del proceso de acción popular contra normas de rango infralegal, estableciendo de forma taxativa que la mencionada garantía procede contra normas de dicho rango, al prescribir que: La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso. Las demandas contra resoluciones o actos no normativos son objeto del proceso contencioso-administrativo. No implica sustracción de la materia, la derogación de la norma objeto del proceso ni la convalidación posterior por norma con rango de ley. [énfasis agregado] 1.6. Del mencionado artículo, podemos extraer que, un primer límite para el proceso de acción popular está constituido por la exigencia de que su uso se restringa solamente para normas de jerarquía inferior a la ley; sin embargo, ellas dejan ver también otro requisito legal, como lo es que las normas respecto a las cuales se pretenda ejercer la pretensión de acción popular, tengan carácter general. 1.7. Por carácter general se entiende a la cualidad de la norma de regular situaciones jurídicas abstractas, impersonales y objetivas, que se aplican o pueden aplicarse a toda la comunidad, un sector o conjunto de individuos6. Y en ese sentido, el proceso de acción popular, en el modo en que taxativamente ha sido diseñado por nuestra Carta Política y desarrollado por el legislador nacional, solo procederá cuando la norma cumpla con esta especial característica, resultando
manifi estamente inviable para los casos en los que la norma no tenga dicho carácter general. 1.8. En tal sentido, la procedencia de la demanda de acción popular, está delimitada por la característica de generalidad de la norma objeto de control, que implica que el supuesto de hecho regulado por la disposición legal debe ser de carácter abstracto, prescindiendo de toda característica que denote individualidad, particularidad o determinación de sujetos, estando dirigida hacía un conglomerado indefi nido e indeterminado. A su vez, la norma no debe agotarse con un cumplimiento único, sino que debe tener vocación de continuidad en el tiempo. 1.9. En esa línea, a modo ilustrativo resulta pertinente citar el I Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Constitucional y Contencioso Administrativo, en el cual se acordó lo siguiente: […] 2. Para identifi car las normas –reglamentos, normas administrativas, decretos y resoluciones de carácter general- que son objeto de control en los procesos constitucionales de acción popular, y en consecuencia evaluar su procedencia, los jueces deberán observar los criterios de (1) pertenencia al ordenamiento jurídico, (2) consunción y (3) generalidad. Sobre estos criterios precisó lo siguiente: a. Criterio de pertenencia al ordenamiento u ordinamental. (…) el juez deberá apreciar si el reglamento (norma administrativa, decreto o resolución de carácter general) impugnado se incorpora al “ordenamiento jurídico previamente existente” con la fi nalidad de modifi carlo, innovarlo, derogarlo o interpretarlo con carácter permanente en el tiempo o no. Si ello ocurre, estaríamos frente a una norma reglamentaria objeto de control en un
nos encontraríamos frente a un acto administrativo o un acto de la administración. b. Criterio de consunción. (…) En este punto es importante apreciar si la norma reglamentaria impugnada no solo se incorpora al ordenamiento jurídico (para interpretarla, modifi carla o desplazarla), sino que esta incorporación tiene una “vocación de permanencia”, esto es, deberá observarse también si dicho reglamento “está destinado a ser aplicado/repetido continuadamente a las futuras situaciones jurídicas previstas en su supuesto de hecho, hasta su derogación” o no. Su potencialidad de aplicación sucesiva en el tiempo es también una pauta a ser observada para determinar la naturaleza reglamentaria o no reglamentaria de la “norma” impugnada. c. Criterio de generalidad. Por este criterio debe analizarse si el reglamento (norma administrativa, decreto o resolución de carácter general) impugnado tiene las características de ser impersonal y abstracto. Y ello tiene que ver con observar si la norma reglamentaria objeto de cuestionamiento establece consideraciones de alcance amplio, para un conjunto indeterminado de destinatarios. 1.10. Siendo así, corresponderá a esta Sala Suprema, en primer orden, examinar si la resolución directoral cuestionada contiene un carácter general, vocación de continuidad y si se incorpora al ordenamiento jurídico previamente existe con la fi nalidad de modifi carlo, innovarlo, derogarlo o interpretarlo, en tanto la procedibilidad de la demanda de acción popular se encuentra destinada al control jurídico de normas de rango infralegal que contengan dichas características; seguidamente y sólo superado el examen de procedencia, corresponderá realizar el juicio de compatibilidad entre el contenido normativo de la resolución cuestionada y la norma constitucional señalada como infringida. SEGUNDO: Sobre el caso concreto 2.1. Mediante Resolución Directoral N.º 113-2022-IN- VOI-DGIN, de fecha once de marzo de dos mil veintidós, la Dirección General de Gobierno Interior dio por concluida la designación de setenta y siete subprefectos provinciales, entre ellos, al demandante Walter Contreras Sánchez, en su calidad de subprefecto de la provincia de Cotabambas, región de Apurímac. 2.2. De la lectura de la resolución directoral cuestionada en sede constitucional, esta Sala Suprema aprecia que aquella no constituye una norma de carácter general, en tanto se limita a dar por concluidos en sus cargos políticos a determinados ciudadanos, individualizados con toda claridad, agotándose con su solo cumplimiento, por lo que no producirá efectos permanentes en el tiempo. 2.3. Al formular agravios en su recurso de apelación, el demandante no desvirtúa la falta de calidad normativa que reviste la Resolución Directoral N.º 113-2022-IN-VOI-DGIN, sino que insiste en que la misma debió publicarse para que pueda producir sus efectos; sin embargo, al haberse descartado que la citada resolución directoral tenga carácter de norma infralegal, puede afi rmarse, consecuentemente, que no era necesaria su publicación en el diario ofi cial El Peruano para garantizar su vigencia y efectos erga omnes; en efecto, al haberse advertido que la citada resolución directoral no tiene carácter de generalidad, no resulta procedente su cuestionamiento a través de una acción popular, por lo tanto, los argumentos esgrimidos por el apelante carecen de sustento. 2.4. En ese orden de ideas, se advierte que los argumentos de apelación esbozados por el recurrente no han logrado desvirtuar lo establecido en la resolución de materia de impugnación, la cual estableció que la demanda no tiene por fi nalidad defender el interés común de garantizar el respeto de la Constitución, sino que tiene por objeto la tutela de derechos de los que el demandante afi rma su titularidad, esto es, una presunta afectación individual para la que no está habilitada la acción popular; además, cabe recordar que la acción popular no está diseñada para resolver confl ictos sobre derechos fundamentales de carácter individual, los cuales cuentan con vías específi cas. Por tanto, esta Sala Suprema observa que la sentencia apelada ha sido dictada en armonía con los hechos invocados y el derecho aplicable, por lo que, debe ser confi rmada. VI. DECISIÓN: Por tales razones, se resuelve CONFIRMAR la sentencia emitida por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, contenida en la resolución número seis, de fecha diez de noviembre de dos mil veintidós (folio 76), que declaró IMPROCEDENTE la demanda interpuesta; y, ORDENAR la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial El Peruano, conforme a ley. En los seguidos por Walter Contreras Sánchez contra el Ministerio del Interior y otros, sobre acción popular. Notifíquese por Secretaría y devuélvanse los actuados. Interviene como ponente la señora Jueza Suprema Delgado Aybar. SS. YAYA ZUMAETA BUSTAMANTE DEL CASTILLO DELGADO AYBAR TOVAR BUENDÍA GUTIÉRREZ REMÓN En adelante, todas las referencias remiten a este expediente, salvo indicación distinta Nuevo Código Procesal Constitucional
Artículo 74.- Finalidad
Los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad tienen por finalidad la defensa de la Constitución y, en su caso, de la ley, frente a infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede ser, directa o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo.
Por contravenir el artículo 106 de la Constitución, se puede demandar la inconstitucionalidad, total o parcial, de un decreto legislativo, decreto de urgencia o ley que no haya sido aprobada como orgánica, si dichas disposiciones hubieren regulado materias reservadas a ley orgánica o impliquen modificación o derogación de una ley aprobada como tal. MORON URBINA, Juan. “Evolución de la acción popular: el modelo peruano de control constitucional sobre reglamentos” En: Pensamiento Constitucional. Lima: Volumen 19, 2014, p.356. CASTILLO CÓRDOVA, Luis (2013) “Marco dogmático del proceso constitucional de acción popular” En Sentencias del Poder Judicial frente a normas ilegales e inconstitucionales. Lima, Gaceta Jurídica. Pág. 60 GARCIA BELAUNDE, Domingo: (1994) “Garantías Constitucionales en la Constitución Peruana de 1993”, En: Lecturas sobre temas constitucionales, Volumen N.º 10, Comisión Andina de Juristas, Lima, p. 261. CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo, tomo I, Lima, Palestra Editores. p. 186. W-2393344-6