Pleno. Sentencia 351/2020
LA LIBERTAD VICENTE RAÚL LOZANO CASTRO
En Lima, a los 17 días del mes de julio de 2019, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Blume Fortini, Miranda Canales, Ramos Núñez, Sardón de Taboada, Ledesma Narváez y Ferrero Costa, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. Asimismo, se agrega el fundamento de
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Vicente Raúl Lozano Castro, contra la resolución de fojas 56, de fecha 26 de mayo de 2017, expedida por la Sala Mixta Permanente de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, que declaró infundada la demanda de autos.
Con fecha 11 de agosto de 2015, el recurrente interpuso demanda de habeas data contra el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de La Libertad SA (SedalibSA). Invocando el ejercicio de su derecho de acceso a la información pública, solicita que se le informe si, en el año 2014,Sedalib SA ha cerrado o anulado conexiones y reconexiones de agua potable o alcantarillado sanitario no autorizadas y, de ser positiva la respuesta, se le informe el número total de esas conexiones no autorizadas cerradas o anuladas en el año 2014, así como si se han aplicado sanciones en cada uno de estos casos. Asimismo, solicita el pago de costas y costos del proceso. Con fecha 10 de setiembre de 2015, SedalibSA contestó la demanda y solicitó que sea declarada improcedente, alegando que, mediante Carta 025-2015-SEDALIB-S.A.-LTAI/RVELARDE, de fecha 4 de junio de 2015, se dio respuesta a la solicitud de información presentada por el recurrente, denegando su pedido, pues no cuenta con la información requerida y la Ley de Trasparencia y Acceso a la información Pública no los obliga a producirla. El Quinto Juzgado Especializado Civil de Trujillo de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, mediante sentencia de fecha 28 de octubre de 2015, declaró infundada la demanda, por considerar que la demandada no tiene la obligación de crear una información con la que no cuenta o elaborar un informe al respecto. La Sala Superior revisora confi rmó la apelada por similares fundamentos.
Cuestión procesal previa 1. De conformidad con el artículo 62 del Código Procesal Constitucional, constituye un requisito especial de procedencia de la demanda de habeas data que el demandante haya reclamado al demandadopreviamente, mediante documento de fecha cierta el respeto de los derechos constitucionales invocados; es decir, el derecho de acceso a la información pública o el derecho de autodeterminación informativa. Asimismo, el demandado debe ratifi carse en su incumplimiento o no contestar dentro de los diez (10) días útiles siguientes a la presentación de la solicitud, en el caso del primero de los derechos mencionados. Solamente se podrá prescindir de este requisito, de manera excepcional, en aquellos casos en los quesu exigencia genere el inminente peligro de sufrir un daño irreparable, lo cual debe ser acreditado por el demandante. 2. A través del documento de fojas 5, el recurrente ha cumplido con el requisito que exige el artículo 62 del Código Procesal Constitucional; por lo que el proceso de habeas data resulta idóneo para el análisis de la denegatoria de la entrega de información solicitada. Delimitación del asunto litigioso 3. El demandante solicita que, en virtud de su derecho de acceso a la información pública, se le informe si, en el año 2014, SedalibSA cerró o anuló conexiones y reconexiones de agua potable o alcantarillado sanitario no autorizadas, y, de ser positiva la respuesta, se le informe el número total de esas conexiones no autorizadas cerradas o anuladas en el año 2014; así como si se han aplicado sanciones en cada uno de estos casos. Asimismo, solicita el pago de costas y costos del proceso. En tal sentido, el asunto litigioso radica en determinar si dicho requerimiento de información resulta atendible o no. Análisis del caso concreto Sobre el derecho fundamental de acceso a la información pública 4. El derecho fundamental de acceso a la información pública se encuentra reconocido en el artículo 2, inciso 5, de la Constitución de 1993 y consiste en la facultad de “[...] solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional”. También está reconocido en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y ha sido desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Claude Reyes vs. Chile, del 19 de setiembre de 2006, fundamento 77. 5. Así también, tenemos lo establecido por este Tribunal respecto del contenido constitucionalmente garantizado por el derecho de acceso a la información pública(sentencia recaída en el Expediente 01797-2002-HD/TC, fundamento 16), el cual no solo comprende la mera posibilidad de acceder a la información solicitada y, correlativamente, la obligación de dispensarla de parte de las entidades públicas. A criterio del Tribunal, no solo se afecta el derecho de acceso a la información cuando se niega su suministro sin que existan razones constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada. 6. En ese sentido, el derecho de acceso a la información pública tiene una faz positiva, según la cual este derecho impone a los órganos de la Administración pública el deber de informar; y una faz negativa, la cual exige que la información que se proporcione no sea falsa, incompleta, fragmentaria, indiciaria o confusa. Asimismo, este derecho ha sido desarrollado por el legislador por medio del Texto Único Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuyo artículo 3 se señala que toda información que posea el Estado es considerada pública, a excepción de los casos expresamente previstos en de dicha ley. Sobre la vulneración del derecho de acceso a la información pública 7. Para este Tribunal Constitucional, tanto el Estado como sus empresas públicas se encuentran en la ineludible obligación de implementar estrategias viables para gestionar sus escasos recursos públicos de manera transparente y efi ciente. La ciudadanía, por su parte, tiene derecho a participar activamente
en la marcha de los asuntos públicos, fi scalizando la labor estatal. Como bien lo anota la Defensoría del Pueblo, una forma de combatir la corrupción es erradicar “el secretismo” y fomentar una “cultura de transparencia” (cfr. El derecho de acceso a la información pública: normativa, jurisprudencia y labor de la Defensoría del Pueblo, Serie Documentos Defensoriales, documento 09, noviembre de 2009, p. 23). Y es que un elevado nivel de corrupción resulta pernicioso para la sociedad por cuanto debilita la confi anza de la población en las instituciones democráticas. 8. No debe perderse de vista que, en un Estado social y democrático de derecho, la publicidad en la actuación de los poderes públicos constituye la regla general, y el secreto, cuando cuente con cobertura constitucional, la excepción (cfr. sentencia recaída en el Expediente 02579-2003-HD/TC). De ahí que las excepciones al derecho de acceso a la información pública deben ser interpretadas de manera restrictiva y encontrarse debidamente fundamentadas, restricciones que, tal como prescribe el artículo 2, inciso 5, de la Constitución, están circunscritas a aquellas que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley compatible con la Constitución o por razones de seguridad nacional. 9. El artículo 9 del TUO la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado mediante Decreto Supremo 043-2003-PCM, establece: Las personas jurídicas sujetas al régimen privado descritas en el inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la Ley N° 27444 que gestionen servicios públicos o ejerzan funciones administrativas del sector público bajo cualquier modalidad están obligadas a informar sobre las características de los servicios públicos que presta, sus tarifas y sobre las funciones que ejerce. 10. Sin embargo, dicha disposición no debe entenderse de manera que impida difundir información referida al funcionamiento de empresas estatales que además gestionan servicios públicos. Por el contrario, es necesario interpretarla a la luz de la presunción prevista en el artículo 3 de la misma norma, la cual expresa que “[t]oda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas por el artículo 15 de la presente Ley”. 11. Por tanto, las restricciones previstas en el artículo 9 de dicha ley deben entenderse aplicables a las personas jurídicas privadas o, en su caso, mixtas que ejercen potestades públicas o gestionan servicios públicos. 12. Las empresas de accionariado estatal único, en cambio, deben sujetarse a las reglas aplicables a la generalidad de las entidades del Estado conforme a lo establecido por una Sala de este Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente 03994-2012-PHD/TC. 13. Todo ello porque, a criterio de este Tribunal Constitucional, las excepciones al derecho de acceso a la información pública deben interpretarse de manera restrictiva y encontrarse debidamente fundamentadas. En caso contrario estaría impidiéndose, en vía interpretativa, que el derecho fundamental de acceso a la información pública se ejerza respecto a empresas que se encuentran íntegramente bajo el control del Estado. 14. De acuerdo con el último párrafo del artículo 8 del TUO de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado por Decreto Supremo 043-2003-PCM, las empresas del Estado se encuentran obligadas a suministrar la información pública con la que cuenten. Precisamente por ello la demandada se encuentra obligada a atender requerimientos de acceso a la información pública; pues, si bien está constituida como sociedad anónima, su accionariado está compuesto por las municipalidades provinciales de Trujillo, Chepén y Ascope. En consecuencia, se encuentra dentro del ámbito de aplicación de dicha ley de desarrollo constitucional, por tratarse de una empresa de accionariado estatal único, en los términos expuestos por el numeral 4.1 del artículo 4 del Decreto Legislativo 1031, que promueve la efi ciencia de la actividad empresarial del Estado: 4.1 Empresas del Estado de accionariado único: Empresas organizadas bajo la forma de sociedades anónimas en las que el Estado ostenta la propiedad total de las acciones y, por tanto, ejerce el control íntegro de su Junta General de Accionistas [...]. 15. Es importante precisar que, de conformidad con la primera disposición complementaria, transitoria y modifi catoria del mismo decreto legislativo, lo señaladopor el artículo 4, entre otros, también es de observancia para las empresas del Estado pertenecientes al nivel de gobierno regional y local. 16. En otras palabras, Sedalib es una empresa que se encuentra bajo el control del Estado, pues se encuentran comprometidos recursos públicos en la forma de acciones; además, presta un servicio público consistente en la prestación de servicios de saneamiento (agua potable y alcantarillado). Por tanto, se colige que se encuentra sujeta a la presunción de publicidad respecto de la información que se le solicita en ejercicio del derecho de acceso a la información pública. 17. En el caso de autos, el recurrente solicita a SedalibSA que le informe si, en el año 2014, SedalibSA cerró o anuló conexiones y reconexiones de agua potable o alcantarillado sanitario no autorizadas y, de ser positiva la respuesta, se le informe el número total de esas conexiones, así como si se han aplicado sanciones en cada uno de estos casos. Al respecto, este Tribunal entiende que dicha información está relacionada con las acciones inherentes a la naturaleza del servicio que brinda SedalibSA, por lo que constituye información pública. Por otra parte, se advierte que la divulgación de la información requerida no vulnera las excepciones previstas en los artículos 15, 16 y 17 del TUO de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuyo caso podría justifi carse una respuesta negativa. 18. Por tanto, no existe razón para denegar lo peticionado, debido a que el demandante está fi scalizando la observancia de normas sectoriales que demandan efectuar acciones de campo a efectos de verifi car y sancionar conexiones no autorizadas de agua potable. En consecuencia, no existe razón para restringir el acceso a la información concerniente a cuestiones propias del servicio que brinda; es decir, no existe motivo que justifi que su no divulgación. 19. Finalmente, el Tribunal advierte que, mediante Carta 025-2015-SEDAL1B-S.A.- LTAFRVELARDE (fojas 15), la entidad emplazada informó que el pedido del demandante no procedía por cuanto “la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública solo obliga a las entidades públicas a entregar información con la que cuentan, más no obligan a elaborar informes de ningún tipo, tal como pretende el actor (sic)”. Al respecto, debe resaltarse que el pedido del actor no se encuentra relacionado con algún acto conducente a elaborar o producir nueva información, ya que, a fi n de contestar el pedido, Sedalib solo debe informar sobre la realización o no de las acciones de campo (verifi cación y sanción de conexiones no autorizadas de agua potable), así como el número de estas (de haberlas efectuado), empleando la información con que cuente en sus respectivas bases de datos. Sobre los costos procesales 20. El artículo 56 del Código Procesal Constitucional prescribe que si la sentencia resulta estimatoria, se impondrá a la parte vencida el pago de costas y costos procesales. A ello añade que si el Estado es el demandado la condena será solo respecto de los costos procesales. Asimismo, señala que, en aquello que no esté expresamente establecido en él, los costos procesales se regulan por los artículos 410 al 419 del Código Procesal Civil. 21. Ahora bien, el artículo 412 del Código Procesal Civil, dispone que la imposición de la condena de costas y costo no requiere ser demandada y es de cargo de la parte vencida, salvo declaración judicial expresa y motivada de exoneración. El artículo 414 del mismo cuerpo normativo, asimismo, indica que el juez regulará los alcances de la condena en costas y costos en atención a las incidencias del proceso, fundamentando su decisión. 22. A partir de la lectura integral de las disposiciones antes mencionadas, resulta posible colegir que, excepcionalmente, y siempre a partir de un análisis de las particulares circunstancias de un caso o una serie de casos, puede determinarse la exoneración de los costos procesales, siempre que venga premunida de una debida motivación. 23. En el presente caso, tenemos que el demandante, don Vicente Raúl Lozano Castro, ha iniciado a la fecha 224 proceso constitucionales, 218 de ellos de habeas data y que, en su gran mayoría, se han interpuesta contra la misma entidad: Sedalib SA. 24. En dichos procesos, se hacen pedidos de lo más disímiles, que van desde copias fedateadas de comunicaciones entre la entidad y su sindicato, el monto exacto dentro del presupuesto de la entidad destinado a un rubro especifi co, información sobre qué funcionarios de Sedalib SA ordenaron la compra de cédulas de notifi cación y tasa judicial en los distintos proceso, o información respecto a pagos de intereses legales o devengados en determinados proceso judiciales. En todos estos casos, también se solicitó el pago de costos y costas procesales, habiendo obtenido el primero de estos conceptos en la mayoría de demandas interpuestas. 25. Del estudio de los actuados en estos procesos, puede apreciarse que los mismos son llevados por el propio demandante como abogado. Ello genera que sea él mismo quien obtenga los honorarios por los casos que el mismo crea, los cuales, además, terminan en un monto dinerario considerable, si tomamos en cuenta que el juez de ejecución debe valorar, entre otras cosas, el hecho que estos procesos fueron conocidos por la primera y la segunda instancia o grado, así como por el Tribunal Constitucional, lo que genera un incremento en el monto otorgado por el concepto de costos procesales. 26. En ese contexto, este Tribunal estima que dicha situación representa, en la práctica una clara desnaturalización del proceso de habeas data, pues cada caso creado no busca defender el derecho de acceso a la información pública, sino que solo tiene fi nes de lucro, específi camente, el obtener el pago de los costos procesales. 27. Finalmente, no podemos perder de vista que, más allá de las implicaciones para el demandante y el demandado en este tipo de controversias, esta forma de actuación también genera un perjuicio en la propia judicatura constitucional y en todos los justiciables, pues genera sobrecarga procesal innecesaria y, como consecuencia, una pérdida de recursos públicos en distintos ámbitos que bien podrían ser destinados a resolver
muchas otras causas que, dada la naturaleza de los procesos constitucionales, requieren de una tutela adecuada y urgente. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
Declarar FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la vulneración al derecho de acceso a la información pública; en consecuencia, ORDENAR a la empresa de Servicio de Agua Potable Alcantarillado de La Libertad SA (SedalibSA) brindar la información requerida, sin el pago de costos procesales. Publíquese y notifíquese. SS. MIRANDA CANALES RAMOS NÚÑEZ SARDÓN DE TABOADA ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA FERRERO COSTA PONENTE ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES Si bien concuerdo con el fallo de la sentencia en mayoría y con parte de su fundamentación, sin embargo me aparto respetuosamente de lo señalado en sus fundamentos 20 y ss., que desarrollan un criterio de exención de la condena de costos procesales para el caso en concreto; por lo que, me permito exponer algunas razones sobre dicha temática. Sobre los costos y costas procesales 1. El artículo 56 del Código Procesal Constitucional establece “Si la sentencia declara fundada la demanda, se impondrán las costas y costos que el Juez establezca a la autoridad, funcionario o persona demandada […] En los procesos constitucionales el Estado sólo puede ser condenado al pago de costos […]”. 2. Como se puede observar, la citada disposición normativa establece la obligación del órgano jurisdiccional de imponer el pago de costas y costos procesales cuando la demanda constitucional sea declarada fundada, de los cuales corresponde ordenar solo el pago de costos si se condena al Estado. Sin embargo, la aplicación de esta regla en el presente caso desnaturaliza la fi nalidad de los procesos constitucionales de tutela de derechos. 3. En efecto, en el presente caso, el demandante don Vicente Raúl Lozano Castro, tiene a la fecha un aproximado de 220 procesos de hábeas data en el Tribunal Constitucional, de los cuales en su gran mayoría han sido interpuestos contra la misma entidad demandada, Sedalib SA. Se piden desde copias fedateadas de comunicaciones entre la entidad y su sindicato hasta información sobre qué funcionarios de Sedalib SA ordenaron la compra de cédulas de notifi cación y tasa judicial en distintos procesos. 4. Esta situación evidencia una excesiva utilización de demandas de hábeas data, lo que genera sobrecarga procesal, y por consiguiente constituye un obstáculo en la tutela de los derechos fundamentales de muchas personas que ven postergadas las respuestas a sus casos debido a que la justicia constitucional debe resolver las más de 200 demandas planteadas por el actor en el ejercicio abusivo de su derecho, y también genera un perjuicio en los gastos públicos del Estado. 5. Adicionalmente, el abuso de derecho es una fi gura proscrita por el artículo 103 de la Constitución, y el Tribunal Constitucional lo ha defi nido como “desnaturalizar las fi nalidades u objetivos que sustentan la existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida sobre las personas” (STC 00296-2007-PA/ TC, fundamento 12). En consecuencia, dado que la excesiva interposición de demandas de hábeas data desnaturaliza la fi nalidad del derecho de acceso a la información pública, se evidencia un uso abusivo del derecho. 6. Aunado a lo anterior, teniendo en cuenta que los costos procesales están constituidos por el honorario del abogado de la parte vencedora más el 5% de destinado al colegio de abogados del Distrito Judicial respectivo (artículo 411 del Código Procesal Civil, en concordancia con el artículo IX del Código Procesal Constitucional), se advierte que el actor está obteniendo que se le paguen honorarios por casos que él mismo crea, ya que las referidas demandas de hábeas data son llevadas por el propio demandante como abogado. 7. Así las cosas, advierto que al usar los hábeas data para generar sobrecarga procesal y perjuicio a los recursos públicos del Estado, hacer un uso abusivo del derecho y lucrar con la obtención de honorarios, el demandante desnaturaliza la fi nalidad de los procesos constitucionales destinados a la tutela de los derechos fundamentales, que es “preservar la observancia de la vigencia de los derechos fundamentales de la persona” (STC 00266-2002-PA/TC, fundamento 5). 8. En consecuencia, en el presente caso, no resulta razonable aplicar la regla establecida en el artículo 56 del Código Procesal Constitucional de manera automática, para el pago de costos. 9. Finalmente, no corresponde ordenar el pago de costas procesales, en atención a lo dispuesto por el artículo 56 del Código Procesal Constitucional. S. MIRANDA CANALES
LEDESMA NARVÁEZ Con el debido respeto por la decisión de la mayoría de mis colegas magistrados, en el presente caso considero que la demanda es INFUNDADA por lo siguiente: 1. El recurrente interpone la presente demanda de hábeas data, invocando su derecho de acceso a la información pública a fi n de que se le informe si en el año 2014, Sedalib SA ha cerrado o ha anulado conexiones y reconexiones de agua potable y/o alcantarillado sanitario no autorizadas; y de ser positiva la respuesta, le informe sobre el número total de estas conexiones no autorizadas cerradas o anuladas; así como, las sanciones aplicadas a cada uno de estos casos. De igual manera, solicita el pago de costos y costas del proceso. 2. Así, sobre la información solicitada, tras una revisión de los hechos expuestos en la demanda y de los recaudos que obran en ella, a mi consideración debe tenerse en cuenta que el artículo 13 del TUO de la Ley 27806, de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado mediante Decreto Supremo 043- 2003-PCM, establece categóricamente lo siguiente: La solicitud de información no implica la obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o producir información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse el pedido. En este caso la entidad de la Administración Pública deberá comunicar por escrito que la denegatoria de la solicitud se debe a la inexistencia de datos en su poder respecto a la información solicitada. 3. De tal modo, considero que la pretensión del recurrente implica que Sedalib SA realice una valoración del acervo documentario que posee en su poder, debiendo elaborar un informe en el que extraiga datos relativos a un determinado periodo de tiempo; así como, identifi car los casos deanulación o cierre de conexiones o reconexiones que tenían la condición específi ca de no autorizadas. De igual manera, observamos que en la Carta N° 025-2015-SEDALIB-S.A de fecha 04 de junio de 2015, así como, en el fundamento 3 de la contestación de la demanda (fojas 19), Sedalib señaló que no cuenta con la información requerida, afi rmación cuya veracidad no ha sido rebatida con ningún elemento de juicio por la parte demandante. 4. Por lo expuesto, ha quedado acreditado que en el presente caso, no existe ningún sustento constitucional en la demanda formulada por el recurrente, debido a que la solicitud de información se encuentra relacionada a que se elabore o produzca nueva información. Por lo tanto, lo solicitado no encuentra fundamento en el contenido constitucionalmente protegido del derecho de acceso a la información pública. En ese sentido, mi voto es por declarar INFUNDADA la demanda de habeas data S. LEDESMA NARVÁEZ
ERNESTO BLUME FORTINI Si bien coincido con declarar FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la vulneración del derecho de acceso a la información pública, como quiera que se ha exonerado al pago de costos a la emplazada me veo obligado a emitir el presente
Código Procesal Constitucional, que señala con toda claridad que “Si la sentencia declara fundada la demanda, se impondrán (los) costos que el Juez establezca a la autoridad, funcionario o persona demandada”. Sentido de mi voto Por esta razón, mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda de habeas data, en consecuencia, se ORDENE a la emplazada que entregue la información requerida al actor, previo
pago del costo real de reproducción; fi nalmente, se condene a Sedalib al pago de costos procesales. S. BLUME FORTINI W-1998891-3
00266-2002-PA/TC · 00296-2007-PA · 01797-2002-HD/TC · 02579-2003-HD/TC · 03994-2012-PHD/TC