Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente SENTENCIA ACCIÓN POPULAR N° 7743-2018 LIMA Lima, doce de junio de dos mil dieciocho. VISTOS; y CONSIDERANDO; I. MATERIA DEL RECURSO DE APELACIÓN Viene a conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de apelación formulado por el demandado, Ministerio de Defensa, de fecha doce de diciembre de dos mil diecisiete, obrante a fojas ciento cincuenta seis, contra la sentencia de fecha quince de noviembre de dos mil diecisiete, obrante a fojas ciento treinta y ocho, que declaró fundada la demanda de acción popular interpuesta por Daysi Regina Rodríguez Angulo con la fi nalidad de que se declare nulo, ilegal e inconstitucional en su totalidad la Resolución Ministerial N° 1286-2013-DE/SG, de fecha veintitrés de diciembre de dos mil trece. II. ANTECEDENTES II.1. Demanda Conforme al escrito de demanda de fecha veintitrés de junio de dos mil quince, obrante a fojas veintiséis, Daysi Regina Rodríguez Angulo interpuso demanda de acción popular con la fi nalidad que se declare la nulidad de la Resolución Ministerial N° 1286-2013-DE/SG, de fecha veintitrés de diciembre de dos mil trece, publicado en el diario ofi cial El Peruano el día veinticuatro de diciembre del mismo año. Sostiene que la citada resolución ministerial aprueba una escala para el otorgamiento de la compensación por tiempo de servicios (CTS) para el grupo de militares que pasó al retiro entre el uno de enero de dos mil trece al uno
de enero de dos mil catorce (Grupo 1), lo cual es cuatro veces inferior, con relación a la escala aplicada por el mismo concepto al grupo de militares que pasó al retiro a partir del dos de enero de dos mil catorce (Grupo 2). Señala que la resolución impugnada resulta discriminatoria y excede los límites fi jados en el Decreto Supremo N° 013-2013-EF, de fecha veintitrés de enero de dos mil trece, sobre cuya base fue expedida. Añade que, no se tiene en consideración que, ambos grupos se encuentran bajo los alcances del Decreto Legislativo N° 1132, que aprobó la nueva estructura de ingresos aplicable al personal militar de las Fuerzas Armadas y policial de la Policía Nacional del Perú. Finalmente, alega que se evidencia la discriminación en tanto que para el Grupo 1 la norma infra legal cuestionada fi jó un tope de treinta años de servicios reales y efectivos, sin embargo, para el Grupo 2 el tope es el total de los años completos de servicios prestado. II.2. Sentencia apelada Mediante resolución de fecha quince de noviembre de dos mil diecisiete, la Tercera Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró fundada la demanda de acción popular, en consecuencia, declararon nula la Resolución Ministerial N° 1286-2013-DE/SG y ordenaron a la demandada, Ministerio de Defensa, que en el término de quince días hábiles emita nueva resolución bajo los fundamentos expuestos. La Sala Superior indica que la igualdad como derecho fundamental, se encuentra consagrada en el artículo 2 de la Constitución Política del Perú donde se protege la igualdad y la no discriminación por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, condición económica o de cualquier otra índole. Precisa que el Tribunal Constitucional ha interpretado que no debe entenderse dicho precepto normativo como un trato igual a todo sin ninguna condición sino que más bien la exigencia de un trato desigualitario si no se está en igualdad de condiciones. Siendo así, indica que para poder ingresar al análisis de la evaluación de una posible afectación al principio de igualdad sin discriminación, primero se debe verifi car si existe un término de comparación válido, solo así, podría ingresar a valorar las razones que podrían justifi car o no la diferencia de trato. En ese orden de ideas, menciona que se tiene a dos términos de comparación válidos Grupo 1 y Grupo 2 que se encuentran en igual situación de hecho y jurídica, es decir que de actividad pasan a situación de retiro con diferencia de un día entre uno y otro, poseyendo ambos grupos iguales derechos en grado y honores, remuneraciones y pensiones de acuerdo a sus propias jerarquías, por lo que puede verifi carse que la norma cuestionada en el presente proceso, ha dado un tratamiento distinto a supuestos iguales, siendo que el legislador no ha previsto consecuencias jurídicas distintas. Concluye en que no se ha acreditado que haya habido una expresión razonada en derecho que exprese la diferenciación de los montos de cálculo entre el Grupo 1 y el Grupo 2, por lo que en el caso concreto, la Resolución Ministerial N° 1286-2013-DE/SG al establecer la escala de la CTS no precisa las razones por las cuales se arribó a tales cantidades que serían tres veces menores respecto del Grupo 2 y con ello también se ha vulnerado el inciso 4) del artículo 3 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. II.3. Agravios del recurso de apelación Mediante escrito de fecha doce de diciembre de dos mil diecisiete, obrante a fojas ciento cincuenta y seis, el Ministerio de Defensa interpuso recurso de apelación, señalando que la Resolución Ministerial N° 1286-2013-DE/ SG cuestionada ha sido expedida y publicada de acuerdo a ley, conforme a la Cuarta Disposición del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1132; además la escalas del cálculo de la CTS para el personal militar que pasa a retiro hasta el primero de enero de dos mil catorce, se encuentran dentro del marco normativo del literal d) del artículo 5 del Decreto Supremo N° 213-90-EF; tal y conforme lo ordena la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Supremo N° 013-2013-EFM y en función a los criterios de sostenibilidad fi nanciera y el equilibrio presupuestario del Estado, regulado en el numeral 3.4 del artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1132 en concordancia con lo dispuesto en la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política; criterios que fueron establecidos en la sentencia del Tribunal Constitucional recaído en el Expediente N° 050-2004-AI/TC, de fecha tres de junio de dos mil cinco, que declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley de Reforma Constitucional N° 28389, ratifi cando la misma; hecho que en la sentencia recurrida no ha sido considerado. III. CONSIDERANDO PRIMERO. Del proceso constitucional de acción popular 1.1. EL proceso constitucional de acción popular es aquel que puede ser emprendido por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma que se impugne lo afecte o no, pues procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad. A través de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano defi enda un interés que no le concierne como simple particular, sino como miembro de una determinada colectividad. En otros términos, el proceso constitucional de acción popular está pensado en una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la administración pública y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante la actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitución. 1.2. En este sentido, el artículo 200, inciso 5 de la Constitución Política de mil novecientos noventa y tres, establece como garantía constitucional la acción popular, y la confi gura como aquel proceso constitucional contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la ley. Dicha previsión se encuentra precisada en el artículo 76 del Código Procesal Constitucional cuando señala: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”. 1.3. Al igual que el proceso de inconstitucionalidad, el de acción popular es uno de control concentrado y de carácter abstracto, en tanto que el juez constitucional observará su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución y sus leyes de desarrollo –a diferencia del control difuso- con independencia de su vinculación con un caso en particular. Asimismo, sus efectos serán erga omnes, esto es, oponibles a todos, y signifi carán la exclusión de la norma inconstitucional e ilegal de nuestro ordenamiento. SEGUNDO. NORMAS SOMETIDAS AL CONTROL CONSTITUCIONAL 2.1. En el presente caso la norma sometida a control de constitucionalidad y legalidad es la Resolución Ministerial N° 1286-2013-DE/SG, de fecha veintitrés de diciembre de dos mil trece, publicada en el diario ofi cial El Peruano el veinticuatro de diciembre de dos mil trece, emitida por el Ministerio de Defensa, que aprueba la escala para el cálculo de la compensación por tiempo de servicios (CTS) que otorga el personal militar que pasó al retiro hasta el primero de enero de dos mil catorce. 2.2. Debe precisarse que dicha Resolución Ministerial contiene únicamente tres artículos, siendo los siguientes: “Artículo 1.- Aprobar las escalas que sirven de cálculo para el otorgamiento de la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS) para el período 2013 hasta el primero de enero de 2014, conforme al Anexo que forma parte integrante de la presente resolución. Artículo 2.- Los montos establecidos en el Anexo de la presente Resolución, serán multiplicados en función de los años de servicios reconocidos al personal militar hasta por un máximo de treinta (30) años para el personal que tenga más de veinte (20) años de servicios; y, el equivalente al 50% de los citados montos para el personal con menos de 20 años de servicios. El resultado corresponderá al monto de la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS). Artículo 3.- Disponer la publicación de la presente Resolución Ministerial y su respectivo Anexo en el diario ofi cial El Peruano y en el Portal Institucional del Ministerio de Defensa (www.mindef.gob.pe) conforme a lo establecido
por la Resolución Ministerial Nº 996-2012-DE-SG de fecha 06 de setiembre de 2012”. 2.3. Adicionalmente a ello, consignan como anexo el siguiente cuadro donde se observa las escalas del otorgamiento de CTS para el personal militar que pasa al retiro hasta el uno de enero de dos mil catorce. OFICIALES MONTO POR AÑO DE SERVICIO GRAL DIV/ALM/TTG 1 620.00 GRAL BRIG/C ALM/MAG 1 580.00 CRL/C DE N/COR 1 305.00 TTE CRL/C DE F7CMDTE 808.00 MY/C DE C/ MAYOR 614.00 CAP/TTE 1/CAP 510.00 TTE/TTE 2/TEN 426.00 SITTE/ALFZ F/ALFZ 416.00 TÉCNICOS Y SUBOFICIALES MONTO POR AÑO DE SERVICIO TCO JSTS 1/TSP 504.00 TCO JEFE/TS 2/TIP 483.00 TCO 1RA/T 1/TC 1 450.00 TCO 2DA/T 2/TC 2 421.00 TCO 3RA/T 3/TC 3 397.00 SO 1/OM 1/SO 1 385.00 SO 2/OM 2/SO 2 379.00 SO 3/OM 3/ SO 3 373.00 2.3. Sobre el particular, se puede verifi car que se publicó en el diario ofi cial El Peruano, la sentencia de acción popular de fecha veintiocho de junio de dos mil diecisiete emitida por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República en el Expediente A.P. N° 2874-2017- Lima, que resolvió confi rmar la sentencia apelada de fecha veintiséis de agosto de dos mil dieciséis, que declaró fundada en parte la demanda de acción popular interpuesta por Flor Marysol Hilario Rivas. Por lo tanto, de forma previa a la absolución de los agravios contenidos en el escrito de apelación y precisados en el tercer considerando de la presente sentencia, se debe analizar si en el pronunciamiento acotado se ha sometido a la Resolución Ministerial N° 1286-2013-DE/SG al control de constitucionalidad y legalidad por las mismas infracciones de incompatibilidad planteadas en el presente caso, en cuyo supuesto la presente demanda incurriría en causal de improcedencia por existir cosa juzgada. TERCERO. SOBRE LA SENTENCIA DEL PROCESO DE ACCIÓN POPULAR RECAÍDA EN EL EXPEDIENTE N° 2874-2017-LIMA 3.1. Como se indicó en el considerando anterior, esta Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República en el proceso de acción popular recaído en el Expediente N° 2874-2017- Lima, recaído en el proceso de acción popular seguido por Flor Marysol Hilario Rivas y otra, contra el Ministerio de Defensa,ha emitido sentencia de fecha veintiocho de junio de dos mil diecisiete, mediante la cual confi rmó la sentencia apelada de fecha veintiséis de agosto de dos mil dieciséis, que declaró fundada en parte la demanda interpuesta contra la Resolución Ministerial N° 1286- 2013-DE/SG. 3.2. Sobre los principales argumentos vertidos, se tiene que este Supremo Tribunal ha determinado, efectuando una examen de legitimidad formal, que la Resolución Ministerial N° 1286-2013-DE/SG cuestionada ha sido expedida por el Ministro de Defensa dentro de un Estado de Gobierno democráticamente elegido, cuya legitimidad no ha sido objeto de cuestionamiento. 3.3 Asimismo, en el examen de legitimidad material efectuado, precisa que efectivamente tanto el Grupo 1 como el Grupo 2 se encuentran en igual situación de hecho y jurídica; es decir, que de la actividad pasaron a la situación de retiro, verifi cándose que la diferencia solo es de un día entre dichos grupos; ostentando ambos grupos iguales derechos en grados y honores, condiciones remunerativas, pensionarias, laborales y de riesgo de acuerdo a sus propias jerarquías; encontrándose ambos grupos bajo los alcances del nuevo régimen remunerativo establecido en el Decreto Legislativo N° 1132, vigente a partir del diez de diciembre de dos mil doce; no obstante ello, la referida resolución ministerial ha dado un tratamiento distinto a supuestos iguales siendo que el legislador no ha previsto consecuencias jurídicas diferentes. 3.4 Señala este Supremo Tribunal en la sentencia de referencia, que resulta relevante remitirse a lo dispuesto por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N° 07357-2013-PA/TC-Lima, dado que el Grupo 1 y Grupo 2, materia de comparación en dicha acción popular fueron el “supuesto de hecho 2” de la referida sentencia emitida por el Tribunal Constitucional, para lo que debe considerarse que dicho personal militar y policial es el que se encontraba en situación de actividad al doce de diciembre de dos mil doce, bajo los alcances del Decreto Legislativo N° 1132 y que han pasado o pasaran a situación de retiro después de esa fecha. Concluye así, este Supremo Tribunal que la norma cuestionada ha dado un tratamiento distinto a supuestos iguales, estando a que el legislador no ha previsto consecuencias jurídicas distintas. Más aún, señala que el tratamiento diferenciado no responde a alguna diferencia que permita la nivelación u homogenización sino más bien propicia diferencias en cuanto a la CTS, lo que no resulta razonable. 3.5 En consecuencia, encontramos que en el pronunciamiento emitido por este Supremo Tribunal en la sentencia de acción popular recaído en el Expediente N° 2874-2017- Lima, se absuelven los argumentos de las demandantes de asentir que la Resolución Ministerial N° 1286-2013-DE/SG regulan el mismo supuesto de hecho (cálculo de la CTS para el personal militar que pasa al retiro hasta el uno de enero de dos mil catorce). CUARTO. SOBRE LA COSA JUZGADA 4.1. La institución jurídica procesal de la cosa juzgada busca asegurar la inmutabilidad o irrevocabilidad de las cuestiones resueltas con carácter fi rme en un proceso anterior, y evita, por lo tanto, el pronunciamiento de una segunda sentencia eventualmente contradictoria, logrando la existencia de seguridad jurídica. Es decir, su fi nalidad consiste en evitar un nuevo pronunciamiento respecto de un asunto ya resuelto por el órgano jurisdiccional, de algo que ya fue juzgado, de la cual ya existe una decisión fi rme. Se presenta cuando existiendo un proceso terminado con sentencia que tiene calidad de cosa juzgada se inicia otro proceso entre las mismas partes, con el mismo petitorio y con el mismo interés para obrar. 4.2. Al respecto, el artículo 88 del Código Procesal Constitucional, prescribe que: “Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad y las recaídas en los procesos de acción popular que queden fi rmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación. Tiene la misma autoridad el auto que declara la prescripción de la pretensión en el caso previsto en el inciso 1 del artículo 104. La declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad de una norma impugnada por vicios formales no obsta para que ésta sea demandada ulteriormente por razones de fondo, siempre que se interponga dentro del plazo señalado en el presente Código”. De lo expuesto, se desprende; primero, que las sentencias emitidas en los procesos de acción popular que queden fi rmes adquieren la calidad de cosa juzgada, vinculando a todos los poderes públicos y produciendo efectos a partir del día siguiente a su publicación; y, segundo, que la declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad por vicios de forma no impide una demanda ulterior por razones de fondo, siendo la única exigencia que se interponga dentro del plazo de prescripción. 4.3. Como se advierte, la condición de fi rmeza e inmutabilidad adquirida por la sentencia emitida en el
abstracto de constitucionalidad teniendo como parámetro
de validez a la Constitución y/o la Ley, y que derivan de una demanda declarada fundada, fundada en parte o infundada, no puede ser dejada sin efecto, ni modifi cada en la extensión de sus efectos erga omnes por ningún poder u organismo del Estado, conforme lo precisa el artículo 139 inciso 2 de la Constitución Política1, que regula la prohibición de modifi car, variar o desacatar los efectos de una resolución con autoridad de cosa juzgada. Por estas consideraciones, resulta correcto afi rmar que toda pretensión que haya sido estimada o desestimada dentro de un proceso de acción popular, lleva consigo la declaratoria de improcedencia de una nueva demanda que tenga por fi nalidad la misma pretensión, en virtud a la cosa juzgada. QUINTO. SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE LA PRESENTE DEMANDA POR EXISTIR COSA JUZGADA 5.1. En atención a lo expuesto, se puede observar que la pretensión contenida en la presente demanda (declaración de ilegalidad e inconstitucionalidad de la Resolución Ministerial N° 1286-2013-DE/SG) ya fue resuelta en defi nitiva por la sentencia fecha veintiocho de junio de dos mil diecisiete, expedida en el Expediente A.P. N° 2874- 2017-Lima, conforme se aprecia del desarrollo contenido en el considerando tercero de la presente resolución. 5.2. En ese sentido, la ejecutoria emitida por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República en el proceso de acción popular recaído en el Expediente N° 2874- 2017-Lima que confi rma la sentencia apelada que declara a su vez fundada en parte la demanda de acción popular, respecto a la Resolución Ministerial N° 1286-2013-DE/ SG, adquirió la calidad de cosa juzgada, cuyo contenido es de carácter inmutable de conformidad con el artículo 139 inciso 2 de la Constitución Política, por lo que, no es posible expedir nuevo pronunciamiento jurisdiccional sobre la misma pretensión porque ya se encuentra resuelto, así como tampoco es plausible de dejarla sin efecto, o modifi carla. Motivo por el cual, en aplicación del artículo 82 del Código Procesal Constitucional antes desarrollado debe revocarse la sentencia recurrida y declararse improcedente la presente demanda porque se vienen cuestionando las mismas normas expresando razones de fondo que ya fueron resueltos en sentencia con calidad de cosa juzgada. IV. DECISIÓN Por estos fundamentos, REVOCARON la sentencia apelada de fecha quince de noviembre de dos mil diecisiete, obrante a fojas ciento treinta y ocho, que declaró fundada la demanda de acción popular interpuesta por Daysi Regina Rodríguez Angulo, y REFORMÁNDOLA declararon IMPROCEDENTE la demanda; en el proceso seguido por Daysi Regina Rodríguez Angulo contra el Ministerio de Defensa, sobre acción popular; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial El Peruano; conforme a ley, y los devolvieron. Interviene como ponente el señor Juez Supremo Sánchez Melgarejo. SS. RUEDA FERNÁNDEZ WONG ABAD SÁNCHEZ MELGAREJO CARTOLIN PASTOR BUSTAMANTE ZEGARRA Principios de la Administración de Justicia
Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modifi car sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno. W-1848519-1