Sala Segunda. Sentencia 772/2026
LAMBAYEQUE FRENTE ÚNICO DE DEFENSA Y DESARROLLO DEL MERCADO MOSHOQUEQUE y OTRO
En Lima, a los 13 días del mes de mayo de 2026, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por
Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes fi rman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por el Frente de Defensa y Desarrollo del Mercado Moshoqueque contra la Resolución 6, del 13 de setiembre de 20241, expedida por la Primera Sala Especializada Civil de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, que declaró improcedente la demanda de autos.
Con fecha 16 de mayo de 20242, el Frente Único de Defensa y Desarrollo del Mercado Moshoqueue (representado por su vicepresidenta doña Esperanza Rosa Dolores Paulino) y el Sindicato Minorista del Mercado de Moshoqueque (representado por su secretario don Segundo Delgado Oliva) interpusieron demanda de amparo -subsanada con escrito de fecha 3 de junio de 20243- contra el alcalde y el procurador público de la Municipalidad Distrital de José Leonardo Ortiz, por la vulneración y amenaza de sus libertades de trabajo y comercio, así como de sus derechos de defensa y debido proceso. Solicitaron que se declaren inaplicables y se deje sin efecto legal los artículos 1, 2 y 3 de la Ordenanza Municipal 010-2024-MDJLO/A, del 18 de marzo de 2024, que aprobó el Reglamento de Mercados del Distrito de José Leonardo Ortiz, así como el Acuerdo de Sesión Ordinaria del Concejo Municipal del 18 de marzo de 2024, y se repongan las cosas al estado anterior de la violación de sus derechos, “reponiendo” (sic) la vigencia de la Ordenanza Municipal 009-1999-MDJLO/A. Alegaron que mediante la Resolución de Gerencia 136-2023-MDJLO/GDESyES, del 27 de marzo de 2023, y la Resolución de Gerencia 150-2023-MDJLO/GDESEYS, del 14 de junio de 2023, se conformó una comisión mixta de trabajo para la elaboración del Reglamento de Mercados del Distrito de José Leonardo Ortiz, contando con la participación de dirigentes del mercado de Moshoqueque y funcionarios de la corporación edil, cuyo proyecto de ordenanza contenía propuestas razonables para ambas partes. Sin embargo, mediante Acuerdo de Sesión de Concejo Municipal 10-2024-MDJLO, del 15 de febrero de 2024, se convino no aprobar dicha iniciativa. Por el contrario, a través del Informe 024-2024-MDJLO/SGM, del 28 de febrero de 2024, elaborado por el subgerente de Administración de Mercados de la municipalidad, y para lo cual no participó la comisión mixta, se elaboró un proyecto de reglamento lesivo a los derechos de los comerciantes, por cuanto reguló un contrato de conducción-arrendamiento, reversión y vacancia de puestos a favor de la municipalidad, el uso de puestos discontinuos, doble pago para el cambio de nombre, pagos por residuos sólidos adicionales y de guardianía, así como infracciones y sanciones. Manifestaron que la norma municipal cuestionada representa una amenaza a los derechos invocados, por lo que deberá “reponerse” la Ordenanza Municipal 099-1999-MDJLO/A, la cual no establece contratos de arriendo o similares. Mediante Resolución 2, del 14 de junio de 20244, el Juzgado Civil de José Leonardo Ortiz admitió a trámite la demanda. El 8 de julio de 20245, el procurador público de la Municipalidad Distrital de José Leonardo Ortiz contestó
la demanda solicitando que se la declare improcedente o infundada. Sostuvo que la ordenanza municipal fue emitida conforme al procedimiento regular previsto por ley y que el amparo no es la vía idónea para cuestionar de manera abstracta la validez de una norma de rango legal. El juzgado de primera instancia, mediante la Resolución 3, del 17 de julio de 20246, declaró improcedente la demanda, al considerar que la norma municipal cuestionada tiene naturaleza heteroaplicativa; asimismo, que no obra prueba idónea sobre actos de aplicación de esta norma que afecten a los accionantes. Con fecha 13 de setiembre de 20247, el ad quem emitió la Resolución 6, confi rmando la apelada. Consideró que los accionantes no han acreditado actos concretos que impliquen una vulneración o amenaza cierta e inminente de vulneración de los derechos invocados en la demanda.
1. El recurrente solicitó lo siguiente: i) Que se declaren inaplicables y se deje sin efecto legal los artículos 1, 2 y 3 de la Ordenanza Municipal 010-2024-MDJLO/A, del 18 de marzo de 2024, que aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de Mercados Municipales del distrito de José Leonardo Ortiz. ii) Que se declare inaplicable y se deje sin efecto legal el Acuerdo de Sesión Ordinaria del Concejo Municipal del 18 de marzo de 2024. iii) Que se repongan las cosas al estado anterior a la violación y amenaza de los derechos invocados y que, en consecuencia, se restituya la vigencia de la Ordenanza Municipal 009-1999-MDJLO/A.
2. Tal como tiene establecido este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia (cfr. resoluciones recaídas en los Expedientes 00504- 2000-PA/TC, fundamento 2; 00830- 2000-PA/TC, fundamento 2; 01311-2000-PA/TC, fundamento 1; 00300-2002-PA/TC y otros (acumulados), fundamento 1; 02670-2002-PA/TC, fundamento 2; 00487-2003-PA/TC, fundamento 2; 02302-2003-PA/TC, fundamento 7; 02308- 2004-PA/TC, fundamentos 4 y 5; 04677-2004-PA/TC, fundamentos 3 y 4, entre otras), en los casos de los “amparos contra normas”, su procedencia se encuentra condicionada a que la norma cuya inconstitucionalidad se acusa no sea heteroaplicativa. Una norma heteroaplicativa es aquella cuya aplicabilidad no es dependiente de su sola vigencia, sino de la verifi cación de un posterior evento sin cuya existencia la norma carecerá, indefectiblemente, de efi cacia, esto es, de capacidad de subsumir, por sí misma, algún supuesto fáctico en su supuesto normativo. Es evidente que en tales casos no podrá alegarse la existencia de una amenaza cierta e inminente de afectación a los derechos fundamentales, ni menos aún la existencia actual de un acto lesivo de tales derechos. 3. Distinto es el caso de las denominadas normas autoaplicativas, es decir, aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada. En este supuesto, cabe distinguir entre aquellas normas cuyo supuesto normativo en sí mismo genera una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de los individuos y aquellas otras que determinan que dicha incidencia se producirá como consecuencia de su aplicación obligatoria e incondicionada. En el primer caso, el amparo contra la norma procederá por constituir ella misma un acto (normativo) contrario a los derechos fundamentales. En el segundo, la procedencia del amparo es consecuencia de la amenaza cierta e inminente a los derechos fundamentales que representa el contenido dispositivo inconstitucional de una norma inmediatamente aplicable. Ambos casos se encuentran previstos en el artículo 8 del Nuevo Código Procesal Constitucional, que dispone: “Cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienen como sustento la aplicación de una norma incompatible con la Constitución, la sentencia que declare fundada la demanda dispondrá, además, la inaplicabilidad de la citada norma” (subrayado agregado). 4. Ahora bien, incluso en el caso de las denominadas normas autoaplicativas, es preciso distinguir las situaciones en las que, al no existir aún concretos actos de aplicación, el amparo se dirige irremediablemente de modo directo contra la norma, y aquellas otras situaciones en las que, ya existiendo actos de aplicación, el amparo en realidad no se dirige directamente contra la norma, sino contra sus actos de aplicación. La diferencia es procesalmente relevante, puesto que, tratándose de normas autoaplicativas que carecen aún de actos de aplicación, la única vía procesal existente para impugnar su contenido inconstitucional es el proceso de amparo o, en general, el proceso de tutela de derechos. Y es que no existe un proceso judicial ordinario de control concreto que pueda entablarse directamente contra normas. Mientras que, si se trata de normas autoaplicativas respecto de las que ya se han presentado actos de aplicación, estos, en principio, sí podrían ser impugnados en procesos ordinarios (v.g. el acto administrativo de aplicación de una norma autoaplicativa puede ser controlado a través del proceso contencioso administrativo). 5. En el presente caso, de la demanda se aprecia que las instituciones accionantes alegan representar a comerciantes y conductores de puestos fi jos en el mercado de Moshoqueque, cuestionando, de forma genérica, la existencia de una amenaza a los derechos invocados por el alza de la merced conductiva, así como el cierre y reversión de puestos8. Asimismo, también de forma general, cuestionan modifi caciones relacionadas con los contratos de conducción, reversión de puestos; pagos de residuos sólidos y guardianía, así como la existencia de infracciones graves y muy graves relacionadas con la reversión de puestos9. En esa línea, solicitan la inaplicación de la Ordenanza Municipal 010-2024-MDJLO, del 18 de marzo de 202410, que aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de Mercados Municipales del distrito de José Leonardo Ortiz, provincia de Chiclayo y región de Lambayeque, por acuerdo del Concejo Municipal de la misma fecha. 6. En cuanto a la ordenanza cuestionada, este Tribunal aprecia que esta tiene por fi nalidad reglamentar la organización, administración, supervisión y el funcionamiento en los mercados municipales del distrito de José Leonardo Ortiz para garantizar el orden público, la seguridad, la salubridad de ambientes, la transitabilidad vial y los horarios, con el fi n de garantizar un servicio adecuado en benefi cio de la comunidad en general11. La Ordenanza establece un marco normativo general referido a la administración de los mercados municipales (artículo 11), disposiciones relacionadas con la condición de los puestos (capítulo IV), así como infracciones y sanciones aplicables a los conductores por la contravención de disposiciones normativas (capítulo IX). 7. A criterio del Tribunal, la norma municipal no es autoaplicativa, porque requiere de actos de concreción posteriores para desplegar su plena efi cacia hacia terceros, lo que la condiciona a otros dispositivos para reconocer su inmediata aplicabilidad. Así, la naturaleza heteroaplicativa también se desprende de los artículos de la ordenanza adjunta en autos: ARTÍCULO 5°.- ATRIBUCIONES: La Municipalidad Distrital de José Leonardo Ortiz ejercerá en los Mercados Municipales las siguientes atribuciones: (…) b) La modifi cación menor y la reconstrucción o remodelación de puestos de venta en los mercados municipales, se solicitará conforme al procedimiento y requisitos establecidos en el TUPA, previo V°B° de la Gerencia de Desarrollo Económico, Social, Educación y Salud y bajo la supervisión de la Subgerencia de Habilitaciones Urbanas y Edifi caciones, Centro de Defensa Civil y Gestión de Riesgos de Desastres. c) La Sub Gerencia de Promoción de la Salud y Sanidad es responsable del control y supervisión sanitaria, con la fi nalidad de garantizar que los alimentos comercializados en los mercados municipales sean aptos para su consumo humano e inocuidad mediante la aplicación de buenas prácticas, programas de higiene y saneamiento de los productos. (…) ARTÍCULO 9°.- AUTORIZACIONES, PERMISOS DE CONDUCCIÓN DE SUELO Y AIRES El Sub gerente de Administración de Mercados Municipales será el encargado de otorgar las autorizaciones, permisos de conducción de suelo y aires, conforme al procedimiento y requisitos establecidos en el TUPA, previo V°B° de la Gerencia de Desarrollo Económico, Social, Educación y Salud. ARTÍCULO 17°.- PROPIEDAD DE LOS MERCADOS MUNICIPALES La municipalidad es propietaria de los mercados municipales, facultada a otorgar la conducción de puestos
de venta a personas naturales, conforme a los requisitos y procedimientos establecidos en el TUPA, debiendo realizar el pago de la merced conductiva en forma semanal. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS Y FINALES Tercera.- Los aspectos no contemplados en el presente Reglamento serán complementados mediante Decreto de Alcaldía de la Municipalidad de José Leonardo Ortiz (el énfasis es nuestro). 8. En ese sentido, dado que la ordenanza cuestionada requiere de actos posteriores que delimiten o complementen su ámbito de aplicación para su exigencia material, los cuales están vinculados a previos procedimientos administrativos de conformidad con las disposiciones citadas supra, no se advierte su carácter autoaplicativo, más aún cuando los hechos señalados por los accionantes son genéricos y no permiten evidenciar alguna aplicación directa. Por ello, corresponde declarar la improcedencia de la demanda de conformidad con el artículo 7, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional. 9. Sin perjuicio de lo expuesto, los accionantes o sus integrantes pueden recurrir a la vía judicial pertinente respecto de aquellos actos de aplicación de la norma municipal que lesionen sus derechos constitucionales, en su oportunidad, de estimarlo pertinente. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
Declarar IMPROCEDENTE la demanda. Publíquese y notifíquese. SS. DOMÍNGUEZ HARO GUTIÉRREZ TICSE OCHOA CARDICH PONENTE GUTIÉRREZ TICSE Foja 223. Foja 88. Foja 123. Foja 125. Foja 168. Foja 179. Foja 223. Cfr. Foja 89. Cfr. Foja 91. Página 24 del PDF. Página 26 del PDF. W-2526119-1