CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE AMPARO Nº 17918-2024 LIMA Lima, trece de marzo de dos mil veintiséis I. VISTA; la presente causa en la fecha, con el expediente judicial digital – no eje y el cuaderno formado en esta Sala Suprema; teniendo a la vista el voto del señor Juez Supremo GUTIÉRREZ REMÓN, el mismo que cuenta con la adhesión de los señores Jueces Supremos CALDERÓN PUERTAS, ESPINOZA ORTIZ Y ÁLVAREZ OLAZÁBAL, incorporados de fojas trescientos uno del cuaderno de apelación a fojas trescientos trece del mismo cuaderno, para que se CONFIRME la sentencia de fecha 29 de abril de 2024, que declaró fundada en parte la demanda de amparo; asimismo, el voto de los señores Jueces Supremos GROSSMANN CASAS Y LINARES SAN ROMÁN, obrantes de fojas trescientos trece del cuaderno de apelación a fojas trescientos veinte vuelta del mismo cuaderno, para que se declare NULA la sentencia de fecha 29 de abril de 2024, que declara fundada en parte la demanda de amparo, Ordenándose la emisión de un nuevo pronunciamiento conforme a la presente resolución; por lo que, de conformidad con el artículo 141º del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial que señala que en las Salas de la Corte Suprema, cuatro votos conformes hacen resolución y habiéndose verifi cado la votación con arreglo a ley, se emite la siguiente resolución, y CONSIDERANDO: MATERIA DEL RECURSO: El recurso de apelación formulado por el Procurador Público del Poder Legislativo de fecha 17 de mayo de 2024, contra la sentencia contenida en la Resolución Nº 08 de fecha 29 de abril de 2024 emitida por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declara fundada en parte la demanda de amparo. ll. CONSIDERANDO Primero. Antecedentes 1.1. Demanda 1. El 21 de setiembre de 2023, la fi scal suprema Zoraida Ávalos Rivera interpuso demanda de amparo contra el Poder Legislativo solicitando declarar: (i) La nulidad e inefi cacia de la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR, que dispuso su inhabilitación por el plazo de 5 años para el ejercicio de la función pública por infracción al artículo 159 inciso 4 de la Constitución Política. (ii) La nulidad e inefi cacia de la Resolución Legislativa Nº 025-2022-2023-CR, que declaró haber lugar a la formación de causa penal contra ella por su condición de ex fi scal de la nación por la presunta comisión del delito de omisión, rehusamiento o demora de actos funcionales, conforme al artículo 377 del Código Penal. 2. El fundamento invocado respecto de la nulidad de ambas resoluciones legislativas es el mismo, por cuanto se cuestiona la decisión de suspender temporalmente la investigación contra el ex presidente Pedro Castillo Terrones hasta el término de su mandato presidencial, aplicando el artículo 117 de la Constitución. 1.2. Sentencia 1. Con fecha 29 de abril de 2024, la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró fundada en parte la demanda de amparo y, en aplicación del principio de suplencia de queja defi ciente, declaró inaplicable a la demandante los efectos de la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR, por cuanto el informe fi nal de la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales sobre el cual se emitió la resolución legislativa no precisó de manera clara y concreta los hechos y las conductas que constituyen la infracción constitucional, así como fue incongruente la acusación en tanto, de un lado, se reconoce que el ejercicio de la acción penal por parte del fi scal de la nación es facultativo, pero, de otra parte, se señala que constituye una obligación del Ministerio Público abrir investigación contra el presidente de la República. Por lo mencionado, se considera que la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR importa la vulneración al derecho al debido proceso. 2. En cuanto a la Resolución Legislativa Nº 025-2022- 2023-CR se declara improcedente la demanda bajo el fundamento de que la acusación constitucional ha sido formalizada en vía penal y cuenta ya con una primera resolución jurisdiccional, pendiente de decisión fi nal en el órgano jurisdiccional supremo, siendo de aplicación el artículo 139.2 de la Constitución, que reconoce el principio de independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. 1.3. Apelación 1. El 17 de mayo de 2024 el procurador público del Poder Legislativo interpone recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia bajo los fundamentos siguientes: (i) La sentencia apelada no respetó la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 003-2022-PCC/T emitida en el proceso competencial incoado por el Congreso de la República, al haberse perturbado y dejado sin efecto una resolución legislativa. (ii) Se ha vulnerado el principio de separación de poderes. (iii) La aplicación del principio de queja defi ciente no puede suponer la alteración o modifi cación del petitorio y la causa petendi, en ese sentido, la demandante no planteó los vicios de motivación valorados por el a quo. (iv) Se ha aplicado de manera indebida los alcances de la Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 04044-2022-PHC/ TC (“motivación prolija”). (v) Existen erróneas argumentaciones en el considerando vigésimo de la sentencia impugnada. Segundo: Asunto controvertido No habiendo apelado la parte demandante, el tema en controversia se ciñe a determinar si, como señala la sentencia de primera instancia, debe ser inaplicada la Resolución Legislativa Nº 024-2022-a 2023-CR.
Tercero: Sobre la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 003-2022-PCC/TC y la presunta vulneración del principio de separación de poderes. 3.1. El apelante expresa que la sentencia apelada constituye un acto viciado de nulidad, pues contraviene el criterio interpretativo vinculante del Tribunal Constitucional contenido en el Expediente Nº 003-2022-PCC/TC, criterio que, desarrollándose sobre la competencia exclusiva del Congreso de la República en torno a acusaciones constitucionales, exige para el ejercicio de control judicial, que el acto suponga vulneración a algún derecho fundamental. El apelante expresa que, al haber obrado sin consideración al criterio del Tribunal Constitucional, la sentencia apelada ha pretendido derogar por sí y ante sí el artículo 112 del Código Procesal Constitucional. Añade, que los efectos de la sentencia impugnada signifi can una perturbación del ejercicio de la competencia que la Constitución otorga al Congreso (artículos 99 y 100). 3.2. Tal argumento, sin embargo, no es de recibo, pues si bien la referida sentencia del Tribunal Constitucional se pronunció sobre la denominada political questions señalando que hay actos fuera del control judicial, también expresó: 40. Ciertamente, ello impele distinguir los casos en los que será posible interponer un mecanismo de tutela, siempre y cuando un acto legislativo produzca efectos externos que terminen por afectar el estatus ciudadano. En ese sentido, este Tribunal considera que sólo determinados actos del legislativo son judicializables; estos son: 1) el Antejuicio, por su carácter político-jurisdiccional, y 2) el Juicio Político (aunque en este caso únicamente el control puede ser por la forma, ya que la decisión sustantiva es, en puridad, una decisión política). En los demás casos, como ocurre con las comisiones investigadoras o los otros ejemplos expuestos en la presente sentencia, su judicialización no resulta admisible sino cuando se interviene de manera directa en los derechos fundamentales del investigado o citado. 3.3. Agregando después: 42. Al respecto, si bien el debido proceso es un derecho y garantía que informa todo el ordenamiento jurídico, una extensión del debido proceso judicial a los actos parlamentarios requiere una adecuada valoración de intensidad y creación del acto. En otras palabras, si el acto parlamentario incide directamente en la afectación de un derecho fundamental, entonces el control judicial del acto político es plenamente válido; pero si se trata de un acto político puro, entonces el debido proceso no tiene los mismos alcances, matices e intensidad judiciales, siendo solo admisibles como control de forma, pero no de fondo. Esto es la raíz central del presente proceso competencial. 3.4. No estamos aquí ante un acto político puro (censura ministerial, veto legislativo, investidura del gabinete), sino uno distinto que posibilita el uso del amparo, de allí que en la sentencia del Tribunal Constitucional se haya indicado: 99. Ello no signifi ca, bajo ninguna circunstancia, que el ejercicio de la potestad parlamentaria deba desenvolverse prescindiendo del respeto a los principios y derechos reconocidos por Constitución. Por el contrario, procede el amparo en cuanto se afecten derechos fundamentales en la tramitación del procedimiento del antejuicio; pero debe quedar absolutamente claro que ello no habilita la posibilidad de que, por tal vía, se suplante el ejercicio de las competencias constitucionalmente reservadas al Congreso de la República. 3.5. Como tal tema es lo que precisamente se discute aquí esta Sala Suprema se encuentra habilitada para pronunciarse sobre el fondo del asunto, debiendo descartar la infracción al artículo 112 del Código Procesal Constitucional, por cuanto -como se ha evidenciado de las citas de la resolución del Tribunal Constitucional- de ninguna forma la sentencia judicial ha invadido campos competenciales que no le pertenecen. Cuarto: Sobre el principio de suplencia de queja defi ciente 4.1. En este extremo, lo que se debate es saber si al resolverse inaplicando la Resolución Legislativa Nº 024- 2022-2023-CR se modifi có el contenido de la demanda que solicitaba la nulidad e inefi cacia de la referida resolución. A fi n de responder ello se hace necesario tener en cuenta algunas consideraciones previas. 4.2. El Tribunal Constitucional peruano abordó el principio de suplencia de queja en la sentencia del Expediente Nº 278-1993-AA/TC, su fecha 11 de agosto de 1997. En dicha resolución se indicó que dicho principio se limita a suplir defi ciencias procesales, restringiéndose en todo caso la posibilidad de variar o suplir las pretensiones de las partes: Que, siendo esta la pretensión de los accionantes, el juzgador solo puede suplir las defi ciencias procesales o las que existan en cuanto a la denominación de la acción de garantía impuesta, conforme lo establecen el artículo 7 de la Ley Nº 23506, Ley de Hábeas Corpus y Amparo, y el artículo 9 de la Ley Nº 25398, Ley Complementaria a la de Hábeas Corpus y Amparo, respectivamente, pero en ningún caso puede variar o suplir las pretensiones de las partes, toda vez que no tiene facultad extrapetita”.1 4.3. Este principio, en opinión del autor citado, ha sufrido evoluciones de la mano de la modifi cación de la norma procesal laboral, situación que ha sido evidenciada en el criterio desarrollado por el propio Tribunal Constitucional en el Expediente Nº 2148-2010-PA/TC de fecha 31 de enero de 2011: Sin embargo, en virtud del principio de suplencia de queja defi ciente y del deber especial de protección de los derechos fundamentales que informa los procesos constitucionales, este Tribunal considera que también debe analizarse si los contratos de trabajo sujeto a modalidad por incremento de actividad (conforme a lo establecido en la cláusula segunda del referido contrato) fueron desnaturalizados por simulación o fraude a las normas establecidas en el Decreto Supremo Nº 003-97-TR”.2 4.4. La Tercera Sala Constitucional ha invocado el criterio del Tribunal Constitucional expuesto en las sentencias Nº 0569-2003-PC/TC y Nº 0250-2008-PHD/TC, los cuales desarrollan el deber del juez constitucional (a diferencia del juez ordinario) de suplir los actos defectuosos, en atención al deber especial de protección de los derechos fundamentales, sustentando la aplicación del principio. (…) en el preeminente valor de los derechos cuya tutela se pretende y por cuanto el principio pro actione impone que el juez constitucional, en lugar de optar por alternativas que supongan el estrechamiento del derecho de acceso a la justicia, máxime a la justicia constitucional, debe acoger aquéllas que impliquen, por el contrario, una optimización o mayor efi cacia del mismo (…)3 4.5. Una sentencia más cercana (Expediente Nº 01587- 2018-PHC/TC), en la que un habeas corpus es reconvertido en amparo, se pronuncia de la siguiente manera: 7. Pues bien, al respecto, algunos de los principios que sustentan la excepcional fi gura de la reconversión son los de suplencia de queja defi ciente o el de adecuación de las formalidades al logro de los fi nes de los procesos constitucionales. En concreto, se trata de la facultad que tienen los jueces constitucionales para adecuar las pretensiones de los quejosos cuando se advierta un error o una omisión en el petitorio de su demanda y se sustenta en el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, que exige al juez constitucional la relativización de las formalidades, presupuestos y requisitos cuando así lo justifi que el cumplimiento de los procesos constitucionales. 4.6. Así las cosas, la sentencia apelada, haciendo referencia a la sentencia del Tribunal Constitucional en el Expediente Nº 047-2004-AI/TC, expone que las resoluciones legislativas, pese a tener de rango de ley, tienen consideraciones especiales, por cuanto se dictan con excepción a la característica de generalidad de esta. La ausencia de ello, en opinión de la Sala, habilita la posibilidad de demanda en la vía de amparo, precisando, sin embargo, que, tratándose de una disposición de carácter particular, lo que corresponde es declarar la inaplicación de la resolución legislativa y no la nulidad que pretende la demandante. 4.7. ¿Se ha modifi cado con ello la pretensión demandada? De ninguna forma, pues lo que la demanda cuestionó -indistintamente de la categoría que utilizó- fue la inhabilitación que el Congreso le impuso por demora en investigar los actos funcionales del ex presidente Pedro
Castillo o por suspender la investigación preliminar, y fue sobre ese tema que se planteó la defensa. Así, en el punto 1 de la contestación se mencionan los derechos que la demandante denuncia como afectados, el punto 6 refi ere que el trámite parlamentario se realizó respetando el derecho de defensa y los siguientes puntos mencionan el procedimiento seguido y el tema competencial. 4.8. Esto es, no hay en la contestación de la demanda nada que haga suponer que la defensa del demandado desconocía qué es lo que se debatía y nada en el proceso ni nada en la sentencia que indique que los sujetos procesales no estuvieron plenamente identifi cados, que el pedido no consistió en dejar sin efecto la inhabilitación y que la causa para pedir -constituida por las razones de la demanda- no fue ampliamente señalada en el escrito de la accionante y que sobre ello que giró la controversia. 4.9. Sobre tales puntos se emitió la resolución respectiva, adecuando la pretensión tan solo en la línea de especifi car que no se trataba de norma general, sino de una particular, por lo que debía declararse inaplicable la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR y no nula e inefi caz. 4.10. Para eso, desde que el amparo fue introducido en México, fue diseñado el principio de suplencia de queja defi ciente, como institución proteccionista, antiformalista y de optimización procesal, cuyo recibo en sede constitucional peruana se hizo, en principio, desde lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley Nº 23506, luego de lo señalado en el artículo 9 de la Ley Nº 25398 y, fi nalmente, atendiendo a lo prescrito en el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. 4. Tal facultad -dice la sentencia recaída en el Expediente Nº 0569-2003-AC/TC- es otorgada a los jueces constitucionales en nuestro ordenamiento jurídico, para adecuar su pretensión a fi n de otorgar protección constitucional al quejoso, en aquellos casos en los que se advierta un error o una omisión en el petitorio. Así, a diferencia de los jueces ordinarios, quienes en la mayoría de los casos mantienen una vinculación rígida con la ley, el deber de suplir los actos defectuosos es exigible ineludiblemente en el caso del juez constitucional, debido al deber especial de protección de los derechos fundamentales que informa los procesos constitucionales. 4.11. La misma sentencia refi ere que los actos procesales que pueden ser suplidos son los defectuosos e inválidos, pero no nulos: Los actos defectuosos son aquellos que se realizan sin que concurran todos los presupuestos, requisitos y condiciones que determinan su admisibilidad, pero que no generan afectación de principios o de derechos procesales constitucionales de relevancia y, por ese hecho, son inocuos. Por su parte, los actos inválidos son aquellos que se realizan incumpliendo los requisitos y condiciones que la ley prevé, dando lugar, a su vez, a la afectación de derechos o principios constitucionales, pero que, sin embargo, pueden ser subsanados o reparados por sí mismos, o eventualmente por medio de la intervención del juez (Binder Alberto. El incumplimiento de las formas procesales. Ad Hoc, Buenos Aires 2000. Pág. 96). Finalmente, los actos nulos son aquellos que, habiendo comprometido seriamente derechos o principios constitucionales, no pueden ser reparados (idem). 4.12. La demanda no presenta ningún vicio de nulidad y, de hecho, nadie la ha cuestionado en esos términos; tampoco se trata de acto inválido, lo que hubo fue un mero acto defectuoso que no comprometió el derecho de defensa de la contraparte y, por ello, resultando inocuo, era posible de suplir. Quinto: Sobre la supuesta aplicación indebida de los alcances de la Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 04044-2022-PHC/TC (“motivación prolija”) 5.1. El apelante señala que la motivación de la sentencia apelada cita a la Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 04044-2022-PHC/TC, requiriendo que la “motivación prolija” se entienda como una motivación que exige la presencia de amplitud, minuciosidad, cuidado y pulcritud, conforme se evidencia del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. 5.2. Refi ere, además, que la fecha de emisión de la Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 04044-2022-PHC/ TC es posterior a la fecha de aprobación del Informe Final de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, puesto que la primera se realizó el 22 de noviembre de 2022, y la aprobación data de fecha 23 de setiembre de 2022, por lo que el criterio desarrollado por el Tribunal Constitucional era inexistente al momento de entrega y aprobación del informe fi nal cuestionado. 5.3. No se puede objetar a la decisión impugnada que haya aplicado de manera indebida la sentencia constitucional aludida por la sencilla razón que el referido fallo fue publicado el 22 de noviembre de 2022, mientras que la resolución legislativa cuestionada se tomó el 22 de junio de 2023; entre uno y otro acto transcurrieron 7 meses, los sufi cientes como para que pudiera rectifi carse y aplicarse lo allí establecido, de forma tal que la apelada se encuentra plenamente justifi cada para usar los parámetros allí establecidos. 5.4. Por lo demás, la exigencia de motivación prolija ha sido un tema recurrente en los fallos del Tribunal Constitucional, como se acredita en las sentencias recaídas en el Expediente Nº 03593-2006-PA/TC o en el Expediente Nº 00156-2012- PHC/TC. En este último caso, el Tribunal Constitucional evalúa las garantías del debido proceso desde sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, aludiendo a los casos Tribunal Constitucional vs. Perú (2001), Ivcher Bronstein vs. Perú (2001) y concluye: 4. En sede parlamentaria, este derecho debe ser respetado no solo en los procedimientos de antejuicio y de juicio político, sino también en la actuación de las Comisiones Investigadoras o de las Comisiones Ordinarias que reciben el encargo expreso del Pleno del Congreso de la República; y merece una tutela reforzada, en tanto que el Congreso de la República decide por mayoría y actúa por criterios basados en la oportunidad y conveniencia, es decir, que su actuación y canon de control es de carácter subjetivo porque no ejercer función jurisdiccional propiamente dicha. 5.5. Por tanto, motivación prolija, tutela reforzada, motivación adecuada es la exigencia que siempre se pidió a las actuaciones parlamentarias como las que aquí se discuten. Sexto: Respecto a las denuncias sobre erróneas argumentaciones en el considerando vigésimo de la sentencia impugnada 6.1. La impugnante indica que la impugnada presenta argumentaciones erradas y estima que deben tenerse en cuenta las siguientes razones: a. Que el uso simultáneo de la expresión “facultativo” y “obligatorio no es incongruente en razón que el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española considera como “facultativo” lo que “se deriva o depende de la facultad o poder para hacer algo”, teniendo como sinónimo que se considera como “potestativo o discrecional”. b. Que no se contrapone entre sí que la redacción del informe fi nal haya señalado en diferentes párrafos distintas infracciones constitucionales, como son “no haber actuado diligentemente en su cargo”, “demora de sus actos funcionales” y “no conducir desde el inicio la investigación del delito”. c. Que la acusación constitucional se sustenta en la demora de los actos funcionales y la suspensión de la investigación contra el presidente de la República, invocando el inciso 4 del artículo 159 de la Constitución, por lo que no se sujetó a norma infraconstitucional. Refi ere que no existe obligación de señalar la tipología de infracciones constitucionales, esto es, si se trata de una infracción expresa, implícita o hermenéutica. d. Que la sola imposición de 5 años de inhabilitación demuestra la aplicación de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, puesto que no se impuso la sanción de 10 años, que es el máximo contemplado por la norma. e. Que el artículo 117 de la Constitución no restringe la investigación al Presidente de la República durante la vigencia de su mandato. 6.2. Sobre el punto 26.a es evidente la manifi esta contradicción en el uso de facultativo y obligatorio, debiendo indicarse que las explicaciones que se hacen sobre ese extremo en el recurso de apelación son incomprensibles. 6.3. Lo expresado en los puntos 26.b y 26.c tratan de señalar que la acusación constitucional se basó en lo prescrito en el artículo 159.4 de la Constitución del Estado. Tal norma indica: “Corresponde al Ministerio Público (…) 4. Conducir desde su inicio la investigación del delito”. Hay aquí una vaguedad absoluta en torno a la imputación realizada, inaceptable de tolerar no solo desde la perspectiva
de motivación reforzada, sino de una absolutamente ordinaria. Ya lo peligroso de aceptar denuncias como estas fue debidamente advertido por Santistevan de Noriega4 quien se pronunció contra la imprecisión de las denuncias parlamentarias y sentenció: Finalmente, a nuestro juicio, todo proceso sancionatorio debe estar sujeto a revisión por parte de las autoridades jurisdiccionales en la medida en que ignore el principio de legalidad, irrespete el debido proceso o se aleje en su aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad (pp. 321-322). 6.4. Lo expuesto en el considerando precedente debe ser tenido en cuenta en el contexto: (i) En que se imputan indistintamente como cargos “no haber actuado diligentemente”, “demora de sus actos funcionales” y “no conducir desde el inicio la investigación del delito”; (ii) se menciona una norma constitucional sin precisión alguna; y (iii) no se indica -ni se quiere indicar- si se trata de una infracción expresa o implícita. Es decir, solo cabe una conclusión: en cualquiera de los supuestos se le negó a la amparista una debida defensa. 6.5. De otro lado, una sanción no es razonable y proporcional porque sea menor al máximo señalado en la disposición constitucional; aceptar tal idea sería considerar que toda vulneración a derechos fundamentales se subsana de esa manera. No es posible tolerar ese argumento: las sanciones solo se pueden dar en el marco de un debido proceso o procedimiento, cuando ello no ocurre, como en este caso, la posibilidad de punición, sea cual fuera el grado de la misma, se encuentra proscrita. 6.6. En lo que se refi ere a lo expuesto en el punto 26.d se trata de asunto interpretable, cuyo desarrollo se realizará en el siguiente considerando. Séptimo: Sobre la facultad del Fiscal de la Nación en la investigación preliminar del Presidente de la República 7.1. La infracción constitucional sobre la cual se sustenta la resolución legislativa emitida por el Congreso es la de demora en investigar los actos funcionales del ex presidente Pedro Castillo y, luego, suspender la investigación preliminar en su contra. 7.2. En cuanto a la demora en los actos funcionales se tiene que la Ley Nº 27399, Ley que regula las investigaciones preliminares previstas en la Ley Nº 27379 tratándose de los funcionarios comprendidos en el artículo 99 de la Constitución, señala en su artículo 1: El Fiscal de la Nación puede realizar investigaciones preliminares al procedimiento de acusación constitucional por la presunta comisión de delitos de función atribuidos a funcionarios del Estado comprendidos en el artículo 99 de la Constitución (…). 7.3. De la redacción de dicho artículo no se desprende obligación atribuible a la Fiscal de la Nación, por cuanto solo la faculta discrecionalmente a realizar investigaciones preliminares, para lo que dispone un plazo máximo (60 días naturales), y la consecuente formulación de denuncia constitucional de estimarse oportuno. 7.4. Sobre la suspensión de la investigación al presidente hasta el fi nal del mandato presidencial, debe indicarse que en fecha reciente el Tribunal Constitucional se ha pronunciado respecto de la facultad de investigación preliminar durante la vigencia del mandato del presidente de la república en el Expediente Nº 0006-2024-PCC/TC, resuelto por el Pleno del Tribunal Constitucional en fecha 10 de julio de 2025. 7.5. Ya que se haya planteado una cuestión competencial y que esta haya merecido el análisis del Tribunal Constitucional indica que en torno a lo prescrito en el artículo 117 de la Constitución del Estado existía controversias en torno a la interpretación de la norma. Tan es así que en la sentencia se dice: 18. En virtud del marco constitucional precedente, el Ministerio Público conduce ―desde el inicio― la investigación del delito, por lo que en el presente caso debe determinarse si la realización de las diligencias preliminares (entendidas como una subetapa de la investigación preliminar) en el marco de la indagación que se lleva a cabo a actuaciones de la titular de la Presidencia de la República en ejercicio, por la presunta comisión de delitos que no se vinculan con los supuestos constitucionalmente previstos en el artículo 117 de la Constitución Política, constituye un ejercicio irregular de su competencia; y si, por ello, obstaculiza la atribución presidencial para dirigir y ejecutar la política general del gobierno, en los términos establecidos en el artículo 118.3 de la Norma Fundamental, así como los otros dispositivos constitucionales que establecen competencias y atribuciones del presidente de la república en virtud de las “jefaturas presidenciales” que ejerce. 7.6. Debe añadirse que dicha expresión se hace en el marco del análisis del mentado artículo 159.4 de la Constitución del Estado que justifi có la resolución legislativa impugnada, siendo relevante mencionar que en el fundamento 116 del fallo se incide en la necesidad de realizar una interpretación sobre los artículos 99, 100 y 117 de la Constitución de 1993, para luego, acreditando el grado de incerteza existente, hacerse la siguiente pregunta con respecto a los hechos señalados en el numeral 117 de la Carta Política: 120. En esa línea, ¿la Fiscalía de la Nación puede disponer la realización de diligencias preliminares (hoy investigación preliminar) en contra del titular de la Presidencia de la República en ejercicio, con independencia de la sustanciación del antejuicio en sede parlamentaria que se asiste a dicho alto funcionario del Estado, según se ha expresado supra? (el resaltado es del Tribunal). 7.7. Para concluir: 122. (…) el inicio («incoación») del proceso penal (18) contra el titular de la Presidencia de la República en ejercicio, se efectuará una vez culminado el antejuicio político ante el seno del Congreso de la República y luego de que se haya determinado que «ha lugar la formación de causa» y, además, se emita la «resolución acusatoria de contenido penal» (el resaltado es del Tribunal). 7.8. Después, el examen realizado en la sentencia del Tribunal Constitucional, ingresa al campo mismo del artículo 159.4 de la Constitución y de la posibilidad de investigar otros hechos distintos a los previstos en el numeral 117 del Texto Fundamental. Allí dice: 128. En ese sentido, una lectura armónica de lo dispuesto en el Reglamento del Congreso de la República (artículo 89 literal “a”), en el Nuevo Código Procesal Penal (artículos 449 y 450) y en la Constitución Política de 1993 (artículos 99, 100 y 117), en concordancia con el principio interpretativo de corrección funcional, permite colegir que la competencia investigativa del Ministerio Público consagrada en el inciso 4 del artículo 159 de la Constitución Política, respecto del titular de la Presidencia de la República en ejercicio, supone que la Fiscalía de la Nación se encuentra habilitada sólo para realizar aquellos actos de investigación que resulten urgentes, inaplazables, estrictamente necesarios y siempre que las circunstancias del caso concreto lo ameriten; y respetando, además, la dignidad del cargo presidencial. 7.9. Obsérvese la restricción que el máximo contralor constitucional realiza y la interpretación que efectúa de la norma que dio origen a la resolución legislativa de inhabilitación que difi ere de los fundamentos que motivaron la sanción a la amparista, al extremo que considera como pauta a seguir, en cuanto a la actividad del Ministerio Público, la siguiente: 136 (ii). Una vez concluidos estos actos de investigación, y en caso la posible imputación versare sobre materias distintas a los supuestos del artículo 117 de la Constitución Política, se suspenderá el procedimiento respecto del Presidente de la República hasta que concluya su mandato. Esta suspensión no impide al Congreso de la República, de ser el caso, ejercer su atribución de declaración de vacancia por incapacidad moral permanente a que se refi ere el inciso 2 del artículo 113 de la Constitución Política. 7.10. Pertinente es señalar que el Tribunal Constitucional se sorprende que el Ministerio Público haya variado una posición sostenida que mantuvo hasta el año 2022: 164. (…) según la cual la investigación contra el titular de la Presidencia de la República se encontraba limitada debido al cargo y especial posición jurídica que ostenta dentro del Estado, haya sido variada sin más por un nuevo
titular del Ministerio Público, o sin que se sustente en un estándar razonable de motivación y de una adecuada argumentación. 7.11. Los criterios expuestos en el fallo resultan aplicable al caso de la Fiscal de la Nación, por cuanto la suspensión de las investigaciones preliminares en contra del entonces presidente Pedro Castillo, que pretende ser considerada como fundamento de la infracción constitucional, se habría realizado en un caso que no guarda relación con los supuestos contemplados en el artículo 117 de la Constitución, de forma que al haberse continuado las investigaciones se habría incurrido en violación al contenido del derecho a la inmunidad presidencial. 7.12. Es verdad que el referido fallo expresa que su interpretación del artículo 117 de la Constitución del Estado regirá en adelante, pero ello de ninguna forma supone que criterios semejantes a los expuestos en la sentencia constitucional no deban ser tenidos en cuenta; por el contrario, que ello haya sido así habla de la coincidencia del comportamiento de la amparista con una interpretación razonable de la norma, por lo que sería paradoja inaceptable que se pretenda sancionar a quien concurre con los parámetros establecidos por el Tribunal Constitucional. Octavo: Sobre la independencia judicial 8.1. Las razones señaladas en los considerandos precedentes sirven de fundamento para desestimar la apelación presentada, de lo que sigue que la demanda debe ser declarada fundada -en sintonía con la decisión de la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Lima. 8.2. No obstante, este Tribunal Supremo advierte que, más allá de las expresiones de la demanda y su contestación, el debate se contraía a determinar si los órganos políticos, bajo el esquema de la inhabilitación, pueden controlar las decisiones jurisdiccionales o las disposiciones fi scales. Es verdad que, en esencia, estas no gozan de las características de aquellas, pero no es menos cierto que en el caso Martínez Esquivia vs. Colombia y en el Casa Nina vs. Perú la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) se decantó por señalar que “la garantía de estabilidad e inamovilidad de juezas y jueces, dirigida a salvaguardar su independencia, resulta aplicable a las y los fi scales en razón de la naturaleza de las funciones que ejercen”. 8.3. Estabilidad e inamovilidad suponen hablar de independencia; esta, como se sabe, no es un privilegio de jueces y magistrados, “sino hace posible el ejercicio de una potestad y el cumplimiento de una función atribuidas en exclusiva, las cuales están al servicio de los ciudadanos” (Aroca, 115). 8.4. Numerosas sentencias del Tribunal Constitucional han abordado el derecho a la independencia judicial, a la que ha defi nido como “aquella capacidad autodeterminativa” para proceder a la efectivización del derecho, la que comprende el juicio mismo y la ejecución de lo juzgado (Exp. 0023-2003-AI/TC).5 En esa misma sentencia, el Tribunal menciona que esa capacidad autodeterminativa se presenta en tres perspectivas: una independencia orgánica (por sujeción de respeto al principio de separación de poderes), una garantía operativa para la actuación del juez (independencia funcional) y una capacidad subjetiva (sujeción a la propia voluntad de ejercer y defender dicha independencia). 8.5. En otra decisión, hará mención a una doble perspectiva, pero reparando siempre que es en la capacidad subjetiva “donde se sientan las bases para poder hablar de una real independencia institucional que garantice la correcta administración de justicia, pues supone que el juez se encuentre y se sienta sujeto únicamente al imperio de la ley y la Constitución antes que a cualquier fuerza o infl uencia política” (Exp. 2465-2004-AA/TC).6 8.6. Refi riéndose a esa doble dimensión ha reparado en la llamada independencia externa por la cual la autoridad judicial, en el desarrollo de la función jurisdiccional, no puede sujetarse a ningún interés que provenga de la fuerza de la organización judicial en conjunto, no admitir presiones para resolver un caso en un determinado sentido. Las decisiones de la autoridad judicial (…) no pueden depender de la voluntad de otros poderes públicos (poder ejecutivo o poder legislativo, por ejemplo), partidos políticos, medios de comunicación o particulares en general, sino tan solo de la Constitución y de la ley que sea acorde con esta. 8.7. Y, de otro lado, ha abordado el tema de la independencia interna, que implica, entre otros aspectos, que, dentro de la organización judicial: 1) la autoridad judicial, en el ejercicio de la función jurisdiccional, no puede sujetarse a la voluntad de otros órganos judiciales, salvo que medie un medio impugnatorio; y, 2) que la autoridad judicial, en el desempeño de la función jurisdiccional, no puede sujetarse a los intereses de órganos administrativos de gobierno que existen dentro de la organización judicial (Exp. 004-2006-AI/ TC).7 8.8. Siendo ello así, el principio de independencia judicial exige que el legislador adopte las medidas necesarias y oportunas a fi n de que el órgano y sus miembros administren justicia con estricta sujeción al Derecho y a la Constitución, sin que sea posible la injerencia de extraños (otros poderes públicos o sociales, e incluso órganos del mismo ente judicial) (Exp. 023-2003- AI/TC)8; es decir, supone un mandato para que todos los poderes públicos, los particulares e incluso, al interior del propio órgano, se garantice el respeto de la autonomía del Poder Judicial en el desarrollo de sus funciones, de modo que sus decisiones sean imparciales y más aún se logre mantener esa imagen de imparcialidad frente a la opinión pública (Exp. 2465-2004-AA/TC)9. 8.9. De lo expuesto se desprende que se afecta la independencia judicial cuando el juez (o fi scal) es sancionado por la interpretación que realiza de un dispositivo legal, más aún si este es impreciso y tiene que dotársele de un contenido. En el caso en cuestión ello era así, al extremo que en casos anteriores al que originó la inhabilitación de la demandante, el Ministerio Público ni siquiera inició investigación alguna, también porque las posibilidades interpretativas podían llevarlos a ese razonamiento. 8.10. En páginas sobre la justicia civil, Taruff o ha reiterado que la norma no puede entenderse como enunciado dotado de signifi cado propio, pues no lo tiene a priori; se trata, más bien, de enunciado que alcanza su signifi cado en la actividad interpretativa, más aún cuando ellas “no están formuladas en términos precisos y rigurosos, sino que incluyen términos vagos, conceptos indeterminados o cláusulas generales”10. 8.11. Es que interpretar –apelando a Guastini11- no es desentrañar lo que la norma ha dispuesto, sino darle sentido a la disposición normativa. Este autor ha señalado que el objeto de la interpretación cuando se trata de un texto signifi ca atribuir sentido o signifi cado a un fragmento del lenguaje. Guastini ha señalado que hay un concepto amplio de interpretación que se refi ere a cualquier atribución de signifi cado a una formulación normativa, independientemente de dudas o controversias. Cualquier texto requiere interpretación. En este caso la interpretación se asimila a la traducción. En ambos casos se trata de reformular textos en una forma distinta en la que fue formulada. 8.12. Por tanto -siempre en la línea de Guastini-, el texto interpretado es distinto al del lenguaje del intérprete. Por eso no es posible llamar norma indistintamente al texto interpretado como a la propia interpretación. En realidad, en el primer caso, se está ante una “disposición” y, en el segundo, al signifi cado adscrito al texto. Quien acepta este concepto no “descubre” algo preexistente porque no hay un “signifi cado propio” de las palabras. Ellas tienen el signifi cado que el intérprete les otorga. El signifi cado es mutable. No hay texto “claro” ni “oscuro”; solo después de la interpretación se puede saber eso. La claridad no es propiedad del texto, sino el fruto de la decisión interpretativa. Aquí se distingue entre texto legislativo y norma. La interpretación tiene como objeto no normas, sino los textos normativos. Interpretar es producir una norma. 8.13. En el caso en cuestión, tocó a la demandante dar contenido a lo prescrito en el artículo 117 de la Constitución del Estado; dentro de las alternativas racionalmente posible, optó por una de ellas. Su decisión no fue arbitraria, estaba sostenida por una práctica histórica de decisiones que se habían dado antes y, con algunos matices, encuentra respaldo en el fallo del Tribunal Constitucional aquí citado. 8.14. Puede discreparse o coincidirse con las conclusiones a las que arribó la fi scal demandante, pero eso no puede originar sanción alguna porque seguir ese camino solo signifi caría terminar con la independencia judicial y supeditar los fallos de los jueces (y los fi scales) a los comportamientos o intereses políticos. Un país que proclama el respeto a los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno debe rechazar la intromisión del órgano político en competencias que no tiene y cuya única consecuencia es la clausura del Estado de Derecho.
Por tales fundamentos: III. DECISIÓN Por las consideraciones antes expuestas, CONFIRMARON la sentencia de fecha 29 de abril de 2024, que declaró fundada en parte la demanda; en los seguidos por Zoraida Ávalos Rivera contra el Congreso de la República del Perú, sobre proceso de amparo; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Juez Supremo: Calderón Puertas. S.S CALDERÓN PUERTAS ESPINOZA ORTIZ ÁLVAREZ OLAZÁBAL GUTIÉRREZ REMÓN EL VOTO DE LOS SEÑORES JUECES SUPREMOS GROSSMANN CASAS Y LINARES SAN ROMÁN, ES COMO SIGUE: I. VISTA; la causa número diecisiete mil novecientos dieciocho – dos mil veinticuatro – Lima, en audiencia pública de la fecha; y, efectuada la votación con arreglo a ley, ha emitido la siguiente sentencia: MATERIA DEL RECURSO: El recurso de apelación formulado por el Procurador Público del Poder Legislativo de fecha 17 de mayo de 2024, contra la sentencia contenida en la Resolución Nº 08 de fecha 29 de abril de 2024 emitida por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declara fundada en parte la demanda de amparo. II. ANTECEDENTES 1. Demanda Mediante escrito de fecha 21 de setiembre de 2023, Zoraida Ávalos Rivera pretende que se declare: i) la nulidad e inefi cacia de la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR que dispone: “INHABILITAR por cinco años para el ejercicio de la función pública a la señora Zoraida Avalos Rivera, en su condición de exfi scal de la Nación, por infracción a la Constitución Política del Perú, en su artículo 159, inciso 4)”; ii) la nulidad e inefi cacia de la Resolución Legislativa Nº 025-2022-2023-CR que declara: “HABER LUGAR A LA FORMACIÓN DE LA CAUSA PENAL contra la señora Zoraida Avalos Rivera, en su condición de exfi scal de la Nación, por la presunta comisión del delito de Omisión, Rehusamiento o Demora de Actos Funcionales, tipifi cado en el artículo 377 del Código Penal, en agravio del Estado”. Como fundamento principal expone que: i) el hecho que motiva las resoluciones legislativas cuya nulidad se pretende, es el mismo y se origina en la decisión de suspender temporalmente la investigación aperturada contra el expresidente Castillo, hasta que este culmine su mandato presidencial, aplicando lo dispuesto en el artículo 117 de la Constitución; ii) el artículo 159, inciso 4 de la Constitución, en cuya infracción se sustenta la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR, está referido a las atribuciones y competencias generales que como institución y órgano constitucional autónomo corresponden al Ministerio Público; no se trata de atribuciones o funciones específi cas de la Fiscal de la Nación que, como titular de un órgano constitucional autónomo, tiene competencias y funciones propias; iii) la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR no ofrece sustentación sobre la decisión de inhabilitación, no se hace referencia a cómo y por qué se verifi ca la supuesta infracción; iv) resulta irrazonable y desproporcionado, que se solicite una inhabilitación por 05 años para el ejercicio de toda función pública, cuando por el delito previsto en el artículo 377 del Código Penal, referido al delito de Omisión, Rehusamiento o Demora de Actos Funcionales, se contempla la pena máxima de 02 años, en el supuesto de que el acusado sea declarado culpable por la Corte Suprema; v) se cumplió con el inicio de la investigación preliminar; sin embargo, se dispuso la suspensión temporal de la investigación en contra del ex presidente Pedro Castillo hasta que concluya su mandato en estricta aplicación del artículo 117 de la Constitución y de la interpretación entonces aceptada sobre los alcances de esta norma, dado que no se trataba de los delitos e infracciones contemplados en dicho precepto constitucional; vi) un hecho que es tipifi cado como delito, no puede ser califi cado simultáneamente como infracción constitucional; vii) se señala que se han violentado derechos fundamentales sobre la debida motivación, independencia, a la igualdad, a no ser removido del cargo, al trabajo, al honor y reputación. 2. Sentencia de primera instancia Por sentencia contenida en la Resolución Nº 08, la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, declara fundada en parte la demanda de amparo, y en aplicación del principio de suplencia de queja defi ciente, declara inaplicable a la demandante los efectos de la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR, esencialmente porque: i) en el informe fi nal emitido por la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales del Congreso de la República, no se especifi ca de manera clara y concreta cuáles serían los hechos y las conductas que constituyen la infracción constitucional, existiendo incongruencia con la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR aun cuando ésta se remita al mismo para imponer la sanción de inhabilitación; ii) en el acápite 4.4, párrafo primero y tercero del informe fi nal se reconoce que la iniciativa de ejercer la acción penal por parte del Fiscal de la Nación es facultativa, para luego indicar en el párrafo quinto del mismo acápite del informe que “es obligación del Ministerio Público abrir la investigación correspondiente, aun cuando se trate del propio presidente de la República”; situación que muestra una incongruencia en el desarrollo del referido informe; iii) en el numeral 4.1.1 del informe fi nal, respecto al detalle de la denuncia constitucional formulada contra la demandante, se sostiene que la Fiscal de la Nación era la única funcionaria legitimada para investigar los presuntos delitos a los altos funcionarios públicos, como lo era el Presidente de la República, José Pedro Castillo, y no abrió investigación preliminar. Sin embargo, en el acápite 4.4, párrafos sexto y séptimo, se cuestiona la suspensión de las diligencias preliminares, lo cual implica una contradicción entre el contenido de la denuncia constitucional y el desarrollo del informe fi nal, pues en el numeral 4.3.2 de dicho informe se detalló que la actora sí inició las diligencias preliminares con las Disposiciones Fiscales Nº 01 (carpeta fi scal Nº 251- 2021) y Nº 02 (carpeta fi scal Nº 222-2021), ambas de fecha 04 de enero de 2022, y en dichos documentos consideró suspender tales investigaciones hasta la culminación del mandato presidencial; iv) en el informe fi nal no se explica en qué consiste la infracción a la Constitución que fuera contraria a la dignidad del cargo ejercido por la demandante, no se desarrolla el tipo de infracción constitucional, esto es, si se trata de una infracción expresa, implícita o hermenéutica; no se indica en qué falta política se ha incurrido que comprometa peligrosamente el adecuado desenvolvimiento del aparato estatal y cómo o en qué forma se ha afectado de manera concreta un interés del Estado a efectos de ser sancionado; v) en el informe fi nal no se explica si la función realizada por la demandante, en su calidad de Fiscal de la Nación, estuvo acorde o no con los principios de legalidad e independencia funcional o en una situación distinta, donde lo que se cuestiona es la forma de cómo investigó o la negativa a investigar a un alto funcionario público; de ser así, ya no estaríamos bajo los alcances de una norma constitucional sino de una norma infra constitucional y por ello, de ser el caso, debiera ser investigada por las autoridades correspondientes a dicho nivel. Asimismo, se declara improcedente la demanda respecto al extremo referido a la nulidad de la Resolución Legislativa Nº 025-2022-2023-CR, en mérito a lo siguiente: i) la acusación constitucional ha sido formalizada en la vía penal e incluso, ya tiene una primera resolución jurisdiccional, y se encuentra pendiente la decisión fi nal en el órgano jurisdiccional supremo, por lo que no se puede emitir pronunciamiento sobre ello en respeto del artículo 139.5 de la Constitución Política del Perú; ii) existe un fallo emitido por el Juzgado Supremo de Investigación Preparatoria donde se resuelve declarar fundada la excepción de improcedencia de acción interpuesta por la ahora amparista, lo cual resulta favorable a ella, pues, la consecuencia de un fallo fi rme en ese sentido sería sobreseer la causa en este extremo y el archivo defi nitivo del proceso penal. En ese sentido, la sentencia asume que se ha producido la afectación al derecho a la debida motivación con la
Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR, por lo que le resulta innecesario pronunciarse por los demás derechos alegados, así como tampoco sobre la Resolución Legislativa Nº 025-2022-2023-CR, al haberse resuelto en el proceso penal una excepción de improcedencia de acción a favor de la demandante. 3. Recurso de Apelación El 17 de mayo de 2024, el Procurador Público del Poder Legislativo apela la sentencia de primera instancia, sosteniendo fundamentalmente que: i) la sentencia apelada no respetó la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 003-2022-PCC/TC emitida en el proceso competencial incoado por el Congreso de la República, al haberse perturbado y dejado sin efecto una resolución legislativa; ii) la aplicación del principio de queja defi ciente no puede suponer la alteración o modifi cación del petitorio y la causa petendi, en ese sentido, la demandante no planteó los vicios de motivación valorados por el A quo; iii) la motivación del Informe Final de la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales, se encuentra en el propio debate ocurrido en el Pleno del Congreso de la República; iv) la infracción constitucional es respecto del inciso 4 del artículo 159 de la Constitución por la demora de los actos funcionales y la suspensión de la investigación contra el Presidente de la República; v) se vulneró el principio de separación de poderes. III. FUNDAMENTOS: 1. Petitorio y determinación del asunto controvertido 1.1. Petitorio: La nulidad e inefi cacia de la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR y de la Resolución Legislativa Nº 025-2022-2023-CR. 1.2. Asunto: Corresponde determinar si con las resoluciones legislativas cuya nulidad se pretende, se confi gura la vulneración del contenido esencial de derechos fundamentales en su vertiente de debido proceso y motivación, así como los demás derechos especifi cados en la demanda. 2. La procedencia del proceso de amparo contra actos parlamentarios 2.1. El artículo 42 del Nuevo Código Procesal Constitucional –norma de desarrollo constitucional– informa de manera precisa que el amparo procede ante: “la sala constitucional o, si no lo hubiere, la sala civil de turno de la corte superior de justicia respectiva y la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema es competente para resolver en segundo grado, si la afectación de derechos se origina en: (…) c) Una decisión de los órganos del Congreso, dentro de un proceso parlamentario”12. En este marco, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente Nº 003-2022-PCC/TC, refi ere sobre el control judicial de los actos parlamentarios: “(…) impele distinguir los casos en los que será posible interponer un mecanismo de tutela, siempre y cuando un acto legislativo produzca efectos externos que terminen por afectar el estatus del ciudadano. En ese sentido, este Tribunal considera que sólo determinados actos del legislativo son judicializables; estos son: 1) el Antejuicio, por su carácter político – jurisdiccional, y 2) el Juicio Político (aunque en este caso únicamente el control puede ser por la forma, ya que la decisión sustantiva es, en puridad, una decisión política)”. Asimismo, en cuanto a la exigibilidad del debido proceso en la tramitación de los procedimientos de los actos parlamentarios y la adopción de decisiones políticas,
precisado lo siguiente: “(…) si bien el debido proceso es un derecho y garantía que informa todo el ordenamiento jurídico, una extensión del debido proceso a los actos parlamentarios requiere una adecuada valoración de intensidad y creación del acto. En otras palabras, si el acto parlamentario incide directamente en la afectación de un derecho fundamental, entonces el control judicial del acto político es plenamente válido; pero si se trata de un acto político puro entonces el debido proceso no tiene los mismos alcances, matices e intensidades judiciales, siendo sólo admisible el control de forma, pero no de fondo. De lo precisado, se entiende que el control judicial del debido proceso en la tramitación de actos parlamentarios y las decisiones asumidas por el Poder Legislativo, debe limitarse en estricto a la verifi cación de la vulneración manifi esta de un derecho fundamental; ahora bien, tratándose del derecho al debido proceso, es razonable que el control judicial de las garantías procesales sea eminentemente formal, a efecto de no vulnerar las actuaciones y decisiones del Poder Legislativo en mérito a su competencia otorgada por la Constitución y la ley. 2.2. Respecto al juicio político, el Tribunal Constitucional en la sentencia señalada precisa lo siguiente: “(…) el Tribunal Constitucional considera que la función congresal sancionadora, prevista en el primer párrafo del artículo 100º de la Constitución, no sólo puede ser ejercida en aquellos casos en los que exista una sentencia condenatoria emanada del Poder Judicial, por los delitos funcionales en que incurran los funcionarios previstos en su artículo 99º, sino también en los casos en que se confi guren responsabilidades eminentemente políticas, aun cuando no exista la comisión de un delito de por medio. Y es que si bien la función punitivo-jurisdiccional es privativa del Poder Judicial (aquella que puede sancionar sobre la base de la “razón jurídica”), la función político-punitiva (aquella que puede sancionar sobre la base de la “razón política”) no lo es. Y no podría serlo, pues justamente el principio de separación de poderes es el que garantiza la ausencia de toda valoración política en las decisiones del Poder Judicial. Por tanto, a diferencia del antejuicio político en el que se analiza la comisión de delitos para dar apertura a la causa penal, mediante el juicio político el Poder Legislativo ejerce su facultad sancionadora de los funcionarios establecidos en el artículo 99 de la Constitución ante infracciones constitucionales, debiendo determinarse la responsabilidad política de los funcionarios acusados a efecto de que el Congreso, en ejercicio de su potestad político – sancionadora, imponga una sanción razonable y proporcional. Ahora bien, para analizar estas facultades del juicio político, en relación a los derechos fundamentales del funcionario público, resulta trascendente verifi car en concreto la pretensión constitucional planteada en el proceso de amparo, en este caso, contra una resolución legislativa de inhabilitación. Así, sobre ello, el amparo se orienta a proteger derechos fundamentales de sustento constitucional directo, de allí su naturaleza residual y la importancia de que el juez tome en consideración la pretensión de la parte, y los fundamentos alegados como actos lesivos, los que en buena cuenta denotan el interés jurídico que se hace valer en la misma, siendo que con ello se determina el alcance y los límites de la protección de los derechos fundamentales, lo que en puridad marca el objeto del proceso. 3. Análisis del caso concreto Respecto a la inaplicación de la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR 3.1. En el presente caso, Zoraida Ávalos Rivera interpuso demanda de amparo pretendiendo la nulidad e inefi cacia de la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR –emitida en el marco del juicio político que resuelve inhabilitando a la ahora amparista por 05 años en el ejercicio de la función pública– y de la Resolución Legislativa Nº 025-2022-2023-CR –emitida en el marco del antejuicio político que da lugar a la formación de la causa penal contra la ahora amparista, en su condición de exfi scal de la Nación, por la presunta comisión del delito de omisión, rehusamiento o demora de actos funcionales, tipifi cado en el artículo 377 del Código Penal. Al respecto, la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, al resolver y declarar la fundabilidad parcial de la demanda, refi rió lo siguiente: “(…) la demandante pretende la nulidad de la Resolución Legislativa del Congreso Nº 024-2022-2023-CR, materia de análisis en los considerandos precedentes; sin embargo, al tratarse de un acto parlamentario que tiene rango de ley con un carácter particular y que solo puede ser cuestionado a través de un proceso de amparo ante la vulneración de derechos fundamentales del afectado, en este caso, del debido proceso formal, en virtud del principio de queja defi ciente, corresponde declarar que le es inaplicable los efectos de la citada Resolución Legislativa (…)”
3.2. Nótese que del considerando citado y del fallo emitido en la sentencia venida en grado de apelación, se declara fundada en parte la demanda, e inaplicable a la demandante los efectos de la Resolución Legislativa Nº 024-2022- 2023-CR, publicada el 23 de junio de 2023, que resuelve inhabilitando por 05 años para el ejercicio de la función pública a la señora Zoraida Ávalos Rivera, en su condición de exfi scal de la Nación, por infracción a la Constitución Política del Perú, en el numeral 4 de su artículo 159. 3.3. De acuerdo a la doctrina, el amparo contra leyes – o normas con rango de ley como la resolución legislativa – busca la inaplicación de los actos emanados de las disposiciones legales de carácter autoaplicativo por ser contrarias a la Constitución, no siendo aplicables para el individuo que plantea el amparo aun cuando no se disponga la derogación o invalidez de dichas normas13. Por otro lado, la exigibilidad del debido proceso en la tramitación de los procedimientos y adopción de los actos parlamentarios implica un control judicial cuya consecuencia jurídica – en caso de existir vicios procesales – es la nulidad, por ser la sanción al incumplimiento formal de requisitos cuya exigibilidad otorga validez al acto. 3.4. En ese sentido, es evidente la diferente naturaleza jurídica de la inaplicación y la nulidad de resoluciones con rango de ley como pretensiones del proceso de amparo, pues aun cuando ambos se dirijan a proteger derechos constitucionales, el análisis de la inaplicación se limita a la verifi cación de inconstitucionalidad de una norma autoaplicativa para la amparista, en tanto que la nulidad amerita el análisis de vicios procesales durante la tramitación de la resolución impugnada o adopción del acto con rango de ley. 3.5. Precisada la diferencia entre inaplicación y nulidad, es evidente la incongruencia en la que incurre la Tercera Sala Constitucional al fallar inaplicando la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR, publicada el 23 de junio de 2023, en tanto analiza los vicios procesales y de motivación contenidos en el Informe Final emitido por la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales del Congreso de la República al cual se remite la referida resolución, no advirtiéndose fundamento alguno relacionado a la incompatibilidad o contravención de la Constitución por parte de la Resolución Legislativa Nº 024- 2022-2023-CR en sí misma. 3.6. Ahora bien, el principio de suplencia de queja defi ciente se sustenta en el preeminente valor de los derechos cuya tutela se pretende y por cuanto el principio pro actione impone que el juez constitucional, en lugar de optar por alternativas que supongan el estrechamiento del derecho de acceso a la justicia, máxime a la justicia constitucional14; sin embargo, y conforme a lo precisado en la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 00003- 2022-PCC/TC, se debe tener en cuenta que la intervención del juez en un escenario parlamentario no debe implicar su intervención en las competencias legislativas, debiendo limitarse la judicialización en determinados casos como el antejuicio político y el juicio político en su carácter formal. Así, de haberse concretizado la violación al principio de debida motivación, ésta deberá ser superada en el mismo juicio parlamentario, declarándose la nulidad de la resolución legislativa, ello no podrá verifi carse si se decide la inaplicación de la misma para la accionante, dado que el acto no pierde vigencia; por lo tanto, no puede ser corregido en aquel fuero, lo cual resulta contradictorio. Asimismo, la aplicación del principio de suplencia de queja defi ciente se produce recién en la sentencia venida en grado de apelación, por lo que no hubo contradictorio al respecto, lo que afecta el debido proceso. La pretensión procesal como objeto del proceso en los amparos contra actos parlamentarios 3.7. Con lo expuesto precedentemente sobre los alcances de esta cuestión, se pasa al análisis de la causa; y este Tribunal Supremo considera que, al impugnarse actos parlamentarios, el análisis del debido proceso debe ser restrictivo a aspectos formales cuyo cuestionamiento se realice en la demanda de amparo, siendo estricto el respeto al principio de congruencia procesal. 3.8. En ese sentido, la demanda de amparo interpuesta por Zoraida Ávalos Rivera en su condición de exfi scal de la Nación se sustentó básicamente en lo siguiente: i) se le sometió de forma simultánea a dos procesos parlamentarios distintos, de un lado, un juicio político por la infracción del numeral 4 del artículo 159 de la Constitución, y de otro, a un antejuicio político por la supuesta comisión del delito de omisión, rehusamiento o demora en los actos o deberes funcionales; sin embargo, el hecho que motiva dichos procesos parlamentarios es el mismo y consiste en la decisión de suspender temporalmente la investigación contra el expresidente Castillo, hasta que este culmine su mandato presidencial, aplicando lo dispuesto en el artículo 117 de la Constitución y de la interpretación hasta entonces aceptada de dicha norma; ii) la Resolución Legislativa Nº 024-2022- 2023-CR no tiene sustento en cómo y por qué se verifi ca la infracción; iii) en el Informe Final de Acusación del Juicio Político se le atribuye la infracción al numeral 4 del artículo 159 de la Constitución, referido a la atribución del Ministerio Público de conducir desde su inicio la investigación del delito; sin embargo, ello no está referido a las funciones específi cas de la Fiscal de la Nación. Asimismo, el artículo mencionado no condiciona la autonomía institucional e independencia de la fi scal respecto a la apertura, archivo o suspensión de una investigación penal, lo que no puede someterse a juicio político; iv) no se considera los principios de razonabilidad y proporcionalidad al momento de imponerse la sanción de inhabilitación por 05 años en el ejercicio de la función pública. 3.9. En ese contexto, resulta evidente que el control judicial solicitado en la demanda de amparo se sustenta principalmente en determinar la validez formal de imputar una conducta delictiva (mediante el antejuicio político) y una infracción constitucional (mediante el juicio político) en mérito a un mismo hecho (la suspensión temporal de la investigación contra el ex presidente Castillo). Al respecto, en la sentencia venida en grado de apelación se cita a García Belaunde y Landa Arroyo, señalándose que: “Tanto el juicio político como el antejuicio político son modelos diferenciados; así, el primero, se orienta a determinar la sanción política que corresponde al funcionario público que comete un comportamiento que afecta la dignidad y autoridad del cargo que ocupa, conducta que puede ser de índole penal o moral; en tanto, en el segundo, se trata de un procedimiento para levantar la inmunidad del alto funcionario que comete delito de función cuya sanción es establecida por la jurisdicción ordinaria”. (Referencia a lo señalado por García Belaunde) “Infracción constitucional sería toda violación a los bienes jurídicos – sociales, políticos y económicos- establecidos en la Constitución que no sean materia de protección y sanción – en caso de su incumplimiento – por norma legal alguna. Se busca proteger la Constitución evitando la impunidad de quienes la violen por medios no previstos ni sancionados por ley”. (Cita de lo referido por Landa Arroyo) 3.10. Este aspecto tiene relevancia, en tanto además ya no se ha emitido decisión respecto del antejuicio político al haberse producido decisión judicial de fundabilidad de la excepción de improcedencia de la acción en la vía penal. 3.11. Por otro lado, el Colegiado Superior ha precisado que el Informe Final que recomienda acusar por juicio político a la ahora amparista –al cual se remite la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023-CR– incurre en motivación insufi ciente e incongruente en razón a lo siguiente: i) no se especifi ca de manera clara y concreta cuáles son los hechos y conductas que constituyen la infracción constitucional, existiendo incluso incongruencia entre el informe fi nal y la resolución legislativa al respecto; ii) existe incongruencia al precisarse que la determinación de la acción penal de la Fiscal de la Nación es facultativa y obligatoria; iii) existencia de contradicción entre el contenido de la denuncia constitucional y el desarrollo del informe fi nal; iv) se concluye que el artículo 117 de la Constitución no restringe realizar investigaciones contra el Presidente de la República; sin embargo, ello no deriva de ninguna labor interpretativa de índole constitucional; v) no se desarrolla el tipo de infracción constitucional, esto es, si se trata de una infracción expresa, implícita o hermenéutica, así como la falta política que implique peligro al funcionamiento del aparato estatal o la afectación a los intereses del Estado; vi) omisión respecto al bien jurídico que no sea materia de protección por norma legal y que hubiese sido vulnerado. 3.12. Sin embargo, de la revisión de la demanda de amparo se advierte que los aspectos mencionados no han sido materia de cuestionamiento, pues en puridad la demandante considera que el hecho atribuido como infracción al deber constitucional es haber suspendido la investigación contra el ex presidente Pedro Castillo sin hacer referencia a otros hechos; luego cuestiona que tanto
el antejuicio político como el juicio político se basan en los mismos hechos, así como en aspectos de fondo vinculados a la decisión adoptada por el Parlamento, referidos a las atribuciones y competencias del Ministerio Público y de la Fiscal de la Nación (a efecto de determinar si la infracción constitucional se ha confi gurado) y la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción de inhabilitación por 05 años para el ejercicio de toda función pública. En ese sentido, se evidencia que la sentencia venida en grado de apelación incurre en vicios de incongruencia al emitir pronunciamiento respecto de aspectos formales no cuestionados en la demanda, lo que vulnera lo dispuesto en el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Civil de aplicación supletoria. 3.13. Estando a lo referido, es evidente que respecto al extremo que declara fundada en parte la demanda e inaplicable la Resolución Legislativa Nº 024-2022-2023- CR, emitida en el proceso de juicio político, el Colegiado Superior ha incurrido en la vulneración del derecho a la motivación de resoluciones judiciales y con ello el debido proceso, por emitir una sentencia incongruente con lo pretendido en la demanda, no siendo aplicable el principio de queja defi ciente por cuanto el control judicial de los actos parlamentarios debe ser estrictamente formal. Por tanto, corresponde declarar la nulidad de la sentencia venida en grado de apelación y que el Colegiado Superior, emita pronunciamiento conforme a lo precisado en la presente resolución a la brevedad posible. IV. DECISIÓN: Por lo expuesto, NUESTRO VOTO es porque se declare NULA la sentencia contenida en la Resolución Nº 08 de fecha 29 de abril de 2024 emitida por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declara fundada en parte la demanda de amparo, ordenándose la emisión de nuevo pronunciamiento conforme a la presente resolución; en los seguidos por Zoraida Ávalos Rivera contra el Congreso de la República del Perú, sobre proceso de amparo; y, se devuelva. Interviene como ponente la señora Jueza Suprema Grossmann Casas. SS. GROSSMANN CASAS LINARES SAN ROMÁN NUÑEZ PAZ, S. (2015) “Los principios de suplencia de queja y pro actione y sus alcances en la nueva ley procesal del trabajo”. En SOCIEDAD PERUANA DE DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL “Revista Laborem”, Nº 16, p. 234. TRIBUNAL CONSTITUCINOAL, Sentencia del Expediente Nº 2148-2010- PA/TC de fecha 31 de enero de 2010. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, Sentencia del Expediente Nº 250-2008- PHD/TC de fecha 31 de enero de 2008. Santistevan de Noriega, Jorge. Acusación Constitucional y Juicio Constitucional Político. En: Gaceta Constitucional No. 52, pp. 309 a 323. Criterio reiterado por el Tribunal Constitucional en el Exp. 1463-2023-PA/TC de fecha 30 de junio de 2025.
invocándola en los Exp. 0008-2021-PI/TC y 0012-2022-PI/TC de fecha 4 de febrero de 2025. Mismo criterio ha sido desarrollado por el Tribunal en el Exp. 1240-2019-PA/ TC de fecha 17 de noviembre de 2021. El desarrollo de este criterio fue invocado también en el Exp. 0256-2025- PHC/TC de fecha 15 de agosto de 2025. Con fecha 28 de febrero de 2024, el Tribunal ha expuesto este mismo fundamento en el Exp. 0940-2022-PA/TC Taruffo, Michele. Páginas sobre justicia civil. Marcial Pons, Madrid, 2009, pp.58-59. Lo que sigue son las ideas expuestas por Guastini en: La interpretación. En: Interpretación jurídica y decisión judicial. México, 1992, p. 19 y ss. y Disposición vs. Norma. En la obra compilada del mismo título, Palestra, Lima 2011, p. 133 y ss. . Artículo 42 del Nuevo Código Procesal Constitucional. Eloy Espinoza Saldaña. Algunas consideraciones sobre el Amparo contra leyes a propósito de su tratamiento de la propuesta de reforma constitucional hoy en trámite Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 250-2008-PHD/TC W-2520799-1