CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE ACCIÓN POPULAR Nº 35248-2023 LIMA Lima, veintidós de octubre de dos mil veinticinco VISTOS; con el expediente judicial digital y el cuaderno de apelación formado en esta Sala Suprema; y, CONSIDERANDO: PRIMERO. Objeto de la apelación Es materia de grado, el recurso de apelación de fecha 10 de setiembre de 2023, interpuesto por el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible del Perú - IDLADS PERÚ1, contra la sentencia contenida en la Resolución Nº 09, de fecha 3 de agosto de 20232, que declaró infundada la primera pretensión principal, para que se declare la inaplicabilidad del artículo 5º del nuevo Reglamento del Consejo de Usuarios de Osinergmin, aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo Nº 234-2019-OS/CD; improcedente la segunda pretensión, para que se restituya la participación de tres (03) miembros en su Consejo de
Usuarios a cinco (5) miembros, en observancia del principio de progresividad y no regresividad, y las nueve funciones que originalmente tenía el citado Consejo; e improcedente la tercera pretensión, para que se ordene a Osinergmin que, en cualquier cambio normativo que realice en el futuro, respete el 60% de participación de las Asociaciones de Consumidores en su Consejo de Usuarios. SEGUNDO. Antecedentes 2.1. Demanda El Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible del Perú - IDLADS PERÚ, con fecha 26 de julio de 2023, interpone demanda de acción popular3, solicitando que: • Se deje sin efecto el artículo 5º del nuevo Reglamento del Consejo de Usuarios de Osinergmin (RCUO), aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo Nº 234-2019-OS/ CD por ser inconstitucional e inconvencional, a fi n salvaguardar el derecho a la participación ciudadana de las asociaciones de los consumidores en el sector minero energético consagrado en el numeral 17 del artículo 2) de la Constitución Política del Perú, artículo 23º numeral 1, literales a y c, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 25º literal a, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el artículo 46º de la Ley General del Ambiente y los intereses de los consumidores y usuarios consagrado en el artículo 65º de la Constitución Política del Perú. • Se ordene restituir la participación de tres (03) miembros en su Consejo de Usuarios a cinco (5) miembros, en observancia del principio de progresividad y no regresividad, y las nueve funciones que originalmente tenía el citado Consejo, en aplicación del principio de prohibición de regresividad y progresividad de derechos humanos al amparo del artículo 26º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 2º numeral 1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. • Se ordene a Osinergmin que, en cualquier cambio normativo que realice en el futuro, respete el 60% de participación de las asociaciones de consumidores en su Consejo de Usuarios, considerando la naturaleza y fi n de ese órgano colegiado y el derecho a la participación ciudadana de los consumidores, al amparo del artículo 26º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 2º numeral 1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales; más el pago de los costos. Como fundamentos de la demanda sostiene que: i) el artículo 15º del Reglamento de la Ley Nº 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, modifi cada por la Ley Nº 28337, aprobado por el Decreto Supremo Nº 042-2005-PCM, establece que los Consejos de Usuarios están conformados por los miembros que hayan sido elegidos democráticamente entre los candidatos propuestos por las organizaciones, de nivel local, regional o nacional, que estén debidamente constituidas y que, de ser el caso, estén inscritas en el registro público respectivo. El número de miembros de los Consejos de Usuarios será determinado por acuerdo del Consejo Directivo del Organismo Regulador, y no podrá ser menor de tres (3) ni mayor de diez (10) miembros; ii) posteriormente, mediante Resolución del Consejo Directivo Nº 152-2015-0S/CD de fecha 2 de julio de 2015 se establece que la cuota de asociaciones de consumidores dentro del Consejo de Usuarios serían 03 organizaciones; iii) el 5 de diciembre de 2019, en un hecho sin precedentes, el Osinergmin publicó la Resolución de su Consejo Directivo Nº 203-2019-OS/CD, que difundía el proyecto normativo “Reglamento del Consejo de Usuarios de Osinergmin”, en el que se reduce de 3 a 1 la participación de las asociaciones del consumidor; iv) el día 9 de diciembre de 2019, solicitó a la adjunta para el Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo, Alicia Abanto, que interponga sus buenos ofi cios y se pronuncie sobre el tema a fi n de que Osinergmin no siga vulnerando el derecho de participación de las Asociaciones de Consumidores en el Consejo de Usuarios de Osinergmin, máxime si es perfectamente posible mantener la cuota de participación de los representantes de consumidores en 3 y ampliar hasta 7 los cupos del Consejo de Usuarios, para que también estén presentes los representantes de Universidades Públicas, Privadas, Colegios Profesionales y Organizaciones del sector empresarial al amparo del artículo 15 del Reglamento de la Ley Nº 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos; v) la Defensoría del Pueblo, mediante el Ofi cio Nº 535 -2019-DP/AMASPPI de fecha 12 de diciembre de 2019, envió a Osinergmin sus comentarios al Proyecto de Reglamento del Consejo de Usuarios de Osinergmin, aprobado por Resolución de Consejo Directivo Nº 203-2019- OS/CD, mediante el cual pone en evidencia, su total oposición a la reducción de la mencionada cuota de la asociaciones de consumidores, en el que le recomienda, incluso aumentar la participación de éstos, de 3 a 5 en el referido Consejo de Usuarios de Osinergmin, con la fi nalidad de mantener el 60% histórico de participación que ha tenido en el referido órgano colegiado; vi) este proyecto normativo fi nalmente se concretó con su publicación ofi cial en el Diario El Peruano el día 17 de diciembre de 2019, aprobando el nuevo Reglamento del Consejo de Usuarios de Osinergmin mediante Resolución de Consejo Directivo Nº 234-2019-OS/CD, a través del cual se consumó la vulneración al derecho de participación ciudadana mayoritaria de los consumidores y/o usuarios en el Consejo de Usuarios de Osinergmin, resultando totalmente inconstitucional, pues con el anterior Reglamento se contaba con una participación mínima de tres representantes de los consumidores en el mencionado consejo, y este no podría reducirse a una cuota menor, ello en aplicación del principio de prohibición de regresividad y progresividad de derechos humanos, al amparo del artículo 26º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y del artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales; vii) ello se ve agravado si advertimos que de las 9 funciones que tenía el Consejo de Usuarios, se redujeron a 5, habiéndose eliminado la facultad de presentar su proyecto de presupuesto anual para que sea aprobado por el titular del pliego presupuestal, además de la entrega de un informe fi nal de su gestión al Consejo Directivo, así como al Consejo de Usuario; viii) evidentemente se ha vulnerado el derecho a la participación ciudadana de los consumidores y/o usuarios en la norma mencionada, pues tampoco se motivaron las razones por las cuales no se consideraron los aportes de la Defensoría del Pueblo, de aumentar a cinco (5) participantes la cuota de las asociaciones de consumidores, visto que se iban a ingresar dos (2) nuevos representantes de la academia y el sector empresarial. Este cambio abrupto de la participación de consumidores como mínimo debió implicar una audiencia pública y una explicación del por qué no se tomaron los aportes brindados por la mencionada entidad; ix) lo que dispone el nuevo Reglamento del Consejo de Usuarios, aprobado por Resolución de Consejo Directivo, es reducir considerablemente la participación de las asociaciones de consumidores en el Consejo de Usuarios de Osinergmin, a tan solo un (1) representante, cuando la anterior norma disponía la participación mínima de tres (3) representantes, además de reducir las funciones que el Consejo tenía de nueve (9) a cinco (5) funciones, vulnerando así el derecho de participación ciudadana de los usuarios y/o consumidores, en desmedro de lo dispuesto por el principio de prohibición de regresividad y progresividad de derechos humanos al amparo del artículo 26º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y del artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. 2.2. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de fecha 3 de agosto de 2023, emitida por la Segunda Sala Constitucional Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la primera pretensión principal e improcedentes la segunda pretensión y la tercera pretensión. Como fundamentos de la sentencia señala que: i) la nueva conformación del Consejo de Usuarios no reduce el número de representantes de los usuarios de los servicios públicos energéticos bajo el ámbito de competencia de Osinergmin, dado que siguen siendo cinco (5) las organizaciones sociales que representarán a los ciudadanos, en su calidad de consumidores y usuarios. Es decir, no se advierte que tal cambio sea contrario al derecho de participación efectiva de la ciudadana, ni los limita en los procesos de toma de decisiones, ni en la capacidad de intervenir e infl uir en ellos a través de sus representantes (organizaciones sociales). Tal cambio se justifi ca en una visión más integral al comprender otros tipos de organizaciones sociales y hacer más plural la representación de los ciudadanos, quienes tienen las mismas funciones y responsabilidades en su calidad de miembros del Consejo de Usuarios; ii) la norma cuestionada ha dado un tratamiento paritario a todas las organizaciones sociales que pueden actuar como representantes de los consumidores
y usuarios fi nales, sin establecer prioridad o una mayor cuota o porcentaje de miembros del Consejo Unitario de Osinergmin en favor de una de ellas y en desventaja para las otras; razón por la cual, no se advierte que en su reglamentación se haya desnaturalizado lo establecido por la ley, ni afectado el derecho fundamental de participación ciudadana; iii) la disposición cuestionada tampoco transgrede ni desnaturaliza la Ley Nº 27332 y su Reglamento, pues se encuentra protegida por la presunción de validez y legalidad, al disponer una distribución equitativa de las organizaciones sociales que podrían ser miembros del Consejo de Usuarios de Osinergmin, promoviendo una adecuada representación y participación de los representantes de consumidores ante el Consejo de Usuarios. Es decir, existe una pluralidad de organizaciones civiles que se han dividido [Universidades Públicas, Universidades Privadas, Colegios Profesionales y otras organizaciones del sector empresarial o sin fi nes de lucro] para conformar el Consejo de Usuarios de Osinergmin, quienes también pueden representar a los consumidores y usuarios fi nales de manera idónea, al igual que las asociaciones de consumidores; iv) la participación de las “asociaciones de consumidores y usuarios” con un solo cupo o miembro en el Consejo de Usuarios de Osinergmin, no signifi ca que se vulneren sus derechos adquiridos, por cuanto los titulares del derecho de participación ciudadana son las personas consumidores o usuarios fi nales, quienes pueden ejercer dicho derecho por sí mismas o a través de sus representantes, como ocurre en el presente caso, esto es, mediante cualquier tipo de organización social que pueda representarlos idónea y técnicamente para la defensa de sus intereses y no solo mediante la forma de una “asociaciones de consumidores y usuarios”, lo que se encuentra permitido por el artículo 15º del Reglamento de la Ley Marco; Además, la Ley Marco y su Reglamento no han establecido que las asociaciones de consumidores y usuarios deban tener necesariamente mayoría en el Consejo de Usuarios, por ello la conformación de dicho órgano establecida en la disposición impugnada es válida, al garantizar una participación equitativa y que favorece la búsqueda del diálogo y consenso entre los diversos tipos de organizaciones que puedan representar a la sociedad y defender los derechos de los ciudadanos como consumidores o usuarios fi nales; lo cual, como se ha dicho, es coherente con lo dispuesto en la Ley Marco y su Reglamento; v) la disposición cuestionada no reduce la representación de los ciudadanos como consumidores y usuarios de los servicios públicos bajo el ámbito de competencia de Osinergmin, se advierte que ahora cuenta con una visión más integral y técnica al comprender a diversos tipos de organizaciones sociales, quienes tienen las mismas funciones y responsabilidades como representantes de los consumidores y usuarios del servicio energético, en su calidad de miembros del Consejo de Usuarios; razón por la cual, no se advierte una regresión o retroceso en la protección de dicho derecho, ni la vulneración de los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos en el artículo 26º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; vi) si bien no se ha declarado la inconstitucionalidad e ilegalidad del artículo 5º de la Resolución de Consejo Directivo del Osinergmin Nº 234-2019-OS/CD, todo lo contrario, se ha confi rmado su legalidad por cuanto no ha vulnerado ni la constitución ni la ley; siendo ello así, no resulta proceden disponer la vigencia de las Resoluciones del Consejo Directivo Nº 152-2015-OS/C D y Nº 153-2015-OS/CD, en razón a que el artículo 82º Nuevo Código Procesal Constitucional señala que no recobran vigencia las disposiciones legales que fueron derogadas; es decir, el proceso de acción popular no tiene por fi nalidad disponer el restablecimiento o vigencia de normas expresamente derogadas por las autoridades competentes, pues ello implicaría vulnerar el principio de corrección funcional, mediante la cual la justicia constitucional no puede desvirtuar la competencia funcional asignadas a otras reparticiones estatales, pues ello implicaría desconocer el equilibrio entre los poderes del Estado diseñado por la Constitución. TERCERO. Recurso de apelación El 10 de setiembre de 2023, el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible del Perú - IDLADS PERÚ, interpuso recurso de apelación, señalando como agravios: i) el nuevo Reglamento del Consejo de Usuarios de Osinergmin mediante Resolución de Consejo Directivo Nº 234-2019-OS/CD, vulnera el derecho de participación ciudadana mayoritaria de los consumidores y/o usuarios en el Consejo de Usuarios de Osinergmin, resultando totalmente inconstitucional, pues con el anterior Reglamento se contaba con un participación mínima de tres representantes de los consumidores en el mencionado consejo, y este no podría reducirse a una cuota menor, ello en aplicación del principio de prohibición de regresividad y progresividad de derechos humanos, al amparo del artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y del artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales; ii) el objeto de la participación ciudadana es que la población contribuya con el diseño, desarrollo responsable y sostenible de los proyectos de inversión, a través de sus aportes, comentarios y observaciones, de tal manera que las autoridades responsables adopten las mejores decisiones en benefi cio del interés público; para este ejercicio resulta necesario que brinde información clara, oportuna y sufi ciente; sin embargo, en ningún caso, el suministro de información puede reemplazar estos derechos; iii) la modifi catoria normativa es un acto regresivo de derechos que afecta en específi co el derecho a la participación ciudadana, por lo que se solicita se amplíe a 5 el número de representantes de los consumidores, con lo cual se permitiría que el Consejo de Usuarios tenga la oportunidad de contar con mayores aportes y propuestas, que redunden en la mejora de la gestión del organismo regulador, a través de decisiones más participativas, idóneas y legítimas, para el mejoramiento de los servicios del sector energético y en protección de los intereses de los usuarios de dicho sector; iv) se advierte que de las 9 funciones que tiene el Consejo de Usuarios, se redujo a 5 funciones, habiéndose eliminado la facultad de presentar su proyecto de presupuesto anual para que sea aprobado por el titular del pliego presupuestal, además de eliminación de la entrega de un informe fi nal de su gestión al Consejo Directivo, así como al Consejo de Usuario siguiente, entre otras. Este cambio abrupto de la participación de consumidores como mínimo debió implicar una audiencia pública y una explicación del porqué no se tomaron los aportes brindados por la mencionada entidad. CUARTO. Solución al caso en concreto. 4.1. El proceso constitucional de acción popular es aquel que puede ser emprendido por cualquier ciudadano o entidad, independientemente de que la norma que se impugne lo afecte o no, pues procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad. A través de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano defi enda un interés que no le concierne como simple particular, sino como miembro de una determinada colectividad. En otros términos, el proceso constitucional de acción popular está pensado como un control ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administración Pública y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que el mismo, mediante la actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitución. Es exclusiva del Poder Judicial, reconocida en el numeral 5) del artículo 200º de la Constitución Política del Estado, que procede contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general –cualquiera sea la autoridad de la que emanen–, que infrinjan la Constitución Política del Perú o la ley, previendo el artículo 75º del Nuevo Código Procesal Constitucional su procedencia en los casos de infracción a la Constitución o la ley. Los jueces están facultados para determinar la nulidad con efecto retroactivo de las normas impugnadas, determinando sus alcances en el tiempo. Las sentencias que queden fi rmes tienen la calidad de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a su publicación. 4.2. El diseño del proceso de acción popular responde a un mecanismo de control normativo abstracto dirigido a evaluar la validez de normas infralegales con alcance general. Su objetivo principal es garantizar la supremacía de la Constitución y de la ley, previniendo o corrigiendo infracciones —ya sean directas o indirectas, totales o parciales— cometidas mediante este tipo de disposiciones. 4.3. Las formas de control de las normas infralegales mediante el proceso de acción popular pueden ser formales y materiales: a) Control formal, cuando las normas infralegales no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley (vicios en el procedimiento de aprobación por falta de quórum o votación irregular, órgano incompetente, entre otros); y b) Control material, cuando infrinjan la Constitución o la ley. Es el caso de las normas infralegales contrarias a las normas y principios de rango constitucional y legal. 4.4. De acuerdo al artículo 83 del Nuevo Código Procesal Constitucional, este proceso puede ser iniciado por cualquier
ciudadano, sin que sea necesario acreditar un interés personal o una afectación directa. No obstante, es preciso considerar que, en cuanto a la naturaleza del control, se trata de un proceso de control abstracto de constitucionalidad y legalidad, aplicable exclusivamente a normas infralegales de carácter general, no pudiendo extender los efectos de una decisión que resuelve una acción popular a normas legales ni constitucionales. 4.5. En consecuencia, debemos asumir que el parámetro de control en el proceso de acción popular está constituido por las normas con rango de ley y por normas y principios constitucionales. Dicho de otra manera, en los procesos de acción popular, la validez de una norma reglamentaria o infralegal se juzga en relación con la legislación ordinaria y las normas y principios constitucionales. Este principio tiene fundamento expreso en el artículo 51 de la Constitución Política del Perú. 4.6. En el presente caso, la parte recurrente cuestiona el artículo 5º, numeral 1, del nuevo Reglamento del Consejo de Usuarios de Osinergmin (RCUO), aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo Nº 234-2019-OS/CD, por vulnerar: • Normas Internacionales de Derechos Humanos: Los artículos 23º, numeral 1, literales a y c de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (derecho a la participación de los ciudadanos en asuntos públicos y derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad) y artículo 26º (principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el artículo 25º, literal a), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (derecho a la participación de los ciudadanos en asuntos públicos); artículo 2º, numeral 1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, (principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales). • Normas constitucionales: Artículo 2º, numeral 17 (derecho a la participación de los ciudadanos en asuntos públicos), artículo 65º (derechos de los consumidores y usuarios) y la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución (interpretación conforme con los instrumentos internacionales de derechos humanos). • Normas legales: Artículo III del Título Preliminar y el artículo 46º de la Ley General del Ambiente (normas sobre la participación ciudadana en la gestión ambiental). 4.7. El derecho de participación ciudadana en asuntos públicos se reconoce en el artículo 2º, numeral 17, y el artículo 31º de la Constitución Política del Perú. Se trata de un derecho fundamental de contenido amplio y de confi guración legal, que reconoce el derecho de las personas a intervenir en los procesos de decisión y gestión en la esfera pública conforme a ley; sin embargo, al tratarse de un derecho de confi guración legal, el contenido constitucionalmente protegido de este derecho se delimita a través de normas jurídicas, por lo que no cabe alegar que el ejercicio del mencionado derecho justifi caría la intervención de la ciudadanía en cualquier aspecto de los asuntos públicos, menos aún, si se trata de aspectos técnicos de la supervisión, fi scalización y sanción de infracciones administrativas relativas a las actividades económicas que están en el ámbito de competencia de Osinergmin. Se debe tener presente que el ejercicio del derecho a la participación en asuntos públicos no es un derecho ilimitado y su ejercicio debe ponderarse para garantizar la vigencia de otros derechos fundamentales y bienes jurídicos constitucionales, por ejemplo, la protección de los consumidores y usuarios. 4.8. El Consejo de Usuarios de Osinergmin tiene como fi nalidad constituirse como un espacio de participación de carácter consultivo en el que intervienen los administrados vinculados a las actividades económicas que están en el ámbito de la competencia de Osinergmin y que tiene como fi nalidad contribuir a la protección de consumidores y usuarios. En ese sentido, la disposición impugnada garantiza una distribución equitativa de todos los tipos de organizaciones señaladas en el artículo 15º del Reglamento de la Ley Marco, que promueve una adecuada representación y participación, y coadyuva al mejor desarrollo de las funciones del Consejo de Usuarios de Osinergmin, en particular, respecto de la protección de los derechos y bienes jurídicos cuya tutela ha sido encargada por la Constitución y la ley a la Administración, por ejemplo, la protección de los consumidores y usuarios. El extremo impugnado del Reglamento del Consejo de Usuarios de Osinergmin ha sido expedido: i) en el marco de lo establecido en la Ley Marco y su Reglamento, ii) con base en las recomendaciones de la OCDE, iii) conforme a un proceso de diálogo con la Defensoría del Pueblo y la sociedad civil, y iv) con base en los fundamentos técnicos y jurídicos ahí expresados. Se debe tener presente que los titulares del derecho de participación son las personas y que estas pueden ejercer dicho derecho por sí mismas o a través de distintas organizaciones, no solo mediante las asociaciones de consumidores y usuarios, sino también a través de las demás organizaciones señaladas en el artículo 15º del Reglamento de la Ley Marco. Además, se debe tener presente que la Ley Marco y su Reglamento no han establecido que las asociaciones de consumidores y usuarios deban tener mayoría en el Consejo de Usuarios, por lo que la conformación de dicho órgano establecida en la disposición impugnada es válida y garantiza una participación equitativa y favorece la búsqueda del diálogo y consenso; en conclusión, la disposición impugnada es coherente con lo dispuesto en la Ley Marco y su Reglamento. 4.9. La OCDE había señalado que la anterior regulación del Consejo de Usuarios de Osinergmin (en que las asociaciones de consumidores y usuarios elegían a 3 de los 5 miembros de dicho Consejo) era inefi ciente y no contribuía a la adecuada protección de los consumidores y usuarios en el ámbito de competencia de Osinergmin, por lo que era necesario modifi car dicha regulación y garantizar la protección de los consumidores y usuarios mediante una mayor participación de entidades dedicadas a la investigación y comités de expertos. En tal sentido, la disposición impugnada (el artículo 5º del RCUO) recoge dichas recomendaciones y promueve la participación de las universidades, colegios profesionales y organizaciones sin fi nes de lucro, con la fi nalidad de garantizar una efectiva protección de los consumidores y usuarios, por lo que la disposición impugnada no vulnera las normas constitucionales sobre la protección del consumidor y el usuario, sino que establece una conformación de dicho Consejo que contribuye a la efectiva protección de los consumidores y usuarios. El artículo 5º del Consejo Directivo del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería Osinergmin Nº 234-2019-OS/CD no infringe la Constitución y las leyes, por cuanto fue expedido en base a las competencias establecidas por la Ley Nº 27332 - Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos y su Reglamento, y al haber tenido en cuenta las recomendaciones, en parte, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la Defensoría del Pueblo y la sociedad civil. Osinergmin tiene la facultad legal de establecer y/o mantener la cuota y/o cupo de participación de los representantes de consumidores ante el Consejo de Usuarios, así como la posibilidad de incluir otras organizaciones de la sociedad civil (distinta a las asociaciones de consumidores) que puede representar también de manera idónea a los consumidos y/o usuarios fi nales, como efectivamente lo ha hecho, tales como las Universidades Públicas, Universidades Privadas, Colegios Profesionales y otras organizaciones del sector empresarial o sin fi nes de lucro, lo que no signifi ca que se haya vulnerado el derecho a la participación ciudadana, por el contrario, la nueva composición de los miembros del Consejo de Usuarios de Osinergmin podría garantizar de manera más idónea y técnica la representación de la sociedad civil en la toma de decisiones sobre asuntos que le atañen; es decir, no se trata de una norma que infrinja derechos constitucionales de manera abstracta o que no sea compatible con la ley y la Constitución. 4.10. Se debe tener presente que, aunque la disposición ha modifi cado el número de miembros del Consejo de Usuarios de Osinergmin que pueden ser elegidos por las asociaciones de consumidores y usuarios (anteriormente, estas podían elegir a 3 miembros y actualmente solo podrán elegir a 1 de ellos), el número total de miembros del Consejo no ha disminuido, pues en la regulación anterior y en el RCUO vigente el Consejo de Usuarios se integra por cinco (5) miembros. De esta manera, la protección del derecho de participación de los ciudadanos en asuntos públicos no ha disminuido, pues se recuerda que las personas pueden ejercer este derecho a través de organizaciones distintas a las asociaciones de consumidores y usuarios; por ende, no se
advierte una regresión o retroceso en la protección de dicho derecho ni la alegada afectación del principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales. 4.11. La disposición impugnada no vulnera la seguridad jurídica, pues esta tutela las expectativas razonables de la persona respecto a la actuación de los poderes públicos, pero el ordenamiento jurídico se puede modifi car, siempre que tales modifi caciones se mantengan dentro del marco constitucional y legal correspondiente; por lo tanto, el principio de seguridad jurídica no puede entenderse como invariabilidad de las normas o situaciones jurídicas; al contrario, es compatible con la modifi cación de normas y situaciones jurídicas, siempre que sean coherentes con el marco normativo correspondiente, por lo que la disposición impugnada no vulnera la seguridad jurídica. En tal sentido, la disposición cuestionada no transgrede los artículos 2, inciso 17, y 31 de la Constitución, artículo 23, numeral 1, literales a) y c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25º literal a), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 4.12. En la medida en que Osinergmin ejerce una función reguladora y supervisora, es importante señalar las implicancias del artículo 65 de la Constitución, que reconoce la protección de los consumidores y usuarios, y que comprende a los usuarios de servicios regulados. La norma constitucional recoge un principio que rige la actuación del Estado, y cuyo contenido exige la idoneidad de los servicios recibidos por el usuario, con la fi nalidad de que no afecten su salud o seguridad, ni otros derechos vinculados como la vida y la propiedad. Además, se debe mencionar que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y el artículo V, numeral 2, del Título Preliminar de la Ley Nº 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor, señalan que las normas sobre la materia deben interpretarse en el sentido más favorable al consumidor o usuario; por ende, conforme al marco constitucional señalado, Osinergmin debe adoptar las medidas necesarias para garantizar la efectiva protección de los consumidores y usuarios. No se advierte al artículo 46º de la Ley General del Ambiente y los intereses de los consumidores y usuarios, pues los ciudadanos, a través de las organizaciones civiles y sociedades de derechos, pueden presentar opiniones, posiciones, puntos de vista, observaciones o aportes en la toma de decisiones de la administración energética ante el Consejo de Usuarios que podrían afectar a la ciudadanía. 4.13. La Resolución de Consejo Directivo Nº 152-2015- OS/CD, que aprobó la conformación anterior del Consejo de Usuarios del Osinergmin y que disponía que el Consejo de Usuarios de Osinergmin estaba compuesto por 03 miembros elegidos entre los candidatos propuestos por las Asociaciones de Consumidores y/o Usuarios, entre otros; y, la Resolución de Consejo Directivo Nº 153-2015-OS/CD, que aprobó el Reglamento del Consejo de Usuarios del Osinergmin, que disponía que el Consejo tenía nueve funciones, entre otros; fueron derogados por la Disposición Complementaria Derogatoria de la Resolución de Consejo Directivo Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería Osinergmin Nº 234-2019-OS/CD de fecha 17 de diciembre de 2019, que aprueba el nuevo Reglamento del Consejo de Usuarios del Osinergmin, son disposiciones derogadas, siendo que, el
la vigencia de normas derogadas. QUINTO. En consecuencia, debe confi rmarse la sentencia apelada por los fundamentos expuestos y desestimarse los agravios del recurso de apelación, que son una reiteración de lo invocado en la demanda. DECISIÓN: Por estas consideraciones; CONFIRMARON la sentencia contenida en la Resolución Nº 09, de fecha 3 de agosto de 2023, que declaró infundada la primera pretensión principal, para que se declare la inaplicabilidad del artículo 5º del nuevo Reglamento del Consejo de Usuarios de Osinergmin, aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo Nº 234- 2019-OS/CD; improcedente la segunda pretensión, para que se restituya la participación de tres (03) miembros en su Consejo de Usuarios a cinco (5) miembros, en observancia del principio de progresividad y no regresividad, y las nueve funciones que originalmente tenía el citado Consejo; e improcedente la tercera pretensión, para que se ordene a Osinergmin que, en cualquier cambio normativo que realice en el futuro, respete el 60% de participación de las Asociaciones de Consumidores en su Consejo de Usuarios. En los seguidos por la Asociación Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú – IDLADS Perú contra el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería – OSINERGMIN, debidamente representado por el procurador público especializado en materia constitucional, sobre acción popular; DISPUSIERON la publicación del texto de la presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como ponente el señor juez supremo Espinoza Ortiz. SS. CALDERÓN PUERTAS ESPINOZA ORTIZ GROSSMANN CASAS ÁLVAREZ OLAZÁBAL LINARES SAN ROMÁN Página 807 del expediente judicial digital Página 781 del expediente judicial digital Página 054 del expediente judicial digital W-2509441-9