CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE ACCIÓN POPULAR Nº 6126-2023 LIMA Lima, quince de octubre de dos mil veinticinco. I. VISTA: La causa número seis mil ciento veintiséis – dos mil veintitrés – Lima, en audiencia pública de la fecha; y, efectuada la votación con arreglo a ley, ha emitido la siguiente sentencia: II. MATERIA DEL RECURSO: Se trata del recurso de apelación interpuesto por el procurador público especializado en materia constitucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, de fecha 5 de mayo de 2022, contra la Resolución Nº 5, de fecha 27 de abril de 2022, que declaró infundada la oposición formulada por la parte demandada. III. ANTECEDENTES 3.1. Medida cautelar Mediante escrito de fecha 17 de enero de 20181, la parte apelante solicitó medida cautelar de ejecución de sentencia anticipada a fi n de que el Ministerio de Trabajo suspenda la efi cacia del artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014- TR de fecha 21 de noviembre de 2014, por contravenir al derecho fundamental al trabajo, a la debida protección contra el despido arbitrario, principio de separación de poderes y jerarquía de las normas. Que la Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú2, agrupa a más de 100 bases de sindicatos de trabajadores mineros, cuya característica de sus trabajadores es que se encuentran en la planilla de las empresas mineras. El 11 de diciembre de 2014, FNTMMS interpone
inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR, publicado en el diario ofi cial “El Peruano” el 21 de noviembre de 2014, por contravenir los artículos 22, 23, 27, 43 y 51 de la Constitución Política del Perú y el artículo 48 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728, debido a que esta norma facilita los ceses colectivos arbitrarios de los trabajadores de planilla, vulnerando el derecho fundamental al trabajo y la protección contra el despido arbitrario, generando a la fecha que muchos de sus trabajadores afi liados a su organización sindical hayan tenido que perder sus trabajos. Mediante sentencia de fecha 30 de noviembre de 2017, la Octava Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima dispone declarar fundada la demanda; en consecuencia, nulo el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR de fecha 21 de noviembre de 2014. Según el buscador de expedientes del Poder Judicial, en fecha 12 de noviembre de 2017, la parte emplazada apeló la referida sentencia. Señala que dicha disposición normativa no cumple con los requisitos formales de validez previstos en la Constitución, pues el ejecutivo no está autorizado a sustituir al legislador en el cumplimiento de sus responsabilidades, ya que no existe un supuesto legal material en la ley de productividad y competitividad laboral que precise “la causa del motivo económico”, por lo que no podría reglamentarse algo que materialmente en la ley no existe, además porque es incompatible con el propio texto de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral”. Que dicho artículo de la norma cuestionada ha generado despidos masivos tanto en su sector como en otros sectores, por lo que la vigencia de la norma en cuestión permitirá seguir aplicando ceses colectivos arbitrariamente. Es razonable su pedido, por la urgencia y la medida provisional que representan; de lo contrario, los daños serían irreparables para el derecho de los trabajadores de planilla. 3.2. Resolución que la concede Mediante auto de fecha 20 de junio de 2018, la Octava Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró fundada la solicitud de medida cautelar y ordenó la suspensión de la efi cacia del artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR de fecha 21 de noviembre de 2014. Sostuvo su decisión en base a que existe una sentencia de fecha 30 de noviembre de 2017, que ordena declarar nulo el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR, lo cual es concordante con lo estipulado en el artículo 94 del Código Procesal Constitucional; en tanto, concluyó que se había acreditado la verosimilitud del petitorio. En cuanto al peligro en la demora y la razonabilidad, precisó que se ha demostrado la verosimilitud de la pretensión del proceso principal, pero encontrándose este aún en trámite y pendiente de revisión por la Corte Suprema, representa un gran peligro su vigencia en el ordenamiento jurídico nacional, y que la única vía para salvaguardar los derechos afectados es a través de la suspensión de la efi cacia de la norma cuestionada; dicha medida no colocaría en estado de desamparo a los empleadores, quienes podrían recurrir a las causales señaladas en la ley, esto es, el artículo 48 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728, respectivamente. 3.3. Recurso de oposición Mediante escrito de fecha 17 de octubre de 2018, la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos interpuso recurso de oposición contra la Resolución de fecha 20 de junio de 2018, y solicitó que la Sala proceda a revocar la medida cautelar concedida, al no haberse acreditado los requisitos de peligro en la demora y de adecuación de la medida cautelar dispuesta conforme lo exigen las normas procesales y la jurisprudencia constitucional. 3.4. De la resolución que declara infundada la oposición. Mediante Resolución Nº 3, de fecha 30 de octubre de 2018, la Octava Sala Laboral Permanente en la NLPT de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró infundada la
oposición formulada por la parte demandada, al concluir que la medida cautelar innovativa ha sido concedida de conformidad con lo establecido en el artículo 611 del Código Procesal Civil, al cumplir con la concurrencia de los siguientes requisitos: i. Verosimilitud del derecho invocado, lo cual se basa en la mera apariencia de verdad, lo que se traduce en la existencia de la sentencia estimatoria de la demanda de acción popular de fecha 30 de noviembre de 2017, que ordena declarar nulo el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR; ii. Peligro en la demora, que el proceso principal se encuentra en trámite y pendiente de revisión por la Sala Suprema, en tanto la norma cuestionada a la fecha continúa surtiendo efectos a pesar de su contravención a la Constitución; y iii. Razonabilidad de la medida para garantizar la efi cacia de la pretensión: la solicitud es razonable a fi n de salvaguardar los derechos afectados, hasta que se decida la causa principal. 3.5. Recurso de apelación Mediante escrito de fecha 26 de noviembre de 2018, la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, interpuso recurso de apelación contra la resolución de fecha 30 de octubre de 2018, y sostuvo esencialmente que, no se han acreditado los requisitos de peligro en la demora y de adecuación de la medida cautelar dispuesta; por lo tanto, la Sala Superior habría incurrido en graves errores de motivación. Que la Sala no ha analizado correctamente los supuestos para la procedencia de una medida cautelar en un proceso de acción popular, pues para dictar la medida cautelar no basta con la expedición de una sentencia de primera instancia que declare fundada la demanda, máxime si esta no ha adquirido la calidad de fi rme. En cuanto al requisito de adecuación, únicamente refi ere que resulta razonable suspender la efi cacia de la norma ilegal, pero no realiza un mayor análisis al respecto. 3.6. Resolución Nº 4, de fecha 4 de diciembre de 2018. A través de la referida resolución, la Octava Sala Permanente Laboral en la Nueva Ley Procesal de Trabajo de la Corte Superior de Justicia de Lima concedió el recurso de apelación sin efecto suspensivo y ordenó que se eleven los actuados a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República. 3.7. Apelación Nº 30147-2018/Lima Mediante Resolución de Apelación Nº 30147-2018/Lima de fecha 17 de febrero de 2022, esta Sala Suprema integrada por un Colegiado declaró nulo el auto de fecha 30 de octubre de 2018, emitido por la Octava Sala Permanente Laboral en la NLPT de la Corte Superior de Justicia de Lima, y ordenó que la Sala Superior de origen emita una nueva resolución. Sus fundamentos se basaron en que la Sala Superior emitió un pronunciamiento parcial en cuanto a los argumentos expuestos por el apelante en su escrito de oposición, pues acepta lo sostenido por la Federación, respecto a que la norma cuestionada ocasionaría daños irreparables a los derechos laborales de los trabajadores, pero no sustenta de qué manera la demora en el proceso produciría una afectación. Que, la Sala Superior no desarrolla las razones por las cuales considera que la aplicación del artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR promovería que las empresas arriben a un estado de insolvencia, más aún si dicha norma no regula aspectos vinculantes con las condiciones legales necesarias para obtener una declaración de liquidación o quiebra, sino que dirigiría a reglamentar, en particular, los alcances de la situación económica de la empresa como presupuesto para alcanzar el cese colectivo de sus trabajadores, tema que la instancia de origen ha desarrollado de forma insufi ciente en el auto apelado. 3.8. Resolución Nº 5, de fecha 27 de abril de 2022. A través de la referida resolución, la Octava Sala Permanente Laboral en la Nueva Ley Procesal de Trabajo de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró infundada la oposición formulada por la parte demandada en fecha 17 de octubre de 2018. Señaló que, la medida cautelar innovativa ha sido concedida de conformidad a lo establecido en el artículo 611 del Código Procesal Civil, es decir, cumple con la concurrencia de los siguientes requisitos: i) verosimilitud del derecho invocado- se represente en la sentencia estimatoria de la demanda de acción popular de fecha 30 de noviembre de 2017, que ordenó declarar nulo el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR, concordante con el artículo 94 del Código Procesal Constitucional-; ii) peligro en la demora- que el proceso principal se encuentra en trámite y pendiente de revisión por la Sala Suprema, y que la norma cuestionada a la fecha continua surtiendo efectos a pesar de contravenir a la Constitución, considerando de gran peligro su vigencia en el ordenamiento jurídico nacional, corriendo el riesgo que estas disposiciones sean aplicadas por los empleadores, generando ceses colectivos de los trabajadores argumentando “motivos económicos”, lo cual se constituiría como un daño irreparable contraviniendo el derecho al trabajo y a una remuneración-; y, iii) razonabilidad de la medida para garantizar la efi cacia de la pretensión- que la solicitud resulta razonable hasta que se decida en defi nitiva la causa principal, a fi n de salvaguardar los derechos afectados a través de la suspensión de la efi cacia de la norma cuestionada-. 3.9. Recurso de apelación contra la Resolución Nº 5. Mediante escrito de fecha 5 de mayo de 2022, la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos interpuso recurso de apelación contra la Resolución Nº 5, de fecha 27 de abril de 2022, que declaró infundada su oposición, y sostuvo esencialmente que la Sala Superior reiteró los mismos argumentos contenidos en la Resolución Nº 3, de fecha 30 de octubre de 2018, la cual fue declarada nula por la Sala Suprema, sin atender a lo dispuesto en el auto de apelación respecto a la motivación insufi ciente sobre el requisito de peligro en la demora. Que, la Sala no ha fundamentado debidamente los tres requisitos para conceder la medida cautelar, en especial el requisito de peligro en la demora; la Sala erróneamente señala que se debe retrotraer el estado de hechos, cuando lo correcto es que, en caso de que se conceda la medida cautelar, el único efecto que causa es la suspensión de la efi cacia de la norma, lo cual supone que no se retrotraen sus efectos, ya que, no se está sometiendo a control un acto relacionado con un interés particular, sino la constitucionalidad y legalidad de una norma jurídica de carácter general. No se ha identifi cado cuál sería el peligro irreparable, tampoco ha analizado el grado de afectación que podría generarse con la suspensión de la norma cuestionada, no ha determinado los casos en los que las empresas se harán inviables por no poderse sostener económicamente en el tiempo, afectando a los trabajadores que no podrán ver satisfechas sus pretensiones laborales remunerativas. IV. PROCESO DE ACCIÓN POPULAR 4.1. La Acción Popular es una garantía constitucional reconocida en el numeral 5 del artículo 200 de la Constitución Política del Estado, que procede contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, que infrinjan la Constitución o la ley. 4.2. Por su parte, el artículo 75 del Nuevo Código Procesal Constitucional, ratifi ca que la demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley o, cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso. 4.3. En esa perspectiva, la acción popular es un proceso constitucional de control de constitucionalidad y legalidad, pero que de manera exclusiva y excluyente está a cargo del Poder Judicial y a través de la cual se cuestionan normas contrarias a la Constitución, pero de menor jerarquía que la ley, siendo este un mecanismo procesal-constitucional de control normativo abstracto de las normas infralegales y que se realiza con independencia de la aplicación concreta a la realidad. V. ANÁLISIS DEL CASO 5.1. Como se aprecia de la revisión de autos, el presente proceso tiene su origen en la solicitud de medida cautelar presentada por la FNTMMSP con fecha 17 de enero de 2018, dirigida a suspender la efi cacia del artículo 1 del
Decreto Supremo Nº 013-2014-TR. Dicho requerimiento se sustentó en que la citada norma cuestionada contraviene el derecho al trabajo, a la debida protección contra el despido arbitrario y el principio de separación de poderes y jerarquía de las normas. 5.2. Además, la FNTMMSP señaló que, mediante fecha 30 de noviembre de 2017, la Octava Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró fundada la demanda de acción popular que interpuso y, en consecuencia, nulo el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR. 5.3. Dicha solicitud de medida cautelar fue declarada fundada -resolución de fecha 20 de junio de 2018- y se ordenó la suspensión de la efi cacia del artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR; ante dicha decisión, la recurrente formuló oposición, la misma que fue declarada infundada (resolución de fecha 30 de octubre de 2018); la accionante apeló la citada resolución y, mediante auto de Apelación Nº 30147-2018/Lima, esta Sala Suprema, conformada por distinto colegiado, resolvió declarar nula la resolución de fecha 30 de octubre de 2018 y dispuso que la Sala Superior emita una nueva resolución. La Sala de origen resolvió nuevamente declarar infundada -resolución de fecha 27 de abril de 2022- la oposición formulada por la parte apelante, ante lo cual el 5 de mayo de 2022, la parte recurrente interpuso recurso de apelación, que es hoy materia de pronunciamiento. 5.4. En su recurso de apelación, la parte recurrente básicamente señaló que la Sala no motivó adecuadamente los tres supuestos para la procedencia de la medida cautelar, en especial el peligro en la demora; escenario que no se presenta, pues de la revisión de la resolución apelada que declaró por segunda vez infundada la oposición formulada por el hoy recurrente, se aprecia que la Sala motivó válidamente su decisión, la cual se sustentó en que existe una sentencia estimatoria de fecha 30 de noviembre de 2017, que declaró la nulidad de la norma cuestionada en vía de acción popular. 5.5. Si bien es cierto la sentencia de fecha 30 de noviembre de 2017 fue apelada, según se advierte de la revisión del sistema de expedientes a la cual esta Sala Suprema tiene acceso, a través de la Acción Popular Nº 2826-2018/Lima -del expediente principal Nº 29537-2023- de fecha 9 de noviembre de 2022, esta Sala Suprema conformada por un Colegiado distinto resolvió declarar nula la sentencia de primera instancia de fecha 30 de noviembre de 2017, que declaró fundada la demanda de acción popular y ordenaron se emita un nuevo pronunciamiento, y mediante sentencia de fecha 19 de junio de 2023, la Octava Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima nuevamente declaró fundada la demanda de acción popular interpuesta por FNTMMSP, en consecuencia nulo el artículo 1 Decreto Supremo Nº 013- 2014-TR de fecha 21 de noviembre de 2014, dicha sentencia nuevamente fue apelada por la parte recurrente, y esta última apelación ha sido materia de pronunciamiento por este Colegiado Supremo, que ha resuelto confi rmar la sentencia de fecha 19 de junio de 2023, a través de la vista de la causa llevada a cabo el 15 de octubre de 2025 en el expediente principal Nº 29537-2023. 5.6. Situación que acredita el primer supuesto contemplado para la procedencia de la medida cautelar, esto es, la verosimilitud del derecho invocado, máxime si, como acertadamente lo señaló la Sala Superior, no es necesaria la certeza de lo pedido, sino la sola apariencia de verdad. 5.7. En cuanto a los otros dos requisitos, que son el peligro en la demora y la razonabilidad de la medida, de igual modo tal como precisó la Sala Superior, se encontraban justifi cados, pues respecto al primero se traducía en la demora de una decisión defi nitiva, ya que la sentencia estimatoria de acción popular había sido apelada y se encontraba pendiente de revisión por esta Sala Suprema; y respecto al segundo supuesto implicaba la razonabilidad de la solicitud hasta que se resuelva de manera defi nitiva la causa principal; lo cual ya ha sido determinado por este Colegiado Supremo mediante resolución de fecha 15 de octubre de 2025, a través de la cual se confi rmó la sentencia de fecha 19 de junio de 2023, que volvió a declarar fundada la demanda de acción popular y, en consecuencia, nulo el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR. 5.8. Por consiguiente, la Sala Superior ha fundamentado válidamente la decisión de declarar infundada la oposición formulada por la parte recurrente, en observancia de las reglas establecidas en el Código Procesal Constitucional y el Código Procesal Civil; por lo tanto, no son de recibo los agravios de la parte apelante y corresponde confi rmar la resolución recurrida. VI. DECISIÓN Por las consideraciones expuestas: CONFIRMARON la Resolución Nº 5, de fecha 27 de abril de 2022, que declaró infundada la oposición formulada por la parte demandada; en los seguidos por la Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú -FNTMMSP contra el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, debidamente representado por el procurador público especializado en materia constitucional, sobre acción popular; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como ponente el señor juez supremo Espinoza Ortiz. SS. CALDERÓN PUERTAS ESPINOZA ORTIZ GROSSMANN CASAS ÁLVAREZ OLAZÁBAL LINARES SAN ROMÁN Páginas 4-10 del cuadernillo formado en esta suprema instancia En adelante, FNTMMS. W-2509441-2