SALA SEGUNDA. SENTENCIA 1884/2025
LIMA LUZ ESTELA COLLAHUAZO SALDARRIAGA DE VERA
En Lima, a los 14 días del mes de noviembre de 2025, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por
Cardich, ha emitido la presente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Ochoa Cardich. Los magistrados intervinientes fi rman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Luz Estela Collahuazo Saldarriaga de Vera contra la resolución de fecha 10 de octubre de 20241, expedida por la Segunda Sala Constitucional Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.
La recurrente interpone demanda de amparo contra la Fuerza Aérea del Perú y el procurador público encargado de los asuntos judiciales relativos a la Fuerza Aérea del Perú, solicitando que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 26511, se cumpla con pagar a la demandante la bonifi cación especial mensual extraordinaria como madre de un Defensor de la Patria en un monto no menor de tres remuneraciones mínimas vitales vigentes, con el pago de los intereses legales y los costos procesales. El procurador público de la Fuerza Aérea del Perú deduce las excepciones de incompetencia por razón de la materia y falta de legitimidad para obrar y contesta la demanda.2 Aduce que la demandante no adjunta a la demanda la correspondiente partida o copia literal en la que se la comprenda como sucesora del causante. El procurador público adjunto del Ministerio de Defensa se apersona en calidad de litisconsorte3 y deduce las excepciones de incompetencia por razón de la materia y falta de legitimidad para obrar. Asimismo, alega que a la fecha no se ha publicado ningún decreto supremo que modifi que, reajuste o actualice el monto actual de la bonifi cación mensual extraordinaria establecida en el inciso c) del artículo 2 del Decreto Supremo 044-DE/SG, por lo que su aplicación resulta plenamente legal. El Primer Juzgado Constitucional de Lima, con fecha 30 de mayo de 20244, declaró infundadas las excepciones planteadas por la entidad demandada y fundada en parte la demanda, por considerar que, de acuerdo con la remuneración mínima vital a la fecha de emisión del Decreto Supremo 044-DE-SG (26 de junio de 1997), ascendente a S/300.00, el monto fi jado de S/1,075.00 sobrepasó lo dispuesto; sin embargo, la mencionada disposición señala la existencia de un reajuste periódico de la bonifi cación mensual extraordinaria, lo que no se ha producido en el presente caso. Asimismo, declaró improcedente el extremo referido al reajuste del monto de la bonifi cación a cinco remuneraciones mínimas vitales por no estar contemplado en la ley. La Sala Superior competente revocó la apelada y declaró infundada la demanda, por considerar que las pruebas presentadas y actuadas resultan insufi cientes para determinar un acto arbitrario por parte de la demandada. La Sala estima que esto se debe, principalmente, a que no se han presentado todas las boletas de pago para acreditar que no se abonó la bonifi cación establecida por la Ley 26511 durante el período de vigencia.
1. El objeto de la demanda es que se cumpla con pagar a la demandante la bonifi cación especial mensual extraordinaria que le correspondía a su hijo como Defensor de la Patria en un monto no menor de tres remuneraciones mínimas vitales vigentes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 26511, con el pago de los intereses legales y los costos procesales. 2. La jurisprudencia en materia previsional establece que, aun cuando una pretensión esté dirigida a cuestionar la suma específi ca de la pensión que percibe la demandante, resulta procedente efectuar su verifi cación por las especiales circunstancias del caso, a fi n de evitar consecuencias irreparables. Al respecto, en el caso de autos consta que la actora tiene una edad avanzada (80 años)5; por lo tanto, al encuadrar su pretensión en el supuesto previsto en el citado fundamento, corresponde entrar en el análisis de fondo de la controversia. Consideraciones del Tribunal Constitucional 3. El artículo 2 de la Ley 26511, publicada el 23 de julio de 1995, establece lo siguiente: Artículo 2.- Autorícese al Poder Ejecutivo a otorgar al personal civil, militar y policial que haya participado como Combatiente en el confl icto con el Ecuador en la zona del Alto Cenepa de 1995 o a sus deudos, según corresponda, los siguientes benefi cios: a) Una indemnización excepcional no menor de una (01) UIT, en favor del personal que se encuentre con invalidez temporal o permanente o a los deudos según sea el caso. b) Una bonifi cación mensual extraordinaria, no menor de tres remuneraciones mínimas (RMV), en favor del personal que se encuentre con invalidez temporal o permanente o en favor de los deudos de los fallecidos. Esta bonifi cación será otorgada sin perjuicio de cualquier otra remuneración, pensión o bonifi cación que perciban los benefi ciarios de esta Ley. El monto de estos benefi cios será fi jado por el Poder Ejecutivo, mediante Decreto Supremo, del mismo modo que el reajuste periódico de la bonifi cación mensual extraordinaria. 4. El artículo 2 del Decreto Supremo 044-DE/SG, publicado el 26 de junio de 1997, establece lo siguiente: Artículo 2.- La bonifi cación mensual extraordinaria a que se refi ere el inciso b) del Artículo 2 de la Ley N° 26511 se fi ja en los montos siguientes: a) SEISCIENTOS CUARENTA Y CINCO Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 645,00) para el personal con invalidez temporal. b) OCHOCIENTOS SESENTA Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 860,00) para el personal con invalidez permanente. c) MIL SETENTA Y CINCO Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 1 075,00) para los deudos del personal fallecido. 5. El artículo 13 del Decreto Supremo 010-DE-SG, que aprueba el Reglamento de la Ley 26511, publicado el 8 de marzo de 1999, precisa lo siguiente: “Artículo 13.- Los benefi cios económicos a que se refi eren los incisos a. y b. del Artículo 2 de la Ley N° 26511 serán fi jados mediante Decreto Supremo, conforme lo establece la última parte del referido artículo”. 6. Por consiguiente, de las normas glosadas se concluye que, aun cuando el artículo 2, inciso b), de la Ley 26511 estableció que la bonifi cación mensual extraordinaria no podía ser menor de tres remuneraciones mínimas (RM), quedaba claro que, conforme a lo dispuesto en el último párrafo del referido artículo 2 de la Ley 26511 y a lo dispuesto por el artículo 13 de su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo 010-DE-SG, el monto así como el reajuste de la citada bonifi cación mensual extraordinaria debían ser fi jados mediante decreto supremo expedido por el Poder Ejecutivo. 7. Debe precisarse también que en la sentencia recaída en el Expediente 517-2022-PA, este Tribunal Constitucional interpretó que corresponde al Ministerio de Defensa pagar
la indemnización extraordinaria y la bonifi cación mensual extraordinaria, según el grado de invalidez del combatiente o, en caso de haber fallecido, la que corresponda a sus deudos, de acuerdo con la RMV vigente al momento de percibir el benefi cio, tal como está ordenado por el artículo 2 de la Ley 26511. Asimismo, señaló que se deberá respetar la proporción establecida en el Decreto Supremo 044-97-DE/ SG, de fecha 26 de junio de 1997, hasta que el Ministerio de Defensa cumpla con actualizar dichos montos. Lo contrario supone un agravio a la dignidad de cualquier combatiente que haya contribuido a defender la patria con su vida o con grave detrimento de su salud, así como el incumplimiento de un mandato legal específi co y constitucionalmente válido. 8. En el presente caso, la Resolución del Comando de Personal 21 CCFFAA/D1-PERS., de fecha 29 de marzo de 19996, reconoció como Defensor de la Patria al May. Raúl Vera Collahuazo, a partir de febrero de 1995. Asimismo, de las boletas adjuntadas7 se observa que la demandante viene percibiendo una pensión de ascendencia y la bonifi cación mensual extraordinaria por la suma de S/1075.00. 9. Como puede apreciarse, si bien existe un decreto supremo (Decreto Supremo 044-DE-SG) que, conforme al artículo 2 de la Ley 26511 fi jó el monto de la “bonifi cación mensual extraordinaria”, dicho contenido no se ajusta a lo dispuesto por la propia norma de rango legal. Al respecto, en primer lugar, el monto debía ser “no menor de tres remuneraciones mínimas”; no obstante, el monto establecido fue de S/ 860.00, mientras que la remuneración mínima vital a la fecha de expedición del mencionado decreto supremo (26 de junio de 1997) era de S/ 300.00 (Decreto de Urgencia 34-97). En segundo lugar, la disposición hace referencia a un “reajuste periódico de la bonifi cación mensual extraordinaria”, lo cual no se ha producido en este caso. 10. En suma, si bien es cierto que la entidad demandada viene pagando a la recurrente un monto por bonifi cación extraordinaria conforme a lo establecido por el artículo 2, inciso b), del Decreto Supremo 044-DE-SG, según lo dispuesto por el último párrafo del artículo 2 de la Ley 26511, dicho pago no ha cumplido lo establecido por el artículo 2 de la Ley 26511, en lo que se refi ere al monto y al reajuste, por lo que se ha vulnerado el derecho invocado, tutela que corresponde proveer a través del proceso de amparo al tratarse de una persona de edad avanzada. 11. Siendo así, se debe ordenar que la Fuerza Aérea del Perú calcule y pague a la parte demandante la bonifi cación mensual extraordinaria actualizada correspondiente, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 26511. Según ha sido explicado, lo contrario supone un agravio al derecho a la pensión de las personas que han contribuido a defender la patria con su vida o con grave detrimento de su integridad y, aunado a ello, implica asimismo una trasgresión al principio de legalidad, al existir un mandato legal expreso y específi co. 12. Respecto a los intereses legales, el Tribunal Constitucional, mediante auto emitido en el Expediente 02214-2014-PA/TC ha precisado que el interés legal aplicable en materia pensionaria no es capitalizable conforme al artículo 1249 del Código Civil. 13. Finalmente, los costos procesales deberán ser abonados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo; en consecuencia, ORDENA a la Fuerza Aérea del Perú efectuar el pago actualizado de la bonifi cación extraordinaria como deudo de un Defensor de la Patria conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 26511, a favor de la parte demandante, con el pago de los devengados, los intereses legales y los costos procesales correspondientes, conforme a los fundamentos de la presente sentencia. 2. NOTIFICAR la presente sentencia a la Presidencia de la República, al Ministerio de Defensa y al Ministerio de Economía y Finanzas. Publíquese y notifíquese.
SS. DOMÍNGUEZ HARO GUTIÉRREZ TICSE OCHOA CARDICH PONENTE DOMÍNGUEZ HARO FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH Si bien coincido con lo resuelto en la sentencia en el presente caso considero pertinente efectuar algunas consideraciones adicionales concernientes a cuestiones de relevancia constitucional, habida cuenta que desde mi punto de vista y en materia pensionaria debería resultar de aplicación la tasa de interés efectiva que implica el pago de intereses capitalizables. 1. En cuanto al pago de los intereses legales, estimo que la jurisprudencia desarrollada en el Expediente 02214- 2014-PA/TC no resulta concordante con la tutela del derecho a la pensión reclamado en procesos constitucionales como el amparo. Efectivamente en los amparos en los cuales se discute sobre deudas previsionales se advierte dos características particulares a) El restablecimiento de las cosas al estado anterior, lo cual implica que el juez constitucional además de disponer la nulidad del acto u omisión lesiva, ordene a la parte emplazada la emisión del acto administrativo reconociendo el derecho a la pensión a favor del demandante; y, b) El mandato de pago de prestaciones no abonado oportunamente, lo que supone reconocer también las consecuencias económicas generadas por la demora de dicho pago a través de una orden adicional de pago de intereses moratorios conforme al criterio establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la emisión de la Sentencia 0065-2002-PA/TC. 2. Esta segunda particularidad plantea una problemática producto del paso del tiempo, esto es, la pérdida del valor adquisitivo de la acreencia dependiendo de cuán lejana se encuentre la fecha de la regularización del pago de la prestación pensionaria. Además, esta situación genera en el acreedor pensionario una afectación por no recibir el ingreso económico necesario para solventar sus necesidades básicas durante el tiempo que se omita el pago y se demuestre judicialmente si tiene o no derecho al acceso a la pensión. 3. Sobre este aspecto, mediante la Ley 28266, publicada el 2 de julio de 2004, se inició la regulación de los intereses previsionales aparejándolos a la tasa de interés legal fi jada por el Banco Central de Reserva del Perú (BCR). Dicha norma estableció lo siguiente: Establécese que el pago de devengados, en caso de que se generen para los pensionistas del Decreto Ley N° 19990 y regímenes diferentes al Decreto Ley N° 20530, no podrán fraccionarse por un plazo mayor a un año. Si se efectuara el fraccionamiento por un plazo mayor a un año, a la respectiva alícuota deberá aplicársele la tasa de interés legal fi jada por el Banco Central de Reserva del Perú. El Ministerio de Economía y Finanzas efectúa las provisiones presupuestales a que haya lugar. (sic) 4. De esta forma, el pago de las pensiones devengadas que superara en su programación fraccionada un año desde su liquidación merece el pago adicional de intereses conforme a la tasa fi jada por el BCR. Al respecto, es necesario precisar que el BCR regula dos tipos de tasas de interés a fi n de establecer la referencia porcentual que corresponde imputar a deudas de naturaleza civil (tasa de interés efectiva) y laboral (tasa de interés laboral o nominal), esto en virtud de lo dispuesto en el artículo 1244 del Código Civil y el artículo 51 de su Ley Orgánica (Ley 26123). 5. Es claro entonces que las deudas previsionales por mandato del legislador, vencido el año de fraccionamiento sin haberse podido liquidar en su totalidad, generan un interés por el incumplimiento; importa ahora determinar cuál es la naturaleza jurídica del interés que generan las deudas pensionarias. 6. En nuestro ordenamiento jurídico, las reglas sobre el incumplimiento de obligaciones se encuentran establecidas en el Código Civil. Si bien es cierto que los procesos constitucionales no pueden resolverse en aplicación del derecho privado, ello no impide que el juez constitucional analice dichas reglas con el fi n de coadyuvar a la resolución de controversias que involucre derechos fundamentales, no sin antes verifi car que esas reglas no contravengan los fi nes
esenciales de los procesos constitucionales y la vigencia efectiva de los derechos. 7. En ese sentido, el artículo 1219 del Código Civil establece los efectos de las obligaciones contraídas entre el acreedor y el deudor de la siguiente manera: Es efecto de las obligaciones autorizar al acreedor para lo siguiente: 1.- Emplear las medidas legales a fi n de que el deudor le procure aquello a que está obligado. 2.- Procurarse la prestación o hacérsela procurar por otro, a costa del deudor. 3.- Obtener del deudor la indemnización correspondiente. 4.- Ejercer los derechos del deudor, sea en vía de acción o para asumir su defensa, con excepción de los que sean inherentes a la persona o cuando lo prohíba la ley. El acreedor para el ejercicio de los derechos mencionados en este inciso, no necesita recabar previamente autorización judicial, pero deberá hacer citar a su deudor en el juicio que promueva. 8. Asimismo, el artículo 1242 del mismo código regula los tipos de intereses aplicables a las deudas generadas en el territorio peruano y señala que: El interés es compensatorio cuando constituye la contraprestación por el uso del dinero o de cualquier otro bien. Es moratorio cuanto tiene por fi nalidad indemnizar la mora en el pago. 9. Se observa que nuestra legislación civil establece como una de las consecuencias generales del incumplimiento de obligaciones el derecho a reclamar una indemnización, y precisa que en el caso de deudas pecuniarias no pagadas a tiempo se generan intereses moratorios, cuya fi nalidad es resarcir al acreedor por la demora en la devolución del crédito. 10. En este punto resulta esencial recordar que el derecho a la pensión es de naturaleza alimentaria por lo que su lesión continuada, producto de la falta de pago de la pensión, genera una afectación al aportante/cesante sin jubilación, dada la ausencia de solvencia económica para la atención de sus necesidades básicas tales como alimentación, vivienda y salud. En tal sentido, se aprecia que los intereses que provienen de las deudas previsionales y que son consecuencia directa del pago tardío, son de naturaleza indemnizatoria, pues tienen por fi nalidad compensar el perjuicio ocasionado en el pensionista por el retardo del pago de la pensión a la que tenía derecho. Ahora bien, teniendo en cuenta la naturaleza indemnizatoria de los intereses previsionales, es necesario determinar cuál es el tipo de tasa de interés aplicable para su determinación. 11. El BCR, por mandato del artículo 84 de la Constitución, es el órgano constitucional encargado de regular la moneda y el crédito fi nanciero. Asimismo, por mandato del artículo 1244 del Código Civil, de la Ley 28266 y del Decreto Ley 25920, es el órgano estatal facultado para establecer las tasas de interés aplicables a las deudas de naturaleza civil, previsional y laboral. 12. Oportuno es recordar que el artículo 2 inciso 2 de la Constitución reconoce el principio-derecho de igualdad en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho: (…) 2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Asimismo, en su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha recordado que la igualdad, consagrada constitucionalmente, ostenta la doble condición de principio y de derecho subjetivo constitucional (Cfr. STC N° 0045-2004-AI, F.J. 20). Como principio, constituye el enunciado de un contenido material objetivo que, en tanto componente axiológico del fundamento del ordenamiento constitucional, vincula de modo general y se proyecta sobre todo el ordenamiento jurídico. Como derecho fundamental, constituye el reconocimiento de un auténtico derecho subjetivo, esto es, la titularidad de la persona sobre un bien constitucional; la igualdad oponible a un destinatario. 13. También es importante señalar que este derecho no garantiza que todas las personas sean tratadas de la misma forma siempre y en todos los casos. Como ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, puesto que “la igualdad y la no discriminación se desprenden de la idea de unidad de dignidad y naturaleza de la persona, es preciso concluir que no todo tratamiento jurídico diferente es propiamente discriminatorio, porque no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana” (Opinión Consultiva Nº 4/84). La igualdad jurídica presupone, pues, dar un trato igual a lo que es igual y desigual a lo que no lo es. De modo que se afecta a esta no solo cuando frente a situaciones sustancialmente iguales se da un trato desigual (discriminación directa, indirecta o neutral, etc.), sino también cuando frente a situaciones sustancialmente desiguales se brinda un trato igualitario (discriminación por indiferenciación) (Cfr. STC N° 00374-2017-PA/TC, F.J. 14). 14. En el contexto descrito, cabe mencionar que la regulación del interés laboral constituye la excepción a la regla general del interés legal, dado que por mandato del Decreto Ley 25920, se ha preferido otorgar un tratamiento especial para el pago de intereses generados por el incumplimiento de obligaciones laborales. Sin embargo, esta situación particular, no encuentra justifi cación similar en el caso de deudas previsionales, en la medida que el resarcimiento del daño causado al derecho a la pensión no afecta una inversión privada ni el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales. 15. Se aprecia que el interés moratorio de las deudas previsionales, en tanto el pago de pensiones no provienen de acreencias producto de un contrato suscrito a voluntad entre el Estado y el aportante (deudas civiles) ni de una relación laboral, será aquel determinado por el BCR a través de la tasa de interés efectiva, en atención a lo establecido en la Ley 28266. Cabe indicar que los intereses previsionales tampoco se encuentran sujetos a la limitación regulada por el artículo 1249 del Código Civil, pues dicha disposición es exclusivamente aplicable a deudas provenientes de pactos entre privados. 16. Por estas razones, la deuda pensionaria como manifestación material del derecho a la pensión debe ser entendida como el goce de una prestación con valor adquisitivo adecuado con la moneda vigente, pues desconocer la naturaleza valorista de una deuda pensionaria implica una forma de menoscabo o perjuicio al adulto mayor. Más aún, si se considera que el derecho a la pensión comprende el derecho al goce oportuno de la prestación pensionaria; situación que implica el pago de una mensualidad acorde al valor monetario vigente a la fecha de su cancelación, no un pago que suponga la pérdida de su valor adquisitivo, aun cuando el deudor sea el Estado. 17. Por ello, la deuda de naturaleza previsional, producida por la falta de pago oportuno de la pensión, genera en el deudor la obligación de pagar al acreedor (el pensionista) un interés moratorio, que es el interés legal previsto en el artículo 1246 del Código Civil, aplicando para su cálculo la tasa de “interés legal efectiva”, a partir de una interpretación desde los valores, principios y derechos que consagra la Constitución, acorde con una interpretación pro homine y a partir de lo cual frente a la duda que podría presentarse de aplicar una “tasa de interés legal simple” (sin capitalización de intereses) o una “una tasa de interés legal efectiva” (con capitalización de intereses), se prefi ere lo segundo. Es preciso recordar que, respecto del principio pro homine, el Tribunal Constitucional (Cfr. STC N° 03248-2019-PHC/TC, F.J. 74) estipula que debe interpretarse la norma de forma que mejor optimice el goce de los derechos fundamentales, descartando así las que restrinjan o limiten su ejercicio (sentencia emitida en el Expediente 02061-2013-PA/ TC, fundamento 5.11). Asimismo, implica que debe preferirse la norma o interpretación más restringida cuando de lo que se trata es de fi jar restricciones al ejercicio de los derechos, sean estas de carácter permanente o extraordinaria (sentencia emitida en el Expediente 02005-2009-PA/TC, fundamento 33). 18. Asimismo, la prohibición de capitalización de intereses contenida en el artículo 1249 del Código Civil no alcanza a la deuda pensionaria o previsional, desde que esta no nace de un pacto entre el deudor y el acreedor en un sentido clásico civil (de un acuerdo de voluntades entre privados), sino de un sistema previsional que debe garantizar una pensión adecuada y oportuna para el titular del derecho pensionario. 19. A pesar de lo expuesto hasta aquí sobre la naturaleza de la deuda previsional y no encontrarme conforme con el extremo señalado en la ponencia respecto del no reconocimiento de intereses capitalizables, he decido sin embargo apoyar la resolución del presente caso, ya dicha discrepancia generaría perjuicio al demandante que es una persona de edad avanzada. Al ser mi posición la minoritaria en este aspecto concreto, una eventual insistencia mediante un voto singular generaría dilación para que al demandante se le otorgue lo centralmente pretendido. 20. En las circunstancias descritas y salvando mi posición sobre el extremo expuesto, suscribo la resolución del caso en su totalidad, en aplicación de los principios procesales de economía y de socialización regulados en el artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional. Por las razones expuestas, mi voto es por declarar FUNDADA la demanda de amparo; ORDENAR a la Fuerza Aérea del Perú efectuar el pago actualizado de la bonifi cación extraordinaria como deudo de un Defensor de
la Patria conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 26511, a favor de la parte demandante, con el pago de los devengados, los intereses legales y los costos procesales correspondientes, conforme a los fundamentos de la presente sentencia y NOTIFICAR la presente sentencia a la Presidencia de la República, al Ministerio de Defensa y al Ministerio de Economía y Finanzas. S. OCHOA CARDICH Foja 175. Foja 113. Foja 124. Foja 136. Foja 2. Foja 4. Foja 12-14. W-2501607-1