Sala Segunda. Sentencia 1906/2025
CAJAMARCA JUAN CHILÓN SALAZAR
En Lima, al 1 diciembre de 2025, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro y Ochoa Cardich, con la participación del magistrado Hernández Chávez, convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, ha emitido la presente sentencia. El magistrado Ochoa Cardich emitió fundamento de voto, el cual se agrega. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes fi rman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Juan Chilón Salazar contra la resolución de fojas 63, de fecha 25 de marzo de 2025, expedido por la Sala Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que declaró improcedente la demanda de autos.
Con fecha 19 de agosto de 2024, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca, para que se homologue su remuneración, ascendente a S/1,300.00, con la de su compañero José Santiago Llanos López, quien percibe S/2,842.78. Alega que es obrero de parques y jardines y que viene realizando las mismas actividades laborales que su compañero, por lo que corresponde la homologación solicitada. Sostiene que se están vulnerando sus derechos constitucionales a la igualdad y no discriminación, toda vez que, pese a realizar una misma labor y bajo las mismas características, sin justifi cación válida alguna se le paga una remuneración menor1. El Tercer Juzgado Civil de Cajamarca, mediante Resolución 1, de fecha 23 de agosto de 2024, admite a trámite la demanda2. En el acta de audiencia única llevada a cabo el 30 de octubre de 2023, se señala que la parte demandada no cumplió con contestar la demanda.3 El a quo, mediante Resolución 2, de fecha 29 de noviembre de 2024 declara improcedente la demanda, por considerar que el proceso ordinario laboral es el medio idóneo para atender su reclamo, ya que permite un análisis probatorio más completo, garantizando una adecuada tutela de su derecho, pues no se ha demostrado que la diferencia salarial constituya una afectación irreparable. En consecuencia, existe una vía igualmente satisfactoria para resolver el confl icto conforme a lo establecido en el precedente dictado en el Expediente 02383- 2013-PA/TC4. A su turno, la Sala Superior revisora confi rmó la apelada por similares fundamentos5.
1. El objeto del presente proceso es que se homologue la remuneración del demandante con la de su compañero de trabajo, quien realiza las mismas labores en la municipalidad emplazada y percibe una remuneración menor que la de su compañero. Sostiene que se están vulnerando sus derechos constitucionales a la igualdad y no discriminación establecida en el artículo 2, inciso 2, de la Constitución Política. Procedencia de la demanda 2. Este Tribunal aprecia que lo que se ha denunciado es la vulneración del derecho a una remuneración justa y equitativa y del principio-derecho de igualdad y a la no discriminación recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución; y que conforme a su línea jurisprudencial, el proceso de amparo constituiría la vía idónea, efi caz y satisfactoria para proteger los derechos constitucionales alegados conforme lo estable la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/ TC; no obstante, deben previamente revisarse algunas consideraciones al respecto que imposibilitan efectuar un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia en el presente caso. El derecho a la remuneración 3. El artículo 24 de la Constitución Política del Perú prescribe que “El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y sufi ciente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual”. 4. Este Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente 00020-2012-PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la remuneración: 22. En síntesis, la “remuneración equitativa”, a la que hace referencia el artículo 24 de la Constitución, implica que ésta no sea objeto de actos de diferenciación arbitrarios que, por ampararse en causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución. […] 23. En consecuencia, la remuneración sufi ciente, en tanto parte integrante del contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración previsto en el artículo 24 de la Constitución, implica también ajustar su quantum a un criterio mínimo- bien a través del Estado, bien mediante la autonomía colectiva-de tal forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el principio-derecho a la dignidad. Sobre la afectación del principio-derecho de igualdad y no discriminación 5. La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo con el cual “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera
otra índole”. Se trata, pues, de un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación. 6. En tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la ley implica que un mismo órgano no puede modifi car arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que, cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación sufi ciente y razonable. En cuanto a la igualdad ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justifi cación objetiva y razonable. La bonifi cación por costo de vida 7. Mediante Decreto Supremo 109-90-PCM, se otorgó una bonifi cación especial por costo de vida a los servidores y pensionistas del Estado, benefi cio que se hizo extensivo a los trabajadores de las municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho decreto supremo se estableció lo siguiente: Los trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonifi cación por costo de vida, así como la compensación por movilidad que serán fi jados por los respectivos consejos Municipales, con cargo a sus recursos propios, por tanto, no signifi cará demandas adicionales al Tesoro Público. 8. Mediante Decreto Supremo 264-90-EF, se efectuó un incremento en dichos conceptos y en el artículo 4 se precisa que Compréndase en el presente Decreto Supremos al personal que regulas sus remuneraciones en base a lo dispuesto por el artículo 66 del Decreto Legislativo 543 […] Asimismo, compréndase a los servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador contratado, obrero permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa, Proyectos Especiales y reparticiones públicas del Gobierno Central, instituciones públicas sujetas a las Ley N° 4916. En ambos casos la bonifi cación especial por costo de vida y compensación por movilidad no será superior a I/. 4´500,00.00. Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente: Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago de remuneraciones en cheque o en efectivo en montos superiores a lo establecido por los Decretos Supremos N°s. 296-89-EF, 198-90-EF, 109-90-EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece el Decreto Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo 556 y las correspondientes normas de control, así como las demás disposiciones vigentes como responsabilidad de autoridades, funcionarios y servidores públicos. Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos antes referidos no se dictó norma alguna que en forma expresa disponga el incremento de la bonifi cación por costo de vida para los trabajadores de los Gobiernos locales. 9. Por otro lado, cabe acotar que el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de 2004, derogada por el Decreto Legislativo 1440, vigente a partir del 1 de enero del año en curso, establecía lo siguiente: La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonifi caciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Su fi jación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo. Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el correspondiente fi nanciamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que las formalicen. 10. Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85- PCM, derogado por el inciso “n” de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicada el 13 de junio de 2014, en su artículo 1 señalaba “Establécese para los Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de trabajo de sus funcionarios y servidores”. Y en su artículo 4 disponía que “[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de negociación bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo, percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central a los trabajadores del Sector Público”. 11. Así pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los fundamentos precedentes, los incrementos de haberes de los trabajadores de los Gobiernos locales podían hacerse por convenio colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley. Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en su Informe Técnico 092-2017-SERVIR/GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”. 12. Además, las leyes de presupuesto de los años 2006 en adelante prohibieron los incrementos remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonifi caciones y benefi cios, incluso las derivadas de convenio colectivo. Tal prohibición la encontramos en los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las Leyes 29142 y 29289, y 6 de las Leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518, 30693, 30879, leyes de los presupuestos públicos de 2006 a 2019. Análisis del caso concreto 13. En el presente caso, la controversia consiste en determinar si, con relación a la remuneración que percibe, “se está discriminando a la parte demandante” por tratarse de un trabajador-obrero que en virtud a un mandato judicial fue contratado a plazo indeterminado. En tal sentido, deberá evaluarse si corresponde homologar la remuneración que percibe la parte demandante en el cargo de obrero de parques y jardines, sujeto al régimen laboral del Decreto Legislativo 728, con las que percibe José Santiago Llanos López, quien desempeña el mismo cargo y régimen laboral. 14. Ahora bien, de las boletas de pago del actor obrantes en autos6 se advierte que la parte recurrente pertenece al régimen laboral de la actividad privada, el cargo que desempeña es el de obrero en el área de parques y jardines, y su remuneración mensual asciende a la suma de S/1,300.00. 15. La parte demandante refi ere que su remuneración debe ser equivalente a la que percibe don José Santiago Llanos López. Al respecto, cabe señalar que de los documentos que obran en autos se puede apreciar que don José Santiago Llanos López pertenece al régimen laboral regulado por el Decreto Legislativo 728. Y si bien en autos obran las boletas de los pagos de los años 2020 y 2023 percibidos por don José Santiago Llanos López7, en las que no se consigna el denominado concepto de costo de vida, de la información remitida por la municipalidad demandada en el Expediente 05729-2015-PA/TC se advierte que una de las diferencias en el ingreso mensual del referido trabajador radicaba en el concepto “costo de vida” por la suma de S/.2,764.57. 16. De igual modo, en el Expediente 02665-2024-PA/TC obran las boletas de pago de don José Llanos López, en las que también se consignó el denominado “costo de vida” por las sumas de S/. 986.19 y S/ 2764.578. Por tanto, el citado trabajador no constituye para el presente caso un término de comparación válido a efectos de homologar la remuneración del demandante. 17. En otras palabras, una de las diferencias entre el ingreso mensual del demandante y el de otros obreros que realizan la misma actividad -hasta por lo menos los años 2018 y 2019- radicaba en el concepto “costo de vida”. Cabe señalar que en el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, del 13 de marzo de 2018, expedido por la Unidad de Recursos Humanos9, no se precisó cuál es la forma de cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que fue requerido mediante decreto de fecha 9 de febrero de 2018, y solo se hace una lista de los conceptos comprendidos en la planilla de los trabajadores del régimen 276. Adicionalmente, mediante decreto de fecha 18 de setiembre de 2018, emitido en el Expediente 06613- 2015-PA/TC, este Tribunal también solicitó a la Municipalidad de Cajamarca que informara, entre otras cosas, sobre las razones por las que se vendría pagando montos diferentes por concepto de “costo vida” a los trabajadores obreros. En respuesta a dicho requerimiento, con fecha 30 de octubre de 2018, la emplazada remitió el Ofi cio 192-2018-OGGRRHH- MPC10, al que adjunta, entre otros documentos, el Informe
298-2018- URBSSO-AP-MPC, en el que se limita a señalar que “El Costo de vida, varía según la Remuneración de cada trabajador” (sic). 18. De lo expuesto se colige que la entidad municipal demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento del denominado “costo de vida”, ni tampoco cuáles son los criterios que utiliza para fi jar los montos que perciben los obreros de esa comuna por dicho concepto. 19. Siendo ello así, conforme a lo señalado supra, se puede concluir que en autos no obran medios probatorios idóneos y sufi cientes que permitan a este Tribunal generar convicción de la validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte recurrente; lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio hacia su persona o no, por lo que corresponde dictar sentencia inhibitoria, aunque dejando a salvo el derecho de la parte demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si lo considera pertinente. 20. Finalmente, atendiendo a que las normas constitucionales del sistema presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la entidad demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, debe notifi carse a la Contraloría General de la República, a fi n de que proceda con arreglo a sus atribuciones. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, por lo que se deja a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente. 2. Notifi car a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones. Publíquese y notifíquese. SS. DOMÍNGUEZ HARO OCHOA CARDICH HERNÁNDEZ CHÁVEZ PONENTE DOMÍNGUEZ HARO FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH Emito el presente voto a favor del sentido resolutorio de la ponencia y por el cual se declara IMPROCEDENTE la demanda; no obstante, me aparto del extremo en el que se dispone notifi car a la Contraloría General de la República, a fi n de que proceda con arreglo a sus atribuciones, sin que ello implique que no coincida en el hecho de que los funcionarios de la entidad municipal demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral que realizan funciones similares. En efecto, el objeto del caso de autos, conforme a lo expuesto en el petitorio de la demanda, es que se homologue la remuneración de la parte demandante con la que perciben otro colaborador de la entidad demandante que también desempeña la misma labor, debido a que, en su condición de trabajador contratado a plazo indeterminado, sujeto al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo 728, percibe una remuneración menor que la de su compañero que realiza las mismas labores. Conforme a lo expuesto en la ponencia, de los actuados resulta claro que el trabajador aludido con quien tendría que homologarse al demandante no constituye para el presente caso un término de comparación valido para efectos de lo pretendido. Y que, la entidad municipal demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento de denominado “costo de vida”, ni cuáles son los criterios utilizados para fi jar los montos por dicho concepto, ni ha justifi cado el pago diferenciado entre trabajadores de un mismo régimen laboral, los cuales, se entiende, realizan funciones similares. En ese sentido, concuerdo en sostener que no obran medios probatorios idóneos y sufi cientes que permitan al Colegiado generar convicción respecto a la validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte recurrente, lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio o no. Por ello, corresponde declarar improcedente la demanda; aunque dejando a salvo el derecho del demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si así lo considera pertinente. Cabe añadir que a pesar de lo expuesto hasta aquí sobre la impertinencia de disponer la notifi cación a la Contraloría General de la Republica y no encontrarme conforme con lo señalado en la ponencia respecto de ello he decido; sin embargo, apoyar la resolución del presente caso, ya que insistir en mi discrepancia en el extremo antes expuesto generaría una innecesaria demora en la tramitación del presente caso, toda vez que al producirse una discordia esta tendría que ser tramitada y resuelta por otro colega, integrante de la Sala Primera del Tribunal Constitucional. Al ser mi posición la minoritaria en este tipo de casos una eventual insistencia por vía de voto singular, solo generará mayor dilación para que al demandante se le brinde respuesta a lo centralmente pretendido. En las circunstancias descritas y salvando mi posición sobre el extremo expuesto, suscribo la resolución del caso en su totalidad, en aplicación de los principios procesales de economía y de socialización regulados en el artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional. S. OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, me adhiero al sentido de la ponencia que resuelve declarar: 1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, por lo que se deja a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente. 2. Notifi car a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones. S. HERNÁNDEZ CHÁVEZ
GUTIÉRREZ TICSE Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto singular. Las razones las sustento en los siguientes fundamentos: El caso 1. En el presente caso, el recurrente solicita que se homologue su remuneración con la que perciben otros obreros que también desempeñan la labor de obreros de parques y jardines, debido a que, en su condición de trabajador contratado a plazo indeterminado en cumplimiento de un mandato judicial, sujeto al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo 728, percibe una remuneración menor en comparación con la de otros trabajadores obreros pertenecientes al mismo régimen laboral que realizan las mismas labores. El derecho a una remuneración justa y equitativa 2. Al respecto, considero que los cuestionamientos formulados por el demandante revisten relevancia constitucional, en tanto se relacionan con el incumplimiento de los principios de igualdad y no discriminación, así como de una presunta vulneración al derecho de recibir una remuneración justa y equitativa. Esta disparidad salarial requiere una revisión cuidadosa para asegurar la equidad y el respeto a los derechos fundamentales del trabajador. Especialmente porque este Tribunal ha conocido un alto número de casos donde se emplaza a la Municipalidad Provincial de Cajamarca con motivo de una desigualdad en la remuneración de los obreros. El deber de convocar a audiencia pública en casos relevancia social 3. Conforme a lo expuesto, el presente caso merece un pronunciamiento de fondo, previa audiencia pública; de lo
contrario, dejar sin posibilidad de informar oralmente a las partes solo abona en el rechazo ciudadano al sistema legal y no pacificamos el ordenamiento jurídico. Es pertinente otorgar a los actores las condiciones que se requieran sobre todo en casos de relevancia social y complejidad, entre otros criterios que el Colegiado debe tomar en consideración. 4. Lo expuesto es compatible con la interpretación efectuada por este Tribunal Constitucional en la STC N° 30-2021-PI/TC, en la cual se señala que la convocatoria de la causa en audiencia pública y el ejercicio de la defensa pueden hacerse de forma oral cuando corresponda expedir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto y en aquellos casos en los que se considere indispensable. Por las consideraciones expuestas, mi voto es por que EL CASO TENGA AUDIENCIA PÚBLICA ANTE ESTA SALA SEGUNDA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. S. GUTIÉRREZ TICSE Foja 12. Foja 25. Foja 31. Foja 34. Foja 63. Fojas 2-8. Fojas 9 y 10. Fojas 639-663 del Expediente 02665-2024-PA/TC. Obra en el cuaderno del Tribunal correspondiente al Expediente 03887- 2015-PA/TC. Obra en el cuaderno del Tribunal correspondiente al Expediente 06613- 2015-PA/TC. W-2497767-1
00020-2012-PI/TC · 02665-2024-PA/TC · 05729-2015-PA/TC