Sala Segunda. Sentencia 1182/2025
CAJAMARCA GENARO CHILON ZAMBRANO
La sentencia emitida en el Expediente 02601-2024-PA/TC es aquella que resuelve: 1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo y dejar a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente. 2. Notifi car a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones. Dicha resolución está conformada por el voto del magistrado Domínguez Haro, y los votos de los magistrados Hernández Chávez y Monteagudo Valdez quienes fueron convocados para dirimir la discordia suscitada en autos. Se deja constancia de que los magistrados concuerdan con el sentido del fallo y que la resolución alcanza los tres votos conformes, tal como lo prevé el artículo 11, primer párrafo, del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional en concordancia con el artículo 5, cuarto párrafo, de su Ley Orgánica. Asimismo, se acompaña el voto conjunto de los magistrados Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich. La secretaria de la Sala Segunda hace constar fehacientemente que la presente razón encabeza los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes fi rman digitalmente al pie de ella en señal de conformidad. Lima, 21 de agosto de 2025. SS. DOMÍNGUEZ HARO GUTIÉRREZ TICSE MONTEAGUDO VALDEZ OCHOA CARDICH HERNÁNDEZ CHÁVEZ Miriam Handa Vargas Secretaria de la Sala Segunda
DOMÍNGUEZ HARO Con el debido respeto por la posición de mis honorables colegas, emito el presente voto singular debido a que considero, por los mismos fundamentos expuestos en la ponencia, que se debe agregar el siguiente punto resolutivo: Notifi car a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones. Al respecto, debo precisar que las normas constitucionales del sistema presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la entidad edil demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, corresponde notifi car a la Contraloría General de la República, a fi n de que proceda con arreglo a sus atribuciones.
S. DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, por las razones expuestas por el magistrado Hernández, mi voto es por: 1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, dejando a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente. 2. Notifi car a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones. S. MONTEAGUDO VALDEZ
Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, me adhiero al sentido del voto del magistrado Domínguez, señalo los siguientes fundamentos que sustentan mi decisión: 1. En el presente caso, el recurrente alega la vulneración a su derecho a la igualdad y no discriminación, y a percibir una remuneración justa y equitativa. Solicita por medio de su demanda que se homologue su remuneración con la de sus compañeros de trabajo, a quienes propone como término de comparación en su demanda, adjuntando boletas de pago y otros medios probatorios. 2. No obstante, de la revisión de los actuados, se advierte que no obran medios probatorios idóneos y sufi cientes que permita tener convicción sobre la licitud e idoneidad del término de comparación propuesto por el demandante. Esto no permite determinar si existe o no un trato discriminatorio en el presente caso, razón por la cual debe declararse improcedente para dejar a salvo el derecho del recurrente a dilucidar dicha controversia en la vía ordinaria pertinente. 3. Asimismo, del caso se advierte una situación irregular respecto a la modalidad de contratación, asignación de conceptos y montos en las remuneraciones percibidas por los trabajadores, así como una discordancia entre lo alegado por las partes y lo indicado en las boletas de pago ofrecidas como medios probatorios. Por dicha razón, se debe de notifi car a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones. En tal sentido, mi voto es por: 1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo y dejar a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente. 2. Notifi car a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones. S. HERNÁNDEZ CHÁVEZ
GUTIÉRREZ TICSE Y OCHOA CARDICH
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Genaro Chilón Zambrano contra la resolución de fojas 268, de fecha 4 de abril de 2024, expedida por la Sala Civil Transitoria de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que declaró improcedente la demanda de autos.
Con fecha 23 de marzo de 2023, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca1, para que se homologue su remuneración, de S/ 1350.00 soles, con la de sus compañeros de trabajo, señores Alfonso Chávez Chilón, María Juana Terán Ispilco, Natividad Llanos Gutiérrez, Silverio Valdez Ayay, que perciben un monto de S/ 2842.78 soles, mayor que la del recurrente. Alega que sus compañeros realizan las mismas labores, funciones y responsabilidades en su calidad de obreros de limpieza pública; y que, a través de un proceso ordinario laboral tramitado en el Expediente 323-2022-LA, se le reconoció la adscripción al Régimen de la Actividad Privada bajo los alcances del D.L. 728, pero, pese a ello, no se le ha reconocido la homologación con sus compañeros, lo que vulnera sus derechos al trabajo, a una remuneración justa y equitativa, a la igualdad y a la protección frente a la discriminación. El Segundo Juzgado Civil-Sede Zafi ros, mediante Resolución 1, de fecha 18 de mayo de 2023, admite a trámite la demanda2. El procurador público a cargo de los Asuntos Judiciales de la Municipalidad Provincial de Cajamarca, mediante escrito de fecha 14 de junio de 2023, deduce excepción de incompetencia por razón de la materia y contesta la demanda solicitando que se la declare improcedente o infundada3. Sostiene que las diferencias salariales están justifi cadas por condiciones objetivas, como procesos judiciales, regímenes laborales distintos, antigüedad, funciones, experiencia y presupuesto institucional. El a quo, mediante Resolución 5, de fecha 29 de agosto de 2023, declara infundada la excepción propuesta e improcedente la demanda4, por considerar que, aunque sus compañeros desempeñen actividades análogas y estén bajo el mismo régimen laboral, sus remuneraciones fueron fi jadas por disposición judicial, no por la voluntad de la municipalidad demandada. Agrega que la vía idónea para resolver la controversia materia de autos es el proceso ordinario laboral. A su turno, la Sala Superior revisora, mediante Resolución 9, de fecha 4 de abril de 20245, confi rma la apelada, por similares fundamentos.
1. El objeto del presente proceso es que se homologue la remuneración del demandante con la de sus compañeros, quienes también desempeñan la misma labor en la municipalidad emplazada. El recurrente sostiene que percibe una remuneración menor en comparación con la de sus compañeros, por lo que considera que se le ha violentando sus derechos constitucionales al trabajo, a una remuneración justa y equitativa, a la igualdad y a la protección frente a la discriminación. Procedencia de la demanda 2. Este Tribunal aprecia que lo que se ha denunciado es la vulneración del derecho a una remuneración justa y equitativa y del principio-derecho de igualdad y a la no discriminación, recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución; por tanto, conforme a la línea jurisprudencial de este Tribunal, el proceso de amparo constituiría la vía idónea, efi caz y satisfactoria para proteger los derechos constitucionales alegados, conforme lo establece la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013- PA/TC; no obstante, algunas consideraciones imposibilitan efectuar un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia en el presente caso. El derecho a la remuneración 3. El artículo 24 de la Constitución Política del Perú prescribe que “El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y sufi ciente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual”. 4. Este Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente 00020-2012-PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la remuneración: 22. En síntesis, la “remuneración equitativa”, a la que hace referencia el artículo 24 de la Constitución, implica que ésta no sea objeto de actos de diferenciación arbitrarios que, por ampararse en causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución. […] 23. En consecuencia, la remuneración sufi ciente, en tanto parte integrante del contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración previsto en el artículo 24 de la Constitución, implica también ajustar su quantum a un criterio mínimo- bien a través del Estado, bien
mediante la autonomía colectiva-de tal forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el principio- derecho a la dignidad. Sobre la afectación del principio-derecho de igualdad y no discriminación 5. La igualdad, como derecho fundamental, está consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo con el cual: “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Se trata, pues, de un derecho fundamental, que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación. 6. En tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la ley implica que un mismo órgano no puede modifi car arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que, cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación sufi ciente y razonable. En cuanto a la igualdad ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justifi cación objetiva y razonable. La bonifi cación por costo de vida 7. Por Decreto Supremo 109-90-PCM, se otorgó una bonifi cación especial por costo de vida a los servidores y pensionistas del Estado, benefi cio que se hizo extensivo a los trabajadores de las municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho decreto supremo se estableció lo siguiente: Los trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonifi cación por costo de vida así como la compensación por movilidad que serán fi jados por los respectivos consejos Municipales, con cargo a sus recursos propios, por tanto no signifi cará demandas adicionales al Tesoro Público. 8. Mediante Decreto Supremo 264-90-EF, se efectuó un incremento en dichos conceptos; en el artículo 4, se precisa que: Compréndase en el presente Decreto Supremos al personal que regulas sus remuneraciones en base a lo dispuesto por el artículo 66 del Decreto Legislativo 543 […] Asimismo, compréndase a los servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador contratado, obrero permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa, Proyectos Especiales y reparticiones públicas del Gobierno Central, instituciones públicas sujetas a las Ley Nº 4916. En ambos casos la bonifi cación especial por costo de vida y compensación por movilidad no será superior a I/. 4´500,00.00. Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente: Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago de remuneraciones en cheque o en efectivo en montos superiores a lo establecido por los Decretos Supremos Nºs. 296-89-EF, 198-90-EF, 109-90-EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece el Decreto Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo 556 y las correspondientes normas de control, así como las demás disposiciones vigentes como responsabilidad de autoridades, funcionarios y servidores públicos. Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos antes referidos no se dictó norma alguna que en forma expresa disponga el incremento de la bonifi cación por costo de vida para los trabajadores de los gobiernos locales. 9. Por otro lado, cabe acotar que el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de 2004, derogada por el Decreto Legislativo 1044, vigente a partir del 1 de enero del año en curso, establecía lo siguiente: La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonifi caciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Su fi jación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo. Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el correspondiente fi nanciamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que las formalicen. 10. Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85- PCM, derogado por el inciso “n” de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicada el 13 de junio de 2014, en su artículo 1, preceptuaba “Establécese para los Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de trabajo de sus funcionarios y servidores”. Y en su artículo 4 disponía que “[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de negociación bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo, percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central a los trabajadores del Sector Público”. 11. Así pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los fundamentos precedentes, los incrementos de haberes de los trabajadores de los gobiernos locales podían hacerse por convenio colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley. Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en su Informe Técnico 092-2017-SERVIR/ GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”. 12. Además, las leyes de presupuesto de los años 2006 en adelante prohibieron los incrementos remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonifi caciones y benefi cios, incluso las derivadas de convenio colectivo. Tal prohibición se estatuye en los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las leyes 29142 y 29289; y 6 de las leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518, 30693, 30879; leyes de los prepuestos públicos del 2006 al 2019. Análisis del caso concreto 13. En el presente caso, la controversia consiste en determinar si, con relación a la remuneración que el actor percibe, “se está discriminando a la parte demandante” por tratarse de un trabajador – obrero que, en virtud a un mandato judicial, fue contratado a plazo indeterminado. En tal sentido, deberá evaluarse si corresponde homologar la remuneración que percibe el demandante que desempeña el cargo de obrero de limpieza pública, sujeto al régimen laboral del Decreto Legislativo 728, con las remuneraciones que perciben sus compañeros de trabajo, señores Alfonso Chávez Chilón, María Juana Terán Ispilco, Natividad Llanos Gutiérrez y Silverio Valdez Ayay. 14. Al respecto, cabe precisar que, de las boletas de pago del actor obrantes en autos, que corresponden a los periodos enero del año 2021 a enero del año 20236 y del “contrato de trabajo por orden judicial a plazo indeterminado sujeto al Decreto Legislativo 728”7, se advierte que el demandante pertenece al régimen laboral de la actividad privada, que tiene un contrato a plazo indeterminado por disposición judicial, que el cargo que desempeña es el de obrero en la Unidad Orgánica de limpieza pública, y que su remuneración mensual ascendería a la suma de S/ 1350.00 soles. 15. Con el objeto de establecer el término de comparación, obran en autos sentencias de varios obreros del municipio demandado, respecto de los cuales el actor pretende que se homologue su remuneración. 16. Al respecto, cabe señalar que, con relación a María Juana Terán Ispilco y Silverio Valdez Ayay , se advierte que por mandato judicial se ordenó la homologación de sus
remuneraciones. Ello se desprende de las sentencias emitidas en los Expedientes 04503-2015-PA/TC y 00928-2017-PA/TC, en las que, con el voto en mayoría de los magistrados del Tribunal Constitucional, se ordenó sus nivelaciones. Esto es, que la remuneración que perciben los citados trabajadores obedece a lo dispuesto en un mandato judicial. 17. Asimismo, de las boletas de pago don Alfonso Chávez Chilón remitidas por el municipio demandado, obrantes en el Expediente 05729-2015-PA/TC, se advierte que en el año 2019 dicho trabajador percibía por el denominado concepto de “costo de vida”, la suma de S/ 1054.79 soles; además, fl uye que según su historial de sueldos8, hasta julio de 2022 recibía como remuneración la suma de S/ 1302.50 soles, sin tener certeza en autos de los motivos que sustentaron el incremento sustancial en su remuneración obtenido desde agosto del citado año9. 18. Finalmente, respecto a doña Natividad Llanos Gutiérrez, en el Expediente 03421-2024-PA/TC obran boletas de pago de la referida trabajadora, en las que se consigna el concepto denominado “costo de vida”, con una cantidad ascendente a la suma de S/ 2506.14 soles; y en el expediente de autos también obran las referidas boletas, en las que se consigna el citado concepto de pago durante los años 2017, 2018, 2019 y enero 202010. 19. Al respecto, la propia demandada ha expresado en el Informe 297-2018- URBSSO-AP-MPC, de fecha 16 de octubre de 2018, que el “costo de vida, varía según la remuneración de cada trabajador” (sic). 20. Cabe anotar que en el Informe 32-2018-URBSSO- AP-MPC, del 13 de marzo de 2018, expedido por la Unidad de Recursos Humanos11, no se precisó cuál es la forma de cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que fue requerida por decreto de fecha 9 de febrero de 2018, y solo se hace una lista de los conceptos comprendidos en la planilla de los trabajadores 276. Adicionalmente, mediante decreto de fecha 18 de setiembre de 2018, emitido en el Expediente 06613-2015-PA/TC, este Tribunal también solicitó a la Municipalidad de Cajamarca que informara, entre otras cosas, las razones por las que se vendría pagando montos diferentes por concepto de “costo vida” a los trabajadores obreros. En respuesta a dicho requerimiento, con fecha 30 de octubre de 2018 la emplazada remitió el Ofi cio 192-2018-OGGRRHH-MPC12, en el que adjuntan, entre otros documentos, el Informe 298-2018- URBSSO-AP-MPC, en el que se limita a mencionar que “El Costo de vida, varía según la Remuneración de cada trabajador” (sic). 21. De lo expuesto se puede concluir que la entidad edil demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento de denominado “costo de vida”, ni tampoco cuáles son los criterios que utiliza para fi jar los montos que perciben los obreros de esa comuna por dicho concepto; tampoco ha justifi cado el pago diferenciado entre trabajadores de un mismo régimen laboral y que, se entiende, realizan funciones similares. 22. Siendo ello así, se puede concluir que en autos no obran medios probatorios idóneos y sufi cientes que permitan generar convicción respecto a la validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte recurrente, lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio, o no, por lo que corresponde dictar sentencia inhibitoria; aunque dejando a salvo el derecho de la parte demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si lo considera pertinente, y en la que podrán actuarse diversos medios probatorios para determinar si existe la alegada discriminación remunerativa. Por estos fundamentos, nuestro voto es por Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, dejando a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente. SS.
GUTIÉRREZ TICSE OCHOA CARDICH PONENTE OCHOA CARDICH Foja 111. Foja 141. Foja 191. Foja 219. Foja 268. Foja 3-26. Foja 35. F. 45 del Expediente 03015-2024-PA/TC. F. 47 del Expediente 03015-2024-PA/TC. F. 54 del Expediente 03421-2024-PA/TC. F. 716 a 727. Obra en el cuaderno del Tribunal correspondiente al Expediente 03887- 2015-PA/TC. Obra en el cuaderno del Tribunal correspondiente al Expediente 06613- 2015-PA/TC. W-2444604-11
00020-2012-PI/TC · 02601-2024-PA/TC · 03015-2024-PA/TC · 03421-2024-PA/TC · 05729-2015-PA/TC · 06613-2015-PA/TC