CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA SEGUNDA SALA CONSTITUCIONAL Expediente Nº : 00743-2023-0-1801-SP-DC-02 Demandante : Reyna Huancas Rosario Isabel Demandado : Ministerio Público Materia : Proceso de Acción Popular Vista de la causa : 21.03.2024 (38) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA RESOLUCIÓN NÚMERO DIEZ Lima, veinticinco de marzo del dos mil veinticuatro. - I. VISTOS En el trámite del proceso judicial de acción popular, el Colegiado integrado por los jueces superiores: Vílchez Dávila, Romero Roca, y Suarez Burgos, luego de debatir la ponencia; de acuerdo al estado del proceso, procede a resolver: II. ANTECEDENTES DEL PROCESO De la demanda 2.1. Visto el expediente, con fecha 11 de abril del 20231 se aprecia la demanda de acción popular interpuesta por Rosario Isabel Reyna Huancas, subsanada por escrito de fecha 25 de abril del 2023, la cual tiene como pretensión lo siguiente: • Se declare la nulidad del artículo 19º literal a) del Reglamento del Procedimientos Administrativo Disciplinario aprobado por resolución administrativa 022-2022-ANC-MP-J de fecha 05 de noviembre de 2022, dado que establece como atenuante de responsabilidad disciplinaria la subsanación voluntaria del investigado con anterioridad al inicio del procedimiento disciplinario, y por tanto sea expulsado del ordenamiento normativo. • Se declare el efecto retroactivo de la sentencia que declare nulo y expulse del ordenamiento normativo el artículo 19º literal a) del Reglamento del Procedimientos Administrativo Disciplinario aprobado por resolución administrativa 022-2022-ANC-MP-J de fecha 05 de noviembre de 2022, desde la fecha de la publicación de la norma cuestionada, y se ordene reponer la situación de hecho y de derecho preexistente a la fecha de publicación de la citada norma, debiendo la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Público declarar nulo de ofi cio las sanciones impuestas que se sustenten en el artículo 19.a del mencionado Reglamento del Procedimiento Administrativo Disciplinario. • Se exhorte a la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Público que se abstenga de expedir normas que contravengan principios constitucionales y condiciones legales ya reconocidos en el TUO de la Ley 27444. Fundamentos de hecho y de derecho de la demanda: • La parte demandante sostiene que la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Público – en lo sucesivo ANC fue creada por Ley 30944 publicada en el Diario Ofi cial El Peruano con fecha 08 de mayo de 2019. Al respecto, se estableció que la ANC es el órgano del Ministerio Público que tiene a su cargo el control funcional de los fi scales de todos los niveles y del personal de función fi scal del Ministerio Público, salvo el caso de los fi scales supremos. En ese contexto, indica que a través de la Resolución de la Junta Nacional de Justicia 1014- 2022-JNJ de fecha 31 de agosto de 2022, se resolvió nombrar como Jefe de la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Público al abogado Juan Antonio Fernández Jerí. • Con fecha 05 de noviembre de 2022 fue publicada en el diario ofi cial “El Peruano” la resolución administrativa 022-2022-ANC-MP-J, mediante la cual Antonio Fernández Jerí, en su calidad de Jefe Nacional de la ANC, entre otras disposiciones, resolvió: – Artículo primero.- APROBAR el Reglamento del Procedimiento Disciplinario de la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Público (artículo primero).
– Artículo segundo.- PONER EN VIGENCIA el Reglamento del Procedimiento Disciplinario de la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Público aprobado, a partir de la implementación de los órganos y autoridades del procedimiento disciplinario, con excepción de los artículos 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 27, 28, 29, 30, 60, 75, 78, 79, 80, 81, 90, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100 y 101, los mismos que entrarán en vigencia a partir del día siguientes de su publicación en el Diario Ofi cial El Peruano (artículo segundo). – Artículo tercero.- Disponer que se ADECUEN los procedimientos disciplinarios en trámite y los que se inicien a la fecha de publicación del presente reglamento, a las disposiciones descritas en el artículo precedente, en cuanto le sean aplicables. • Al respecto, sostiene que existe infracción constitucional y legal en el articulo 19 literal a) del Reglamento del Procedimiento Disciplinario de la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Publico, aprobado por resolución administrativa 022-2022-ANC-MP-J con fecha 05 de noviembre de 2022. Asevera que lo establecido en dicho precepto normativo no respeta las condiciones ya creadas y establecidas en la Ley 27444 modifi cada por Decreto Supremo 006-2017-JUS del 20 de marzo de 2017 y luego aprobado su TUO por Decreto Supremo 004-2019- JUS, porque mediante los artículos I y II del Título Preliminar del TUO de esta Ley se establece que sus normas son de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública, estableciendo el carácter de normas comunes para todos los procedimientos administrativos incluyendo los procedimientos especiales, por lo que, las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales –como lo es el procedimiento sancionador disciplinario- no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la mencionada ley. • Así concluye que las autoridades administrativas -como lo es el demandado- deben reglamentar los procedimientos especiales siguiendo los principios administrativos, así como los deberes y derechos de los sujetos del procedimiento, establecido en la Ley 27444. Sin embargo, ocurre que la ANC al considerar reglamentariamente como una atenuante de responsabilidad disciplinaria el supuesto de subsanación voluntaria en el cuestionado artículo 19.a del Reglamento, establece una condición menos favorable a la previamente establecida en el literal f) del artículo 257º del TUO de la Ley 27444, mediante el cual se prevé tal supuesto como un eximente de responsabilidad y no como atenuante de responsabilidad. En resumen, afi rma que mientras la ley de alcance general prevé como norma común más favorable el supuesto de subsanación voluntaria al establecerlo como un eximente de responsabilidad, por su parte la ANC inobserva la ley estableciendo reglamentariamente que tal supuesto constituye un atenuante de responsabilidad, es decir, inobserva la ley para establecer un condición menos favorable al investigado. Situación que resulta contrario al principio de jerarquía normativa establecido en el artículo 51º de la Constitución, esto es, que la Constitución prevalece sobre toda norma legal, la ley sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente, lo cual en este caso es desconocido por la ANC al emitir la norma cuestionada contenida en el artículo 19.a) del Reglamento. De la contestación 2.2. Admitida la demanda mediante resolución Nº 02 del 25 de mayo del 2023 (hoja 45), la Procuraduría Publica del Ministerio Publico, ejerce su derecho a la contradicción de la demanda, de la siguiente manera: Refi ere que la parte demandante señala que a través del Reglamento de Procedimiento Disciplinario de la Autoridad Nacional del Control del Ministerio Publico se imponen condiciones menos favorables para los administrados al estimar como causal de atenuante de responsabilidad disciplinaria la subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como falta disciplinaria antes de la notifi cación de la resolución del inicio del procedimiento disciplinario lo estipulado en el literal f del articulo 257 del texto único ordenado de la ley 27444 que prevé dicho supuesto como eximente de infracción y no como atenuante. Por tanto, sostiene que resulta errado el criterio de la demandante de alegar que debe considerarse el Texto Único Ordenado de la Ley 27444 para determinar como causal de eximente y no atenuante la subsanación del acto u omisión considerado como falta antes de la notifi cación de inicio de procedimiento administrativo disciplinario de la Autoridad Nacional de Control es establecer la normativa que regula el desarrollo y control disciplinario para determinar o no la comisión de una falta disciplinaria, ello en el Marco de la potestad disciplinaria prevista en la Ley Nº 30483, es decir, en razón a la especialidad esta dirigida a regular las faltas disciplinarias cometidas por los fi scales en ejercicio de sus funciones teniendo como base la ley de la Carrera Administrativa, mediante la cual se le delega dicha facultad al ser un órgano de control del Ministerio Publico, conforme al articulo 62 de la citada ley. Finaliza señalando que el aludido reglamento esta dirigido exclusivamente a regular la actuación de los fi scales estableciendo entre otros las faltas, sanciones y en consecuencia causales de atenuación o eximentes, por lo que no puede considerarse aplicar una norma de carácter general destinada a regular actos administrativos de otra naturaleza pues contravendría la autonomía del Ministerio Publico, reconocida por la Constitución Política del Perú. Luego, se señaló fecha para la vista de la causa, y realizado tal acto procesal, el caso quedó listo para resolver la sentencia. III. CONSIDERANDO De los procesos constitucionales de acción popular 3.1 El proceso constitucional de acción popular es aquel que puede ser instaurado por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma impugnada lo afecte o no, pues procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad. A través de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano defi enda un interés que no le concierne como simple particular, sino como miembro de una determinada colectividad. En otros términos, el proceso constitucional de acción popular está pensado en una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administración Pública y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que mediante la actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitución. 3.2 En este sentido, el artículo 200º numeral 5) de la Constitución Política del Estado, establece como garantía constitucional la acción popular, y la confi gura como aquel proceso constitucional contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la ley. En dicho contexto normativo, en el proceso de acción popular se toma como parámetro de control a la Constitución o la ley, de modo tal que la norma de rango infra legal se somete a un juicio de compatibilidad con las normas de rango legal y con la Constitución, en razón a que las normas reglamentarias como decretos supremos, resoluciones ministeriales, viceministeriales, directorales, entre otras, son susceptibles de incurrir en infracción total o parcial, directa o indirecta por el fondo o por la forma conforme al artículo 74º del Nuevo Código Procesal Constitucional. Al respecto la doctrina nacional refi ere que: “(…) el
destinado en su integridad a asegurar la vigencia plena de la Constitución como norma jurídica suprema, aunque para lograrlo deba también revisar la sujeción del reglamento a la ley”. 3.3 Dicha previsión se encuentra precisada en el artículo 75º del Nuevo Código Procesal Constitucional cuando señala: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”. Debe entenderse que el parámetro normativo de control debe ser una norma vigente y no derogada. 3.4 En otras palabras, este tipo de procesos está concebido en una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la administración pública y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante la actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitución Política del Estado.
Al igual que el proceso de inconstitucionalidad, el de acción popular es uno de control concentrado y de carácter abstracto, en tanto que el juez constitucional observará su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución y sus leyes de desarrollo –a diferencia del control difuso- con independencia de su vinculación con un caso en particular. Asimismo, sus efectos serán erga omnes, esto es, oponibles a todos, y signifi carán la exclusión de la norma inconstitucional e ilegal de nuestro ordenamiento jurídico. Del análisis del caso concreto 3.5 De los términos de la demanda y contestación de demanda, corresponde que la presente Sala Superior establezca si corresponde dejar sin efecto lo establecido en el artículo 19 literal a) del Reglamento de Procedimientos Administrativo Disciplinario aprobado por Resolución Administrativa 002-2022-ANC-MP-J de fecha 05 de noviembre de 2022. 3.6 Al respecto, conforme obra a folios 20, la norma cuestionada ha establecido lo siguiente: Artículo 19.- Atenuantes de responsabilidad disciplinaria Constituyen atenuantes de la responsabilidad disciplinaria las siguientes condiciones: a) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de falta disciplinaria, con anterioridad a la notifi cación de la resolución de inicio del procedimiento disciplinario. b) Si iniciado un procedimiento disciplinario el investigado/a o quejado/a reconoce su responsabilidad de forma expresa y por escrito. 3.7 En tal sentido, la demandante Rosario Isabel Reyna Huancas (Fiscal Adjunta Superior) señala que dicho precepto normativo no respeta las condiciones establecidas en la Ley 27444, pese a que en su artículo I y II del T.U.O. establece que sus normas son de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública, las cuales son normas comunes para todos los procedimientos administrativos incluyendo los procedimientos especiales; por tanto, concluye que las autoridades administrativas, como el demandado, deben reglamentar los procedimientos especiales siguiendo los principios administrativos contenidos en el T.U.O. de la Ley 27444, los cuales cita de la siguiente manera: Artículo 247.- Ámbito de aplicación de este capítulo 247.1. Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados. 247.2. Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refi ere el artículo 248, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador. Los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo. 3.8 Asimismo, indica que la ANC al aprobar la norma cuestionada, establece una condición menos favorable a la previamente establecida en el literal f del articulo 257 del TUO de la Ley 27444, pues prevé al mismo supuesto como un eximente de responsabilidad y no como atenuante de responsabilidad. Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones 1. Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes: f) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notifi cación de la imputación de cargos a que se refi ere el inciso 3) del artículo 255. 3.9 De los actuados, se advierte que lo pretendido por la demandante es que la norma cuestionada (artículo 19.a del Reglamento de Procedimientos Administrativo Disciplinario) sea suprimida del ordenamiento jurídico debido a que se establece como atenuante de responsabilidad disciplinaria la subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de falta disciplinaria, con anterioridad a la notifi cación de la resolución de inicio del procedimiento disciplinario cuando debería ser considerado como eximente de responsabilidad conforme lo establece el artículo 257.f del T.U.O de la Ley 27444. 3.10. Al respecto, este colegiado considera que la demandante ha realizado una interpretación errónea de los artículos 247 y 257.f del T.U.O. de la Ley 27444 para sustentar sus alegatos con el articulo cuestionado, toda vez que si bien es cierto que el T.U.O. de la Ley 27444 regula la potestad disciplinaria atribuida a las entidades para establecer infracciones administrativas y sus respectivas sanciones, no es menos cierto que en su articulo 247.3 establece que la potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa de la materia. (subrayado nuestro) 3.11. En ese sentido, de una interpretación sistemática de la norma en comento, se puede concluir que si bien la potestad sancionadora administrativa que posee el demandado, Autoridad Nacional de Control de Ministerio Publico, se encuentra regulada por el T.U.O. de la Ley 27444, es en esta norma también donde se reconoce que la aludida potestad sobre el personal se regula por las normas de la materia, esto es, de manera especial. Así las cosas, del caso concreto se advierte que la demandante forma parte del personal de Ministerio Publico conforme se aprecia a folios 03, ostenta el cargo de Fiscal Adjunta Superior de Lima Este, motivo por el cual se encuentra sujeta a las normas que apruebe la Autoridad Nacional de Control de Ministerio Publico, por su calidad de tal. 3.12. Por En base a todo lo expuesto, no se advierte la vulneración de los derechos fundamentales y principios que el demandante señala, ni se advierte que articulo 19 literal a) del Reglamento de Procedimientos Administrativo Disciplinario aprobado por Resolución Administrativa 002-2022-ANC- MP-J, contravenga lo dispuesto en el T.U.O de la Ley 27444 en lo referente al Procedimiento Sancionador, ni va contra la Constitución; por lo que, se concluye que la demanda de Acción Popular deviene en infundada. VI. DECISIÓN Por los fundamentos expuestos, este Colegiado, con la autoridad que le confi ere el artículo 138º de la Constitución Política del Perú y la Ley, impartiendo justicia en nombre de la Nación, declararon INFUNDADA la demanda de Acción Popular. Notifíquese y remítase. En los seguidos por Reyna Huancas Rosario Isabel contra el Ministerio Publico sobre
VILCHEZ DÁVILA ROMERO ROCA SUAREZ BURGOS Ver página 04 a 08. W-2380619-1