Pleno. Sentencia 975/2021
LIMA TIMEX PUBLICIDAD S.A.
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 23 de noviembre de 2021, los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales y Espinosa- Saldaña Barrera (con fundamento de voto), han emitido la sentencia que resuelve: Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo. Por su parte, los magistrados Blume Fortini y Sardón de Taboada emitieron unos votos singulares declarando fundada la demanda de amparo. La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y los votos antes referidos, que
al pie de esta razón en señal de conformidad. Flavio Reátegui Apaza Secretario Relator SS. LEDESMA NARVÁEZ FERRERO COSTA MIRANDA CANALES BLUME FORTINI SARDÓN DE TABOADA ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
En Lima, a los 23 días del mes de noviembre de 2021, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Sardón de Taboada y Espinosa- Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera y los votos singulares de los magistrados Blume Fortini y Sardón de Taboada que se agregan.
El recurso de agravio constitucional interpuesto por Timex Publicidad SA contra la resolución de fojas 252, de fecha 22 de septiembre de 2017, expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos; y,
Demanda Con fecha 12 de agosto de 2016, Timex Publicidad SA interpuso demanda de amparo contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, con emplazamiento de su procurador público municipal (fojas 123), solicitando la inaplicación de la Ordenanza Municipal 912-MML, publicada en el diario ofi cial El Peruano el 14 de mayo de 2009(sic), que dispuso el cambio de zonifi cación, de zona de forestación a zona de protección y tratamiento paisajístico, al predio de su propiedad ubicado en la parte alta de los cerros de Camacho, distrito de Santiago de Surco, provincia y departamento de Lima. Alega que anteriormente se permitía la ejecución de proyectos urbanísticos en la zona descrita, sea para fi nes recreacionales o para fi nes residenciales, y que actualmente, con la aprobación de la referida ordenanza, no es posible destinar los predios de la mencionada zona a actividades distintas a las de arborización o conservación paisajística, lo cual restringe de forma absoluta la posibilidad de ejercer los atributos que les corresponden a los titulares de los predios ubicados en la zona afectada. Alega la vulneración de sus derechos a la propiedad y a la libertad de empresa. Resoluciones de primera y segunda instancia o grado El Cuarto juzgado Constitucional de Lima, con fecha 10 de octubre de 2016, declaró improcedente la demanda por considerar que no estamos frente a una norma autoaplicativa, pues no se advierte que la sola publicación de la Ordenanza 912-MML ocasione perjuicios a la empresa demandante; sino, por el contrario, la norma cuestionada se expidió por un gobierno municipal en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, relativas a la ordenación urbanística. Además, considera que para determinar en forma fehaciente los hechos que sustentan su reclamo, se requiere de fase probatoria amplia que excede los límites procesales del amparo, para lo cual tendrá que recurrir a un proceso ordinario (fojas 175). La Sala Superior revisora, con fecha 22 de setiembre de 2017, confi rmó la apelada por similares fundamentos (fojas 252). Admisión a trámite de la demanda
26 de enero de 2021, resolvió —de manera excepcional— que se admita a trámite la demanda de amparo en esta sede, corriendo traslado de la misma y sus recaudos a la parte demandada, toda vez que a la norma cuestionada es autoaplicativa. Asimismo, solicitó que don José Luis Llanos Hernández, remita la copia legalizada de la vigencia de poder que lo acredite como representante de Timex Publicidad SA. Contestación de la demanda Con fecha 17 de junio de 2021, la Procuraduría Pública Municipal de la Municipalidad Metropolitana de Lima, deduce excepciones y contesta la demanda. Señala que la ordenanza cuestionada es de carácter heteroaplicativa, debido a su naturaleza y a los actos posteriores que requiere para su ejecución. En ese sentido, la controversia corresponde ser dilucidada mediante un proceso de inconstitucionalidad. Por otro lado, sostiene que la ordenanza cuestionada, fue publicada el 3 de marzo de 2006, por lo que al momento de la interposición de la demanda —12 de agosto de 2016— habría transcurriendo en exceso el plazo previsto, y por lo tanto, la demanda resulta extemporánea. Alega que no se ha agotado la vía previa, en tanto la propia ordenanza permitía la modifi cación excepcional de la ordenanza a través de cambios que promuevan la inversión, pese a lo cual no se ha efectuado ninguna solicitud. Sostiene que el objetivo de la califi cación Protección y Tratamiento Paisajista fue dar seguridad y protección a la población mediante una franja de amortiguamiento con un tratamiento en lo posible con cobertura vegetal o de paisajismo, en tanto, la zona se trata de un sector de pendiente muy pronunciada y que una eventual ocupación representaría un riesgo.
Delimitación de petitorio 1. Se solicita la inaplicación de la Ordenanza Municipal 912-MML, que dispuso el cambio de zonifi cación, de zona de forestación a zona de protección y tratamiento paisajístico, al predio de su propiedad ubicado en la parte alta de los cerros de Camacho, distrito de Santiago de Surco, provincia y departamento de Lima. Cuestión procesal previa 2. Con fecha 16 de junio del 2021, el abogado patrocinante de la parte demandante, presentó el certifi cado de la vigencia de poder del gerente general. Sin embargo, se advierte que dicho documento no está legalizado como fue solicitado por este Tribunal en la admisión de trámite de la presente demanda. Sin perjuicio de ello, corresponde aplicar el principio pro actione, según el cual, en caso de duda, se preferirá dar trámite a la demanda de amparo dado que se ha adjuntado el documento fi rmado digitalmente por la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (Sunarp) y sería inconducente solicitarlo porque la demanda será desestimada como se detallará a continuación. 3. Po otro lado, la Procuraduría señala que se debe emplazar a la Municipalidad Distrital de Surco para su pronunciamiento respectivo sobre los hechos expuestos en la presente demanda. Sostiene que una eventual ejecución de la sentencia recaería sobre la referida municipalidad distrital.
4. Este Tribunal considera que la participación de la Municipalidad Metropolitana de Lima es exclusiva en la adopción de las decisiones como las contenidas en la Ordenanza Municipal 912-MML, por lo que, su solicitud debe ser desestimada. Análisis del caso 5. En relación a la ordenación de la zonifi cación, es innegable que el Estado, dado que emerge como garante fi nal del interés general (cfr. sentencia emitida en el Expediente 000008-2003-AI/TC), cuenta con un amplísimo margen para decretar, discrecionalmente, las reglas de zonifi cación que mejor convenga para evitar que el ejercicio de los atributos de la propiedad contravenga el interés público u otros bienes jurídicos de relevancia constitucional. Empero, bajo ningún concepto, el establecimiento de estas reglas puede ser arbitrario. 6. Este Tribunal Constitucional, advierte que si bien la ordenanza cuestionada es una norma autoaplicativa, en tanto, el artículo 1 aprueba el Plano de Zonifi cación de los Usos del Suelo de un sector de Santiago de Surco y conforme al anexo 1 (folios 88) establece la zona donde se ubica el predio de la recurrente como zona de protección y tratamiento paisajístico, por lo que repercute en la esfera jurídica de la actora, al impedir cualquier tipo de edifi cación sobre los predios localizados en el sector aludido. 7. Sin embargo, este Tribunal estima que no existe certeza de las presuntas vulneraciones alegadas por la parte demandante, pues no se ha presentado documento alguno que permita acreditar la vulneración a los derechos alegados, en tanto no existen informes técnicos o de informe ambiental sobre la presunta afectación a su derecho de propiedad y libertad de empresa. Por ello, la controversia debe ser dilucidada en un proceso que cuente con etapa probatoria, dado que, conforme lo señala el artículo 13 del Nuevo Código Procesal Constitucional, el proceso de amparo carece de fase probatoria. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú.
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo. Publíquese y notifíquese. SS. LEDESMA NARVÁEZ FERRERO COSTA MIRANDA CANALES ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA PONENTE FERRERO COSTA FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA Estoy de acuerdo con el sentido de lo resuelto, pero en base a otras consideraciones, las cuales paso a anotar a continuación: 1. En primer lugar, en aras de la rigurosidad técnica que debería acompañar a nuestros pronunciamientos, convendría señalar que en la cuestión procesal previa esta sentencia debió evaluarse expresamente la procedencia del amparo contra la cuestionada ordenanza. Y es que, en los casos del amparo contra normas legales, su procedencia ha sido aceptada solo para los casos de “normas autoaplicativas”, tal como lo acota reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la materia. 2. Así, como lo he recordado antes (STC Exp. n° 03748- 2012-AA/TC), conforme a la mencionada jurisprudencia, y a lo sostenido por califi cada doctrina, una norma puede califi carse como autoaplicativa o autoejecutiva, y por ende, pasible de cuestionamiento mediante amparo, si la prescripción cuestionada cumple con ser: (1) vigente (o cuya entrada en vigencia sea cierta e inminente para el caso de las amenazas); (2) de efi cacia inmediata (o cuya efi cacia sea cierta e inminente para el caso de las amenazas); (3) autosufi ciente, en la medida no requiere de reglamentación posterior, pues tal cual está regulada ya tiene o puede tener efectos perniciosos sobre los derechos invocados; y (4) autoejecutiva. Esto último puede entenderse esto en dos sentidos: uno primero (4.1), cuando se trata de una norma de aplicación incondicionada, pues no es necesario que se verifi que ningún requisito o condición adicional para que despliegue sus efectos, y cuya aplicación tan solo sería la consumación de una afectación o amenaza que ha surgido ya con la propia norma. Y al lado de ese tenor, se da otro posible sentido, (4.2) cuando se trata de una norma autoaplicativa stricto sensu: es decir, si nos encontramos ante una auténtica norma-acto, que no requiere de acto de aplicación para desplegar e incluso agotar sus efectos lesivos. 3. A mi juicio, este análisis no es menor, máxime si la defensa de la procuraduría competente lo expone como principal argumento, y porque además existen dudas fehacientes sobre su carácter autoaplicativo. 4. De otro lado, es por lo menos llamativo que la ponencia haya desplegado una actividad procesal a todas luces inconducente para un caso que no tiene relevancia constitucional. Así, debe observarse que sin mayor justifi cación se admite a trámite la demanda ante esta sede del Tribunal Constitucional y posteriormente se utilizan principios pro actione para corregir asuntos que el abogado de la demandante debió observar. Ello a todas luces debe hacerse notar porque no supone un comportamiento justifi cado que es contraproducente con el principio de igualdad en la aplicación en la ley. S. ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
ERNESTO BLUME FORTINI Me adhiero al voto singular del Magistrado Sardón de Taboada, por los fundamentos que en él se expresan y a los cuales me remito como parte del presente voto. En tal sentido, mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda; e inaplicable a la parte demandante la Ordenanza Municipal 912-MML, siempre que afecte indebidamente el ejercicio de sus derechos sobre el predio de su propiedad, ubicado en la parte alta de los cerros de Camacho, distrito de Santiago de Surco, provincia y departamento de Lima. S. BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA Con el debido respeto por mis colegas magistrados, emito el presente voto singular, al discrepar con lo resuelto en la sentencia de mayoría. Mis razones son las siguientes: Timex Publicidad SA demanda a la Municipalidad Metropolitana de Lima y solicita la inaplicación de la Ordenanza Municipal 912-MML, que dispuso un cambio de zonifi cación que afecta al predio de su propiedad, ubicado en la parte alta de los cerros de Camacho, distrito de Santiago de Surco, provincia y departamento de Lima, de zona de forestación a zona de protección y tratamiento paisajístico. Alega la vulneración de sus derechos a la propiedad y a la libertad de empresa. Con copias de asientos registrales que corren a f. 10 y siguientes, acredita la propiedad del inmueble ubicado en la parcelación semirústica Cerros de Camacho (partida registral 11074275). La posible afectación de su derecho de propiedad es permanente en el tiempo, por lo que no cabe declarar la prescripción de la alegada afectación. La ordenanza impugnada, en su artículo 1, aprueba el Plano de Zonifi cación de los Usos del Suelo de un sector del Distrito de Santiago de Surco, conformante del Área de Tratamiento Normativo III de Lima Metropolitana (Plano ° 01), el que es parte de la misma, como Anexo ° 01. El citado plano (f. 88) muestra que los Cerros de Camacho son clasifi cados como zona PTP (Protección y Tratamiento Paisajista). Tal clasifi cación restringe el uso que el titular pueda hacer de su propiedad, lo que ocasiona una expropiación indirecta, en la medida que priva total o parcialmente al propietario de uno o todos los atributos del derecho de propiedad. La Constitución ha regulado expresamente la fi gura de la expropiación (artículo 70), de modo que, si el Estado
pretende afectar el derecho de propiedad de un agente económico, tiene que seguir dicho procedimiento. En ese sentido, dado que la ordenanza cuestionada contiene una regulación de naturaleza erga omnes, que amenaza contra el derecho al uso y disfrute de la propiedad de la demandante, corresponde declarar FUNDADA la demanda; y, por tanto, declarar inaplicable a la demandante la Ordenanza Municipal 912-MML, siempre que afecte indebidamente el ejercicio de sus derechos sobre el citado predio. S. SARDÓN DE TABOADA W-2028434-8