Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente ACCIÓN POPULAR EXPEDIENTE N° 2509 – 2017 LIMA Lima, veintidós de agosto de dos mil diecisiete.- VISTOS; por sus
pertinentes; y CONSIDERANDO: PRIMERO.- Es materia de apelación la sentencia emitida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima de fecha diecinueve de julio de dos mil dieciséis, obrante a fojas treinta, que declaró infundada la demanda de Acción Popular interpuesta por Luigi Renán Cauzo Loayza1 contra Municipalidad Distrital de Lurigancho - Chosica. SEGUNDO.- Como principales argumentos de su recurso de apelación, Luigi Renán Cauzo Loayza señala lo siguiente: a) La Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, confunde la fi nalidad y naturaleza de la Ley N° 29869, de acuerdo con la cual, para que se declare un territorio como zona de reasentamiento poblacional no mitigable, es necesario que se determine que la zona que ocupa la población a ser reasentada es de alto riesgo no mitigable; y para que se determine la zona de acogida, resulta también indispensable que no se trate de una zona con las mismas características de riesgo; lo cual, no exime a la Municipalidad Distrital de Lurigancho – Chosica de cumplir con su deber legal de identifi car plenamente tanto la zona de reasentamiento poblacional no mitigable, como la zona de acogida; puesto que sin esta plena identifi cación, no es posible adoptar una decisión que se ampare en la mencionada ley. b) No existió ni existe ningún impedimento material para identifi car plenamente una zona de acogida, la misma que puede estar ubicada en cualquier lugar del territorio nacional, en consecuencia, no existe justifi cación legal alguna ni imposibilidad material que justifi que que la Municipalidad Distrital de Lurigancho - Chosica incumpla con la obligación que la Ley N° 29869 le impone, la cual es, identifi car con nombre propio la zona de acogida. c) No resulta factible que se acepte que la Municipalidad Distrital de Lurigancho - Chosica tuvo que prever otro tipo de mecanismos, puesto que simplemente, transgredió lo dispuesto en la Ley N° 29869, por lo que la decisión de la Sala Superior es errada. d) Mediante el Decreto Supremo N° 030-2016-VIVIENDA se creó un bono habitacional para los pobladores afectados por el reasentamiento poblacional por habitar zonas de alto riesgo, bono cuyo valor máximo ascendió a veinte Unidad Impositiva Tributaria; estableciéndose en dicha norma que para acceder al referido benefi cio, el poblador debía renunciar previamente a su inmueble entregándolo al Estado, permutándolo, sin interesar el valor del predio, ni tenerse presente el justiprecio; por lo que la Ley N° 27829, el Decreto Legislativo N° 1226 y el mencionado Decreto Supremo, resultan ser normas creadas para despojar de su propiedad a los ciudadanos, pues no permiten respetar el valor que les corresponde al momento de optar por el citado bono; en consecuencia, la existencia de estas normas no justifi ca en absoluto la ilegalidad del Acuerdo de Consejo N° 010-2016. TERCERO.- Mediante escrito a fojas cinco, Luigi Renan Cauzo Loayza interpone demanda de Acción Popular contra la Municipalidad Distrital de Lurigancho – Chosica, solicitando como pretensión que se declare la nulidad del Acuerdo de Consejo N° 010-2016/CDL, de fecha veintiocho de enero de dos mil dieciséis, señalando que el mismo vulnera los artículos 2 (numerales 1, 2 y 4), 10 y 11 de la Ley N° 29869 - Ley de Reasentamiento Poblacional para Zonas de Muy Alto Riesgo No Mitigable-, así como el artículo 38 de la Constitución Política de mil novecientos noventa y tres. Solicitando además, que dicha nulidad tenga efectos retroactivos de conformidad con el artículo 81 del Código Procesal Constitucional. CUARTO.- Como principales fundamentos de su demanda, el actor sostiene que de lo dispuesto en el numeral 2 del Acuerdo de Consejo N° 010-2016/MDL, se advierte que la Municipalidad Distrital de Lurigancho - Chosica no ha identifi cado la zona de acogida como exige la Ley N° 29869, atentando así contra el derecho de los pobladores afectados y contra la propia ley, la cual dispone que al momento de expedirse el Acuerdo de Consejo se haya identifi cado la zona de acogida que va a recepcionar a la población reasentada. QUINTO.- Teniendo en cuenta lo expuesto y, absolviendo los agravios del recurso de apelación, apreciamos que la controversia en el caso de autos consiste en determinar si efectivamente el Acuerdo de Consejo N° 010-2016/ MDL, publicado el veintiocho de enero de dos mil dieciséis, vulnera la Ley N° 29869 conforme alega el recurrente y, como consecuencia de ello, se establecerá si corresponde declarar su ilegalidad. SEXTO.- Antes de comenzar el análisis de la presente controversia, es oportuno mencionar que, de acuerdo al artículo 200 inciso 5 de la Constitución Política del Estado, la Acción Popular es una garantía constitucional que procede por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen. SÉPTIMO.- El proceso de Acción Popular constituye, en ese sentido, un mecanismo de control abstracto y concentrado de las normas de carácter reglamentario, el cual es de competencia exclusiva – en atención a lo previsto en el artículo 85 del Código Procesal Constitucional – del Poder Judicial, y que presenta como objetivo esencial cautelar la observancia de lo establecido en los artículos 51 y 118, inciso 8 de nuestra Carta Política; es decir, constituye el medio jurisdiccional diseñado para controlar la constitucionalidad y la legalidad de las normas de rango inferior a ley. OCTAVO.- Bajo esa perspectiva, el objeto fundamental de todo proceso de Acción Popular radica en someter a juicio una norma de rango inferior al de ley, a fi n de determinar si ésta contraviene a una norma de esta última jerarquía o a la Constitución Política.
65561 Así, el artículo 76 del Código Procesal Constitucional, señala que: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso.” Y, en esto se diferencia del Proceso de Inconstitucionalidad, el cual, a pesar de constituir también un proceso de control abstracto y concentrado de la constitucionalidad, se encuentra destinado a examinar la validez formal y material de normas con rango de ley que puedan infringir a la Constitución Política del Estado. NOVENO.- Expuesto lo anterior, corresponde iniciar el análisis de los agravios que sustentan la pretensión impugnatoria del apelante, señalando que la norma cuestionada, esto es, el Acuerdo de Consejo N° 010-2016/ CDL, de fecha veintiocho de enero de dos mil dieciséis2, dispuso lo siguiente: “Primero.- APROBAR la Declaración de Zona de Muy Alto Riesgo No Mitigable a la QUEBRADA CAROSSIO de acuerdo a la delimitación establecida por la Autoridad Nacional del Agua (ANA) mediante Resolución Directoral Nº 2058-2015-ANA-AAA-CAÑETE-FORTALEZA; el Informe de Evaluación de Riesgos por Flujo de Detritos en el Área de Infl uencia de la Quebrada Carossio elaborado con asesoría de CENEPRED y otras instituciones técnicos científi cas y el Informe Legal Nº 0945-2015-MDLCH/GAJ. Segundo.- ESTABLECER como zonas de acogida para el proceso de reasentamiento en primer orden los Programas de Vivienda promovidos por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, de preferencia dentro de la jurisdicción del distrito de Lurigancho – Chosica.” (Resaltado nuestro). DÉCIMO.- Esta disposición fue emitida al amparo de la Ley N° 29869, de fecha veintiocho de mayo de dos mil doce, mediante la cual se aprobó la Ley de Reasentamiento Poblacional para Zonas de Muy Alto Riesgo No Mitigable, la cual tiene por objeto3 declarar de necesidad pública e interés nacional el reasentamiento poblacional de las personas ubicadas en zonas de muy alto riesgo no mitigable dentro del territorio nacional; estableciendo dentro de sus fi nes proteger la vida y el bienestar público, garantizar los derechos e intereses de la población de las zonas declaradas de muy alto riesgo no mitigable, proteger el patrimonio privado de la población, entre otros4. Pues bien, este cuerpo normativo conceptúa como “zona de muy alto riesgo no mitigable”, a aquella donde existe la probabilidad de que la población o sus medios de vida sufran daños o pérdidas a consecuencia del impacto de un peligro, y que la implementación de medidas de mitigación resultan de mayor costo y complejidad que llevar a cabo la reubicación de las viviendas y equipamiento urbano respectivo. Asimismo, refi ere que el “reasentamiento poblacional” es el conjunto de acciones y actividades necesarias que lleva a cabo el Estado para lograr el traslado de pobladores que se encuentran en zonas declaradas de muy alto riesgo no mitigable, a zonas con mejores condiciones de seguridad. De acuerdo con el artículo 85 de esta norma, es causal de reasentamiento poblacional la declaración de zona de muy alto riesgo no mitigable, la cual es declarada por acuerdo de concejo. Al respecto, se tiene que el artículo 106 del mismo texto legal dispone, que la Municipalidad Provincial o Distrital, según corresponda, debe realizar el estudio técnico para la identifi cación y declaración de la Zona de Muy Alto Riesgo No Mitigable, identifi car y priorizar al grupo de pobladores que requiere ser reasentado e identifi car la “zona de acogida”. Esta última defi nida como aquella zona adecuada para la recepción de población en el marco de procesos de reasentamiento7. Sobre el particular, el artículo 18 de la citada ley, refi ere que para determinar la zona de acogida se requiere identifi car y evaluar las condiciones de seguridad del terreno frente a los riesgos de desastre. En el mismo sentido, el artículo 24 numeral 24.2 del mismo cuerpo normativo establece que: el plan de reasentamiento poblacional debe contemplar la adjudicación de viviendas a través de soluciones habitacionales de interés social, promovidas por cualquiera de los tres niveles de gobierno y de acuerdo a la disponibilidad presupuestal. DÉCIMO PRIMERO.- Pues bien, con relación a esto último, la Ley N° 27829, de fecha diecinueve de septiembre de dos mil dos, creó el Bono Familiar Habitacional que se otorga por una sola vez a los benefi ciarios, el cual es destinado, exclusivamente, a la adquisición, construcción en sitio propio o mejoramiento de una vivienda de interés social8. El artículo 3 numeral 3.2.1 de esta norma, establece que: son benefi ciarios de atención extraordinaria del mencionado Bono Familiar Habitacional, la población ubicada en zonas de muy alto riesgo no mitigable, identifi cadas y declaradas de acuerdo a lo dispuesto en la Ley N° 29869 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 115-2013- PCM. Precisando que en caso la población se encuentre ubicada en zona de muy alto riesgo no mitigable, procede su reubicación, la cual se realiza en el marco de la acotada Ley N° 29869. DÉCIMO SEGUNDO.- De lo expuesto, podemos apreciar que dentro del procedimiento de reasentamiento poblacional, tanto la determinación y declaración de la zona de muy alto riesgo no mitigable, como la identifi cación y declaración de la zona de acogida, requieren de un sustento técnico que establezca la magnitud de los riesgos identifi cados, su grado de peligrosidad y la urgencia del traslado de pobladores; así como la situación de la zona de acogida, su nivel de seguridad frente a los riesgos y si resulta adecuada para la habitabilidad de la población que se va a reubicar. Todas estas circunstancias fueron consideradas y sustentadas técnicamente por la Municipalidad Distrital de Lurigancho - Chosica en el Acuerdo de Consejo N° 010-2016/ CDL, conforme se puede observar de su parte considerativa; en la cual se precisó respecto a la zona de acogida, que en el mencionado distrito no se cuenta con terrenos para ser utilizados con dicho fi n por la población ubicada dentro de la faja marginal de Carossio, por lo que dada la inminencia del peligro debido a las lluvias constantes, resultaba necesario prever otro tipo de mecanismos en tanto se cuente con otros predios de acogida en otros distritos o provincias; por esta razón, se tuvo en cuenta como primera opción a los Programas de Vivienda creados por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, de preferencia dentro del mismo distrito, contemplándose para tal efecto el subsidio estatal denominado Bono Familiar Habitacional para la adquisición de una vivienda nueva, pues como dijimos en el fundamento precedente, la población ubicada en zonas de muy alto riesgo no mitigable así declarada, es benefi ciaria de atención extraordinaria de dicho bono. DÉCIMO TERCERO.- Siendo ello así, se verifi ca que a diferencia de lo manifestado por el recurrente, la entidad edil sí cumplió con analizar las zonas adecuadas y disponibles para proceder al reasentamiento de la población que se encuentra en las zonas declaradas como de muy alto riesgo no mitigable, concluyendo que dentro del Distrito de Lurigancho - Chosica no existen terrenos para dicho fi n, por lo que se optó e identifi có a los programas de vivienda precedentemente mencionados para satisfacer esa necesidad. Al respecto, el apelante no ha sustentado debidamente porque tal decisión se encuentra errada; es decir, no ha fundamentado porque considera que con la elección los programas de vivienda antes mencionados no se estaría cumpliendo con el requisito de “identifi cación de la zona de acogida”, o, en todo caso, porqué dichos programas no resultan idóneos como zonas de acogida de acuerdo a la Ley N° 27829; ni menos aún, ha probado que sí existían o existen terrenos libres dentro del distrito que pueden ser ocupados por la población a reubicar que cumplan los lineamientos de la acotada norma. En ese sentido, si bien se cuestiona el acogimiento al Bono Familia Habitacional por el valor máximo que contempla9 por estar referido a viviendas consideradas de interés social10, no obstante, ello no implica que la comuna demandada no haya cumplido con el requisito de identifi cación de la zona de acogida conforme lo dispone la Ley N° 29869; más aún, como hemos ya señalado, se basó en estudios técnicos para determinar que ante la ausencia de terrenos en el distrito, los programas de vivienda aludidos son la primera opción. En consecuencia, el apelante no cumple con acreditar la ilegalidad del Acuerdo de Consejo N° 010-2016/CDL, ni mucho menos su inconstitucionalidad; presupuestos necesarios para amparar su demanda de Acción Popular.
65562 DÉCIMO CUARTO.- Por lo anotado, se concluye, en la misma línea que la primera instancia, que el Acuerdo de Consejo N° 010-2016/CDL no vulnera la jerarquía normativa decretada en el artículo 51 de la Constitución Política del Estado, ni las disposiciones establecidas en la Ley N° 29869, motivo por el cual, deben desestimarse los agravios esgrimidos en el segundo considerando de la presente sentencia al carecer los mismos de todo sustento fáctico y jurídico; y, por consiguiente, debe confi rmarse en todos sus extremos la sentencia apelada que declaró infundada la demanda. Por estas consideraciones: CONFIRMARON la sentencia de fecha diecinueve de julio de dos mil dieciséis, obrante a fojas treinta, que declaró infundada su la demanda de Acción Popular; en los seguidos por Luigi Renán Cauzo Loayza contra la Municipalidad Distrital de Lurigancho - Chosica; sobre Proceso de Acción Popular; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el Diario Ofi cial “El Peruano” conforme a ley; y, los devolvieron.- Interviene como Juez Supremo Ponente: Wong Abad.- S.S. WALDE JÁUREGUI MONTES MINAYA RUEDA FERNÁNDEZ WONG ABAD BUSTAMANTE ZEGARRA Véase a fojas de 338 a 343. Publicado en el Diario ofi cial “El Peruano” el 25 de febrero de 2016. Artículo 1 de la Ley N° 29869. Objeto de la Ley.- Declárese de necesidad pública e interés nacional el reasentamiento poblacional de las personas ubicadas en zonas de muy alto riesgo no mitigable dentro del territorio na- cional. Artículo 2 de la Ley N° 29869. Fines.- La Ley tiene los siguientes fi nes:
1. Proteger la vida y el bienestar público.
2. Garantizar los derechos e intereses de la población de las zonas declara- das de muy alto riesgo no mitigable.
3. Proteger la inversión en equipamiento y servicios dirigida a los centros poblados y población dispersa.
4. Proteger el patrimonio privado de la población.
5. Contribuir a la sostenibilidad de la inversión pública en infraestructura social y económica.
6. Contribuir a prevenir y disminuir los riesgos de desastre. Artículo 8 de la Ley N° 29869.- Es causal de reasentamiento poblacional la declaración de zona de muy alto riesgo no mitigable asociada a peligros na- turales, socio naturales o por causas humanas que ponen en peligro la vida de los pobladores. La zona de muy alto riesgo no mitigable es declarada por acuerdo de concejo. Artículo 10 de la Ley N° 29869.- Corresponde a la municipalidad provincial o distrital, según corresponda, realizar el estudio técnico para la identifi cación y declaración de la zona de muy alto riesgo no mitigable, identifi car y priori- zar al grupo de pobladores que requiere ser reasentado, la identifi cación de la zona de acogida y la estimación del costo del reasentamiento con apo- yo del gobierno regional y las municipalidades distritales involucradas, en concordancia con las normas vigentes sobre acondicionamiento territorial y desarrollo urbano. Artículo 4. Defi niciones:
(…)
5. Zona de acogida. Aquella que, como resultado del estudio técnico y da- das sus mejores condiciones de seguridad frente al riesgo de desastre, es adecuada para la recepción de población en el marco de procesos de rea- sentamiento. Artículo 1 de la Ley N° 27829.- Créase el Bono Familiar Habitacional (BFH) como parte de la política sectorial del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, que se otorga por una sola vez a los benefi ciarios, con criterio de utilidad pública, sin cargo de restitución por parte de éstos, y que consti- tuye un incentivo y complemento de su ahorro, y de su esfuerzo constructor. El Bono Familiar Habitacional se destinará exclusivamente a la adquisición, construcción en sitio propio o mejoramiento de una vivienda de interés so- cial. “Artículo 2 de la Ley 27829.- Para efectos de la presente Ley, Vivienda de Interés Social es una solución habitacional cuyo valor máximo es el equivalente a veinte (20) UIT. Dicho valor máximo se actualiza mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Vivienda, Construcción y Sa- neamiento y por el Ministro de Economía y Finanzas. Mediante Resolución Ministerial del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento - MVCS se establece el valor de las viviendas a priorizarse dentro del Programa Techo Propio. 10 Artículo 1 de la Ley 27829.- (…) El Bono Familiar Habitacional se destinará exclusivamente a la adquisición, construcción en sitio propio o mejoramiento de una vivienda de interés social. W-1650677-1