LIMA TITO ALEJANDRO MENDOZA REYNOSO
En Lima, a los 3 días del mes de junio de 2019, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Blume Fortini, Miranda Canales, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Ledesma Narváez, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, aprobado en la sesión de Pleno del día 11 de octubre de 2016, y del magistrado Ferrero Costa, aprobado en la sesión de Pleno del día 5 de setiembre de 2017. Asimismo, se agregan el fundamento de voto del magistrado Blume Fortini, y los votos singulares de los magistrados Sardón de Taboada y Ferrero Costa.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Tito Alejandro Mendoza Reynoso contra la resolución de fojas 474, de fecha 26 de setiembre de 2014, expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Ofi cina de Normalización Previsional (ONP) con el objeto de que se le otorgue una pensión de invalidez vitalicia por enfermedad profesional, de conformidad con el Decreto Ley 18846 y su norma sustitutoria la Ley 26790, concordante con el Decreto Supremo 003-98-SA, más el pago de devengados y los intereses legales.
La Ofi cina de Normalización Previsional (ONP) contesta la demanda y manifi esta que no es la responsable de otorgar la cobertura al accionante en aplicación de la Ley 26790, toda vez que la contingencia se produjo con posterioridad al 15 de mayo de 1998, y formula denuncia civil contra la Rímac Internacional Compañía de Seguros y Reaseguros. Mediante auto del Décimo Juzgado Constitucional de fecha 15 de junio de 2011, se declara fundada la denuncia civil y se suspende el proceso hasta el debido emplazamiento de la entidad aseguradora; en consecuencia, se incorpora a la presente causa a Rímac Internacional Compañía de Seguros y Reaseguros. Rímac Internacional Compañía de Seguros y Reaseguros contesta la demanda alegando que el certifi cado médico de autos no ofrece certeza de la condición médica del actor y que Rímac Internacional Compañía de Seguros y Reaseguros no ha materializado ninguna amenaza o violación en contra del demandante. El Décimo Juzgado Constitucional de Lima, con fecha 26 de noviembre de 2013 (folio 340), declara fundada la demanda contra Rímac Internacional Compañía de Seguros y Reaseguros e improcedente contra la ONP, por considerar que el actor trabaja como ayudante de topógrafo al interior de mina desde el 9 de junio de 1986 a la actualidad, y que, con el Informe de Evaluación Médica de Incapacidad de EsSalud, acredita que adolece de neumoconiosis e hipoacusia neurosensorial bilateral, habiendo laborado expuesto a riesgos de contaminación en su labor de ayudante de topógrafo de mina. La Sala superior competente revoca la apelada y declara improcedente la demanda por considerar que no existe nexo causal entre las labores realizadas y la enfermedad que padece el actor.
1. El recurrente solicita que se le otorgue una pensión de invalidez vitalicia por enfermedad profesional, de conformidad con el Decreto Ley 18846 y su norma sustitutoria, la Ley 26790, concordante con el Decreto Supremo 003-98-SA, más el pago de los devengados e intereses legales.
2. Conforme a reiterada jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, son susceptibles de protección a través del amparo los supuestos en que se deniegue una pensión de invalidez por enfermedad profesional, a pesar de cumplirse los requisitos legales. 3. En consecuencia, corresponde analizar si el demandante cumple los presupuestos legales que permitirán determinar si tiene derecho a percibir la pensión que reclama, pues, de ser así, se estaría verifi cando arbitrariedad en el proceder de la entidad demandada. Consideraciones del Tribunal Constitucional
4. Este Tribunal, en la sentencia emitida en el Expediente 02513-2007-PA/TC, ha precisado los criterios en la aplicación del Régimen de Protección de Riesgos Profesionales (accidentes de trabajo y enfermedades profesionales). 5. El Decreto Ley 18846 fue derogado por la Ley 26790, publicada el 17 de mayo de 1997, que estableció en su Tercera Disposición Complementaria que las reservas y obligaciones por prestaciones económicas del Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (Satep), regulado por el Decreto Ley 18846, serían transferidas al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) administrado por la ONP. 6. Posteriormente, mediante el Decreto Supremo 003-98-SA se aprobaron las Normas Técnicas del SCTR, estableciéndose las prestaciones asistenciales y pecuniarias que se otorgan al titular o benefi ciarios a consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad profesional. 7. En cuanto a las labores realizadas por el actor, de la copia certifi cada del certifi cado de trabajo expedido por la Compañía Minera Atacocha SAA (folio 3) fl uye que laboró como obrero del 9 de junio de 1986 hasta febrero de 2008 desempeñándose como ayudante de topógrafo en el área de mina. 8. Como se aprecia del Informe de Comisión Médica del Hospital II Pasco de EsSalud, de fecha 18 de junio de 2008 (folio 6), se ha determinado que el demandante padece de neumoconiosis e hipoacusia neurosensorial bilateral, enfermedades que le han generado, en total, 60 % de menoscabo global. A fojas 279 y 280 obran copias fedateadas de las atenciones médicas recibidas en el indicado hospital de EsSalud que forman parte de la Historia Clínica 30246, y a fojas 283, la Carta 117-CME-RAPA-ESSALUD-2013 de fecha 13 de mayo de 2013, en la cual el presidente de la Comisión Médica Evaluadora y Califi cadora de Incapacidad de EsSalud da fe de la veracidad del indicado Informe Médico. 9. Al respecto, importa recordar que, respecto a la neumoconiosis, este Tribunal ha manifestado que su origen es ocupacional cuando el asegurado ha estado expuesto al polvo de diversas sustancias minerales, especialmente de sílice cristalina, por períodos prolongados, habiendo quedado demostrada dicha exposición a riesgos de contaminación por haber desempeñado sus labores en mina conforme a lo señalado en el fundamento 7 supra. 10. Para la procedencia de la pensión de invalidez vitalicia por enfermedad profesional, en la sentencia emitida en el Expediente 01008-2004-AA/TC este Tribunal ha interpretado que, en defecto de un pronunciamiento médico expreso, la neumoconiosis (silicosis) en primer estadio de evolución produce invalidez parcial permanente, es decir, 50 % de incapacidad laboral. 11. Por tanto, del menoscabo global que presenta el demandante, por lo menos el 50 % se origina en la enfermedad profesional del neumoconiosis que padece, correspondiéndole percibir la pensión de invalidez por enfermedad profesional debido al grado de incapacidad laboral que presenta. 12. En lo que respecta a la enfermedad de hipoacusia, tal como lo ha precisado este Tribunal en la sentencia emitida en el Expediente 02513-2007-PA/TC, es una enfermedad que puede ser de origen común o profesional. Por esta razón, para establecer si la hipoacusia se ha producido como enfermedad profesional, es necesario acreditar la relación de causalidad entre las condiciones de trabajo y la enfermedad. Para ello, se deberá tener en cuenta las funciones que desempeñaba el demandante en su puesto de trabajo, el tiempo transcurrido entre la fecha de su cese laboral y la fecha de determinación de la enfermedad, además de las condiciones inherentes al propio lugar de trabajo; ello quiere decir que la relación de causalidad en esta enfermedad no se presume, sino que se tiene que probar, dado que la hipoacusia se produce por la exposición repetida y prolongada al ruido. Al respecto, debe indicarse que, en el caso del demandante, no se ha acreditado la relación de causalidad por las labores desarrolladas conforme a la documentación precisada en el fundamento 7 supra. 13. Sobre el particular, la parte emplazada ha formulado diversos cuestionamientos contra la comisión evaluadora que expidió el informe médico presentado por el actor para acreditar la enfermedad profesional que padece; incluso han presentado el Certifi cado de Comisión Médica de las Entidades Prestadoras de Salud (EPS), de fecha 9 de agosto de 2011 (folio 159) que determina “00.62 %” de menoscabo global por presentar hipoacusia neurosensorial moderada bilateral. Sin embargo, dado que no se advierte en autos la confi guración de ninguno de los supuestos previstos en la Regla Sustancial 2, contenida en el fundamento 25 de la sentencia emitida en el Expediente 00799-2014-PA/TC, que, con carácter de precedente, establece reglas relativas al valor probatorio de los informes médicos emitidos por el Ministerio de Salud y EsSalud, dichos cuestionamientos no enervan el valor probatorio del informe médico presentado por el actor. 14. Siendo así, habiéndose determinado que el demandante estuvo protegido durante su actividad laboral por los benefi cios del Satep, le corresponde gozar de la prestación estipulada por su régimen sustitutorio el SCTR y percibir la pensión de invalidez permanente parcial regulada en el artículo 18.2.1, en un monto equivalente al 50% de su remuneración mensual, en atención al menoscabo de su capacidad orgánica funcional. 15. De la constancia de aseguramiento (folio 90) presentada por la empleadora Compañía Minera Atacocha SAA, se advierte que el demandante se encontró bajo la cobertura del SCTR desde julio de 1999 hasta octubre de 2010 con Rímac Seguros, por lo cual le corresponde a Rímac Internacional Compañía de Seguros y Reaseguros el pago de la pensión de invalidez por enfermedad profesional. 16. En cuanto a la fecha en que se genera el derecho, este Tribunal estima que la contingencia debe establecerse desde la fecha del pronunciamiento médico que acredita la existencia de la enfermedad profesional, dado que el benefi cio deriva justamente del mal que aqueja al demandante, y es a partir de dicha fecha (18 de junio de 2008) que se debe abonar la pensión de invalidez en concordancia con lo dispuesto por el artículo 19 del Decreto Supremo 003-98-SA. 17. Respecto a los intereses legales, este Tribunal, en la sentencia emitida en el Expediente 05430-2006-PA/TC, ha establecido que deben ser pagados de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1246 del Código Civil y calculados conforme a la doctrina jurisprudencial vinculante sentada por este Tribunal Constitucional en el considerando 20, del Expediente 02214- 2014-PA/TC. 18. Asimismo, conforme al artículo 56 del Código Procesal Constitucional corresponde el pago de los costos y las costas procesales. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
1. Declarar FUNDADA la demanda porque se ha acreditado la vulneración del derecho fundamental a la pensión.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ordena que Rímac Internacional Compañía de Seguros y Reaseguros le otorgue al demandante la pensión de invalidez por enfermedad profesional de la Ley 26790 y su reglamento, a partir del 18 de junio de 2008, en los términos expresados en los fundamentos de la presente sentencia, con el abono de las pensiones generadas desde dicha fecha, los intereses legales correspondientes, los costos y las costas del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS. BLUME FORTINI MIRANDA CANALES RAMOS NÚÑEZ LEDESMA NARVÁEZ ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA PONENTE RAMOS NÚÑEZ FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI, OPINANDO QUE CORRESPONDE ORDENARSE EL PAGO DE INTERESES LEGALES CAPITALIZABLES POR TRATARSE DE DEUDAS PENSIONARIAS Si bien concuerdo con declarar fundada la demanda por haberse acreditado la vulneración del derecho fundamental a la pensión de la parte demandante, discrepo de algunos aspectos de la sentencia, sobre todo de lo afi rmado en el fundamento 17, que señala que el interés legal aplicable debe pagarse basándose en la denominada “doctrina jurisprudencial” establecida en el Auto 2214-2014-PA/TC, por cuanto, como repito y he dejado sentado en el voto singular que emití en dicha oportunidad, considero que los criterios contenidos en dicho auto son errados, ya que en materia pensionaria es de aplicación la tasa de interés efectiva, que implica el pago de intereses capitalizables. Fundamento el presente voto en las siguientes consideraciones. Respecto de los intereses legales aplicables a las deudas pensionarias a cargo del Estado 1. Respecto al tipo de interés que corresponde liquidarse en materia pensionaria, y que es materia de cuestionamiento materia en el presente caso, soy de la opinión que es de aplicación la tasa de interés efectiva, que implica el pago de intereses capitalizables, por las razones que a continuación paso a exponer. 2. En la Sentencia 003-2013-PA/TC, 0004-2013-PI/TC y 0023-2013-PI/TC, sobre la Ley del Presupuesto Público del año 2013, este Tribunal Constitucional precisó la naturaleza y alcances de las leyes del presupuesto público, estableciendo, principalmente, sus características de especialidad y anualidad. Con relación a esto último, especifi có lo siguiente en su fundamento 29: “Dada la periodicidad anual de la Ley de Presupuesto, toda disposición legal que ella contenga, cuya vigencia supere, expresa o implícitamente, el período anual respectivo, o que establezca una vigencia ilimitada en el tiempo, es per se incompatible con el artículo 77 de la Ley Fundamental, como igualmente es inconstitucional, por sí mismo, que en la Ley de Presupuesto se regule un contenido normativo ajeno a la materia estrictamente presupuestaria”. En tal sentido, es claro que el contenido de todas las normas que regula una ley de presupuesto, solo tienen efectos durante un año; y solo deben regular materia presupuestaria, pues son estas dos características –adicionales a su procedimiento de aprobación– condiciones para su validez constitucional a nivel formal. 3. La nonagésima sétima disposición complementaria de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fi scal 2013 (Ley 29951), dispone lo siguiente: Dispóngase, a partir de la vigencia de la presente Ley, que el interés que corresponde pagar por adeudos de carácter previsional es el interés legal fi jado por el Banco Central de Reserva del Perú. El referido interés no es capitalizable de conformidad con el artículo 1249 del Código Civil y se devenga a partir del día siguiente de aquel en que se produjo el incumplimiento hasta el día de su pago efectivo, sin que sea necesario que el acreedor afectado exija judicial o extrajudicialmente el incumplimiento de la obligación o pruebe haber sufrido daño alguno. Asimismo, establézcase que los procedimientos administrativos, judiciales en trámite o en etapa de ejecución, o cualquier adeudo previsional pendiente de pago a la fecha, se adecuará a lo establecido en la presente disposición. 4. En principio, es claro que el mandato contenido en la citada disposición complementaria, estuvo vigente durante el año 2013 y, por lo tanto, solo podía tener efectos durante dicho año, esto es desde el 1 de enero al 31 de diciembre de dicho periodo presupuestal. 5. Sin embargo, y como es de verse, su contenido precisa el tipo de interés aplicable a la deuda pensionaria, es decir, no regula una materia presupuestaria, sino su fi nalidad específi ca es establecer la forma cualitativa del pago de intereses de este tipo específi co de deudas. Esta incongruencia de su contenido evidencia la inexistencia un nexo lógico e inmediato con la ejecución del gasto público anual, y, por lo tanto, una inconstitucionalidad de forma por la materia regulada. 6. Cabe precisar que el Sistema Nacional de Pensiones, en tanto sistema de administración estatal de aportaciones dinerarias para contingencias de vejez, se solventa, en principio, con la recaudación mensual de aportes a cargo de la Sunat y la rentabilidad que produzcan dichos fondos. A ello, se adicionan los fondos del tesoro público que el Ministerio de Economía y Finanzas aporta y otros ingresos que pueda recibir el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales. 7. En tal sentido, aun cuando la Ley de Presupuesto Público debe incluir el gasto que supone la ONP como entidad pública para su funcionamiento, ello no termina por justifi car, razonablemente, la incorporación de una disposición regulatoria de un tipo interés específi co para el pago de la deuda pensionaria, pues la norma en sí misma escapa a la especial materia regulatoria de este tipo leyes. 8. En otras palabras, aun cuando es cierto que la ONP como entidad estatal genera gasto público que corresponde ser incluido en la Ley de Presupuesto (planilla de pago de trabajadores, pago de servicios, compra de bienes, entre otros gastos); dicho gasto, en sí mismo, no es otro que el costo que asume el Estado peruano para la concretización del derecho fundamental a la pensión a favor de todos los ciudadanos a modo de garantía estatal, esto en claro cumplimiento de sus obligaciones internacionales de respeto de los derechos protegidos por la Convención Americana de Derechos Humanos y de garantizar su efectividad a través de medidas legislativas u otro tipo de medidas estatales (artículos 1 y 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos). 9. Por ello, la inclusión de una disposición que regula la forma cualitativa del pago de los intereses pensionarios no guarda coherencia con la materia presupuestal pública a regularse a través de este tipo especial de leyes, lo cual pone en evidencia la existencia una infracción formal que traduce en inconstitucional la nonagésima sétima disposición complementaria de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fi scal 2013, pues su texto incorpora al ordenamiento jurídico una materia ajena a la presupuestaria como disposición normativa. Siendo ello así, su aplicación resulta igualmente inconstitucional. 10. En el caso de las deudas pensionarias reclamadas a propósito de los procesos constitucionales de amparo, se advierte la presencia de 2 características particulares: a) El restablecimiento de las cosas al estado anterior. El proceso constitucional está destinado a restituir las cosas al estado anterior a la lesión del derecho a la pensión, lo que implica que el juez constitucional además de disponer la nulidad del acto u omisión lesiva, debe ordenar a la parte emplazada la emisión del acto administrativo reconociendo el derecho a la pensión a favor del demandante; y, b) el mandato de pago de prestaciones no pagadas oportunamente. En la medida que el derecho a la pensión genera una prestación dineraria, corresponde que dicha restitución del derecho incluya un mandato de pago de todas aquellas prestaciones no pagadas en su oportunidad. 11. Esta segunda cualidad particular de las pretensiones pensionarias en los procesos constitucionales, a su vez plantea una problemática producto del paso del tiempo: la pérdida del valor adquisitivo de la acreencia dependiendo de cuan lejana se encuentre la fecha de la regularización pago de la prestación pensionaria. Esta situación –consecuencia directa del ejercicio defi ciente de las facultades de la ONP y por lo tanto, es imputable exclusivamente a ella– genera en el acreedor pensionario un grado de afl icción producto de la falta de pago de su pensión, que supone en el aportante/cesante sin jubilación no recibir el ingreso económico necesario para solventar sus necesidades básicas de alimentación, vestido e incluso salud (sin pensión no hay lugar a prestación de seguridad social), durante el tiempo que la ONP omita el pago y se demuestre judicialmente si tiene o no derecho al acceso a la pensión.
12. El legislador mediante la Ley 28266, publicada el 2 de julio de 2004, inició la regulación de los intereses previsionales aparejándolos a la tasa de interés legal fi jada por el Banco Central de Reserva del Perú. La citada disposición estableció lo siguiente: Establécese que el pago de devengados, en caso de que se generen para los pensionistas del Decreto Ley Nº 19990 y regímenes diferentes al Decreto Ley Nº 20530, no podrán fraccionarse por un plazo mayor a un año. Si se efectuara el fraccionamiento por un plazo mayor a un año, a la respectiva alícuota deberá aplicársele la tasa de interés legal fi jada por el Banco Central de Reserva del Perú. El Ministerio de Economía y Finanzas efectúa las provisiones presupuestales a que haya lugar. (sic) Como es de verse, para el legislador el pago de las pensiones devengadas –no pagadas oportunamente producto de la demora del procedimiento administrativo de califi cación o de la revisión de ofi cio– que superaran en su programación fraccionada 1 año desde su liquidación, merecen el pago adicional de intereses conforme a la tasa fi jada por el Banco Central de Reserva del Perú. Al respecto, es necesario precisar que el BCR regula dos tipos de tasas de interés a fi n de establecer la referencia porcentual que corresponde imputar a deudas de naturaleza civil (tasa de interés efectiva) y laboral (tasa de interés laboral o nominal), esto en virtud de lo dispuesto en el artículo 1244 del Código Civil y el artículo 51 de su Ley Orgánica (Ley 26123). 13. Hasta aquí, lo dicho no hace más que identifi car que las deudas previsionales por mandato del legislador, vencido el año de fraccionamiento sin haberse podido liquidar en su totalidad, genera un interés por el incumplimiento, pero ¿cuál es la naturaleza jurídica del interés que generan las deudas pensionarias? 14. En nuestro ordenamiento jurídico, las reglas sobre el incumplimiento de obligaciones se encuentran establecidas en el Código Civil. Estas reglas aplicables a las relaciones entre privados sirven de marco regulatorio general para la resolución de confl ictos o incertidumbres jurídicas que se planteen en el desarrollo de dichas relaciones jurídicas. Si bien es cierto que las controversias que se evalúan a través de los procesos constitucionales no pueden ser resueltas en aplicación del Derecho Privado, ello no impide que el juez constitucional analice dichas reglas a fi n de identifi car posibles respuestas que coadyuven a la resolución de controversias en las que se encuentren involucrados derechos fundamentales. Ello, sin olvidar que su aplicación solo es posible si dichas reglas no contradicen los fi nes esenciales de los procesos constitucionales de garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales (Artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional). 15. Así, el artículo 1219 del Código Civil, establece cuales son los efectos de las obligaciones contraídas entre el acreedor y deudor. Así: Es efecto de las obligaciones autorizar al acreedor para lo siguiente: 1.- Emplear las medidas legales a fi n de que el deudor le procure aquello a que está obligado. 2.- Procurarse la prestación o hacérsela procurar por otro, a costa del deudor. 3.- Obtener del deudor la indemnización correspondiente. 4.- Ejercer los derechos del deudor, sea en vía de acción o para asumir su defensa, con excepción de los que sean inherentes a la persona o cuando lo prohíba la ley. El acreedor para el ejercicio de los derechos mencionados en este inciso, no necesita recabar previamente autorización judicial, pero deberá hacer citar a su deudor en el juicio que promueva. (…) En la misma línea, el artículo 1152 del Código Civil, dispone lo siguiente ante el incumplimiento de una obligación de hacer por culpa del deudor: … el acreedor también tiene derecho a exigir el pago de la indemnización que corresponda. Finalmente, el artículo 1242 del mismo código, regula los tipos de intereses aplicables a las deudas generadas en el territorio peruano. Así: El interés es compensatorio cuando constituye la contraprestación por el uso del dinero o de cualquier otro bien. Es moratorio cuanto tiene por fi nalidad indemnizar la mora en el pago. 16. Como es de verse, nuestra legislación civil establece como una de las consecuencias generales del incumplimiento de obligaciones, el derecho legal a reclamar una indemnización, y precisa que en el caso de deudas pecuniarias no pagadas a tiempo, se generan intereses moratorios, cuya fi nalidad es resarcir al acreedor por la demora en la devolución del crédito. 17. Conforme lo he precisado supra, la tutela judicial del derecho a la pensión, genera dos mandatos, uno destinado al reconocimiento la efi cacia del derecho por parte del agente lesivo (ONP), para lo cual se ordena la emisión de un acto administrativo cumpliendo dicho fi n; y, otro destinado a restablecer el pago de la pensión (prestación económica), lo que implica reconocer también las consecuencias económicas generadas por la demora de dicho pago a favor del pensionista, a través de una orden adicional de pago de intereses moratorios en contra del agente lesivo, criterio establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la emisión de la Sentencia 0065-2002-PA/TC. 18. Es importante recordar que el derecho a la pensión es de naturaleza alimentaria, por lo que su lesión continuada, producto de la falta de pago de la pensión, genera una afl icción negativa en los últimos años de vida del aportante/cesante sin jubilación, dado la ausencia de solvencia económica para la atención de sus necesidades básicas de alimentación, vestido y salud. Es este hecho el que sustenta la orden de reparación vía la imputación del pago de intereses moratorios. 19. En tal sentido, se aprecia que los intereses que provienen de las deudas previsionales y que son consecuencia directa del pago tardío generado por el defi ciente ejercicio de las competencias de la ONP, son de naturaleza indemnizatoria, pues tienen por fi nalidad compensar el perjuicio ocasionado en el pensionista por el retardo del pago de la pensión a la que tenía derecho, esto por cumplir los requisitos exigidos por ley y que ha sido demostrado en un proceso judicial. 20. Es importante dejar en claro que el hecho de que la ONP a propósito de un defi ciente ejercicio de sus funciones exclusivas de califi cación y pago de prestaciones pensionarias, lesione el derecho a la pensión y como consecuencia de dicho accionar –o eventual omisión–, genere un pago tardío de dichas prestaciones, ello en modo alguno traslada la responsabilidad de dicha demora hacía el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales, en la medida de que en los hechos, este fondo es objeto de administración y no participa ni revisa el ejercicio de las funciones de la ONP, por lo que no genera –ni puede generar– acciones ni omisiones lesivas del citado derecho. Al respecto es necesario precisar que la Ley de Procedimientos Administrativos General (Ley 27444), establece la responsabilidad patrimonial de las entidades públicas al señalar lo siguiente: Artículo 238.1.- Sin perjuicio de las responsabilidades previstas en el Derecho común y en las leyes especiales, las entidades son patrimonialmente responsables frente a los administrados por los daños directos e inmediatos causados por los actos de la administración o los servicios públicos directamente prestados por aquellas. Artículo 238.4.- El daño alegado debe ser efectivo, valuable económicamente e individualizado con relación a un administrado o grupo de ellos1. 21. Es por ello que, únicamente, el citado fondo responde –y debe responder a exclusividad– por el pago de la pensión y/o eventuales devengados y reintegros provenientes de un nuevo y correcto cálculo de dicha prestación, en tanto que la ONP debe responder y asumir la responsabilidad del pago de los intereses generados por dicho pago tardío (mora), como entidad pública legalmente competente para califi car y otorgar el pago de pensiones del Sistema Nacional de Pensiones, al ser la responsable de la lesión del derecho fundamental a la pensión. Esto quiere decir que la ONP a través de sus fondos asignados anualmente y/o fondos propios, es quien debe responder por el pago de los intereses generados a propósito del ejercicio defi ciente de sus facultades para asumir, independientemente, el pago de dicho adeudo, sin que ello afecte al Fondo Consolidado de Reservas Previsionales. 22. Ahora bien, teniendo en cuenta la naturaleza indemnizatoria de los intereses previsionales, es necesario determinar cuál es el tipo de tasa de interés aplicable para su determinación. 23. El Banco Central de Reserva (BCR), por mandato del artículo 84 de la Constitución, es el órgano constitucional encargado de regular la moneda y el crédito fi nanciero. Asimismo, por mandato del artículo 1244 del Código Civil, de la Ley 28266 y del Decreto Ley 25920, es el órgano estatal facultado para establecer las tasas de interés aplicables a las deudas de naturaleza civil, previsional y laboral. Aquí cabe puntualizar que la regulación del interés laboral viene a constituir la excepción a la regla general del interés legal, dado que por mandato del Decreto Ley 25920, el legislador ha preferido otorgar un tratamiento especial para el pago de intereses generados por el incumplimiento de obligaciones laborales a fi n de evitar un perjuicio económico al empleador con relación a la inversión de su capital, fi n constitucionalmente valioso tan igual que el pago de las deudas laborales. Sin embargo, esta situación particular, no encuentra justifi cación
similar en el caso de deudas previsionales, en la medida que el resarcimiento del daño causado al derecho a la pensión no afecta una inversión privada ni el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales, conforme lo he precisado en los considerandos 20 y 21. 24. Teniendo ello en cuenta, se aprecia que el interés moratorio de las deudas previsionales, en tanto el pago de pensiones no provienen de acreencias producto de un contrato suscrito a voluntad entre el Estado y el aportante (deudas civiles), ni de una relación laboral, será aquel determinado por el Banco Central de Reserva (BCR) a través de la tasa de interés efectiva, en atención a lo establecido en la Ley precitada 28266. Cabe indicar asimismo, que dada la previsión legal antes mencionada, los intereses previsionales tampoco se encuentran sujetos a la limitación del anatocismo regulada por el artículo 1249 del Código Civil, pues dicha disposición es exclusivamente aplicable a deudas provenientes de pactos entre privados; y su hipotética aplicación para la resolución de controversias en las que se vean involucrados derechos fundamentales, carece de sustento constitucional y legal. 25. Por estas razones la deuda pensionaria como manifestación material del derecho a la pensión debe ser entendida como el goce de una prestación con valor adquisitivo adecuado con la moneda vigente, pues desconocer la naturaleza valorista de una deuda pensionaria implica una forma de menoscabo a la dignidad del adulto mayor, en su forma más básica como lo es la manutención propia. Más aún, si se considera que el derecho a la pensión comprende el derecho al goce oportuno de la prestación pensionaria; situación que implica el pago de una mensualidad acorde al valor monetario vigente a la fecha de su cancelación. No un pago que suponga la pérdida de su valor adquisitivo, aun cuando el deudor sea el Estado. Lo contrario implica generar una política lesiva al principio-derecho de dignidad del adulto mayor, que se traduce en otorgar prestaciones carentes de solvencia en el mercado para la adquisición y pago de cuestiones elementales y básicas. 26. Por ello, a mi juicio, la deuda de naturaleza previsional o pensionaria, producida por la falta de pago oportuno de la pensión, genera en el deudor (la ONP en el caso de autos) la obligación de pagar al acreedor (el pensionista) un interés moratorio, que es el interés legal previsto en el artículo 1246 del Código Civil, aplicando para su cálculo la tasa de “interés legal efectiva”, a partir de una interpretación desde los valores, principios y derechos que consagra la Constitución, acorde con la “regla de la preferencia”, que impone una interpretación pro homine, frente a la duda que podría presentarse de aplicar una “tasa de interés legal simple” (sin capitalización de intereses) o una “una tasa de interés legal efectiva” (con capitalización de intereses). 27. Asimismo, considero que la prohibición de capitalización de intereses contenida en el artículo 1249 del Código Civil no alcanza a la deuda pensionaria o previsional, desde que esta no nace de un pacto entre el deudor y el acreedor en un sentido clásico civil (de un acuerdo de voluntades entre privados), sino de un sistema previsional mandado por la propia Constitución e inspirado en la solidaridad y compromiso social general, que debe garantizar una pensión adecuada y oportuna para lograr una vida digna del titular del derecho pensionario. 28. Entonces, acorde con la “regla de la preferencia”, en rescate de los derechos fundamentales y principios constitucionales afectados por un pago tardío con un interés legal simple que diluye la pensión por el paso del tiempo, lo que corresponde es preferir la tasa de interés legal efectiva, con capitalización de intereses, que sí brinda una protección de tales derechos y principios. 29. No obstante, estando a que, es necesario en ocasiones, buscar coincidencias de criterios y efectuar mutuas concesiones que posibiliten un fallo estimatorio, aunque este no tenga el amparo total de la tesis que se sostiene, estimo pertinente apoyar la decisión de mayoría, aunque también tenga mis reservas acerca de la fecha desde la que debe computarse el pago de la pensión que se reclama. S. BLUME FORTINI
MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA No concuerdo con los argumentos ni el fallo de la sentencia en mayoría por lo siguiente: La parte demandante solicita que se le otorgue una pensión de invalidez por enfermedad profesional, conforme a la Ley 26790. Con relación a este tipo de pretensiones, es necesario verifi car, en primer lugar, que la enfermedad profesional alegada se encuentre debidamente acreditada ―así como el grado de menoscabo que esta genera―, para luego determinar la relación de causalidad entre la enfermedad diagnosticada y las labores desempeñadas. Sobre el particular, debe recordarse que el precedente Hernández Hernández (Expediente 02513-2007-PA/TC) ratifi có el criterio desarrollado en el Expediente 10063-2006- PA/TC sobre la entidad competente para la acreditación de la enfermedad profesional: una comisión médica evaluadora de incapacidades del Ministerio de Salud, de EsSalud o de una EPS. Sin embargo, en un reciente precedente aprobado por la mayoría de mis colegas magistrados (Expediente 00799-2014- PA/TC, precedente Flores Callo), se ha establecido una serie de reglas referidas a los informes médicos que presentan las partes en un proceso de amparo de esta naturaleza, a fi n de determinar el estado de salud del demandante, respecto de las cuales discrepo profundamente. En el voto singular que entonces suscribí, señalé que hace más de cinco años se ha venido desactivando las comisiones médicas de enfermedades profesionales de EsSalud en nuestro país en atención a la disolución del convenio suscrito con la ONP, habiéndose reconformado únicamente en el Hospital Almenara de Lima (Resolución de Gerencia 795-G-HNGAI- ESSALUD-2017), según la información proporcionada por dicha entidad, encontrándose autorizados también los Hospitales Rebagliati, de Lima, y Seguín Escobedo, de Arequipa. Este último, según información proporcionada de manera posterior a la elaboración del mencionado voto singular también ha conformado una comisión médica del Decreto Ley 18846 (Resolución de Gerencia de Red 589-GRAAR- ESSALUD-2018). Con relación a los hospitales del Ministerio de Salud, no existen comisiones médicas conformadas para el diagnóstico de enfermedades profesionales. Solo se encuentra facultado el Instituto Nacional de Rehabilitación para la emisión de los certifi cados respectivos a través del Comité Califi cador de Grado de Invalidez. En tal sentido, no me generan convicción los certifi cados médicos emitidos por instituciones de salud públicas distintas a las antes mencionadas, pues no cuentan con comisiones médicas debidamente conformadas, lo cual no resulta ser una mera formalidad, pues conlleva la implementación de los equipos médicos necesarios para la determinación de la enfermedad (exámenes de ayuda al diagnóstico), así como la asignación de profesionales de salud especializados en las patologías más recurrentes (neumoconiosis e hipoacusia) y en medicina ocupacional, para efectos de la identifi cación de los orígenes laborales de las enfermedades diagnosticadas. La convalidación de un certifi cado emitido defi cientemente genera, además, un incentivo perverso para el “diagnóstico” ligero de enfermedades profesionales y el otorgamiento de pensiones de invalidez sin la certeza sobre el real estado de salud del demandante. Por tanto, considero que la demanda debe declararse IMPROCEDENTE, en aplicación del artículo 5, inciso 2, del Código Procesal Constitucional, pues se trata de un asunto que debe dilucidarse en otro proceso que cuente con etapa probatoria. Sin perjuicio de ello, y en la medida que existan casos particulares que requieran una tutela urgente ―como podrían ser aquellos supuestos de personas de avanzada edad―, estimo que el magistrado ponente puede ordenar la realización de un examen médico en las instituciones autorizadas para tal fi n. S. SARDÓN DE TABOADA
Con el debido respeto por mis colegas magistrados en el caso de autos, emitimos el presente voto singular, sustentando nuestra posición en lo siguiente: 1. El recurrente interpone demanda de amparo con el objeto de que se declare inaplicable la Resolución N.º 04359-2007-ONP/DC/ DL 18846, de fecha 8 de agosto de 2007; y que, en consecuencia, se expida nueva resolución otorgándole una pensión de invalidez vitalicia por enfermedad profesional, de conformidad con el Decreto Ley 18846 y su norma sustitutoria, la Ley 26790, en concordancia con el Decreto Supremo 003-98-SA, con el pago de devengados y los intereses legales correspondientes.. 2. El Decreto Ley 18846, publicado el 29 de abril de 1971, dio término al aseguramiento voluntario para establecer la obligatoriedad de los empleadores de asegurar al personal obrero por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales a cargo de la Caja Nacional del Seguro Social Obrero. Así, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 7 los trabajadores obreros que sufrían accidentes de trabajo o enfermedades profesionales tenían derecho a las siguientes prestaciones: a) asistencia médica general y especial; b) asistencia hospitalaria y de farmacia; c) aparatos de prótesis y ortopédicos necesarios; d) reeducación y rehabilitación y e) en dinero.
3. Posteriormente, el Seguro por Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales del Personal Obrero regulado por el Decreto Ley 18846 fue sustituido por el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo creado por la Ley 26790, de fecha 17 de mayo de 1997, que dispuso en su Tercera Disposición Complementaria que “Las reservas y obligaciones por prestaciones económicas del Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales regulado por el Decreto Ley N° 18846 serán transferidos al Seguro complementario de Trabajo de Riesgo administrado por la ONP, con arreglo a lo dispuesto por la presente Ley”. 4. El Decreto Supremo 003-98-SA, vigente desde el 14 de abril de 1998, que “Aprueba las normas técnicas del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo”, establece las prestaciones asistenciales y pecuniarias que se otorgan al titular o benefi ciarios a consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad profesional. 5. En la sentencia expedida en el Expediente 02513- 2007-PA/TC, publicada el 7 de enero de 2009, este Tribunal estableció, con carácter de precedente, los criterios respecto a las situaciones relacionadas con la aplicación de del Decreto Ley 18846–“Seguro por Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales del Personal Obrero” o, su sustitutoria, la Ley 26790 que crea el “Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo”, de fecha 17 de mayo de 1997. Así, en el fundamento 14, reiteró como precedente que “en los procesos de amparo referidos al otorgamiento de una pensión vitalicia conforme al Decreto Ley N.º 18846 o pensión de invalidez conforme a la Ley N.º 26790 la enfermedad profesional únicamente podrá ser acreditada con un examen o dictamen médico emitido por una Comisión Médica Evaluadora de Incapacidades del Ministerio de Salud, de EsSalud o de una EPS, conforme lo señala el artículo 26.º del Decreto Ley N.º 19990”. 6. Por su parte, el Decreto Supremo N.º 166-2005-EF, dictó medidas complementarias para la aplicación de la Ley N.º 27023 -Ley que modifi ca el artículo 26ª de la Ley del Sistema Nacional de Pensiones, referida a la Declaración de Invalidez-, referente a la solicitud de pensiones de invalidez y la presentación del certifi cado médico. Así, en el numeral 6.4 de la Directiva Sanitaria N.º 003-MINSA.DGSP-V.01 -“Aplicación Técnica del Certifi cado Médico requerido para el otorgamiento de pensión de invalidez-D.S. N.º 166-2005-EF”, aprobada por la Resolución Ministerial N.º 478-2006-MINSA, se establece que la Comisión Médica Califi cadora de la Incapacidad (CMCI) estará integrada por tres miembros titulares y tres miembros suplentes. A su vez en el numeral 6.5 de la referida directiva se señala expresamente que todo certifi cado médico debe ser suscrito por todos los médicos que integran la Comisión Médica Califi cadora de la Incapacidad (CMCI). 7. En el presente caso, el recurrente con la fi nalidad de acreditar su derecho adjunta el certifi cado médico expedido por Hospital II Pasco de EsSalud, de fecha 18 de junio de 2008 (f. 6) en el que se determina que adolece de neumoconiosis debida a otros polvos que contienen e hipoacusia neurosensorial bilateral con una incapacidad de 60%. Sin embargo, del referido certifi cado médico, se advierte que solo se encuentra suscrito por dos de los tres miembros de la Comisión Médica de Evaluación de Incapacidades, puesto que la tercera persona que lo suscribe no se encuentra identifi cada como médico y menos como miembro de la referida comisión médica. 8. Por consiguiente, al advertirse que el certifi cado médico de fecha 18 de junio de 2008 (f. 6), se encuentra suscrito solo por dos de los tres integrantes que deben conformar la Comisión Médica Evaluadora de la Incapacidad del referido hospital, se concluye que dicho certifi cado médico no constituye, en la vía del amparo, documento idóneo para acreditar el padecimiento de las enfermedades y el grado de incapacidad que en este se detallan. 9. Sin perjuicio de lo expuesto cabe precisar, además, que el referido certifi cado médico de fecha 18 de junio de 2008 (f. 6), presentado por el demandante, se contradice con el Certifi cado Médico Nº 1118662, expedido por la Comisión Médica de las Entidades Prestadoras de Salud (EPS), de fecha 9 de agosto de 2011 (f. 159), en el que se determina que el actor adolece de hipoacusia neurosensorial bilateral con 00.62% de incapacidad. 10. Asimismo, resulta pertinente señalar que el actor pretende que se declare inaplicable la Resolución 4359-2007- ONP/DC/DL 18846, de fecha 8 de agosto de 2007 (f. 4); sin embargo, del contenido de la referida resolución se advierte que la Ofi cina de Normalizaciòn Previsional (ONP), resolvió declarar en ABANDONO el trámite de renta vitalicia por enfermedad profesional iniciado por el actor, sustentando su decisión en que el accionante, pese a ser notifi cado con fecha 30 de noviembre de 2006, no cumplió con apersonarse a la Comisión Médica Evaluadora del SATEP, del Hospital Huancayo HIV para efectos de llevar a cabo la evaluación médica relacionada con la tramitación de su expediente. 11. A su vez, de los actuados se advierte que el recurrente, pese a encontrarse con una incapacidad de 60%, de conformidad con el certifi cado médico de fecha 18 de junio de 2008 (f. 6), continuó laborando para la Compañía Minera Atacocha S.A.A; por lo que se encuentra a su cargo acreditar que percibió el subsidio por incapacidad temporal otorgado por EsSalud, conforme a lo previsto en la normativa que regula el Seguro Complementario de Riesgo (SCTR) y a lo señalado en el fundamento 20 de la sentencia recaída en el Expediente 02513-2007-PA/TC. 12. Por consiguiente, siendo necesario determinar de manera fehaciente el estado de salud del actor y el grado de incapacidad que padece, para acceder a la pensión solicitada, consideramos que la presente causa debe ser dilucidada en un proceso que cuente con etapa probatoria, en atención a lo establecido en el artículo 9º del Código Procesal Constitucional. Por lo expuesto, nuestro voto es el siguiente: Declarar IMPROCEDENTE la demanda. S. FERRERO COSTA El texto de las normas citadas corresponden a la modifi catoria introducida por el artículo 1 del Decreto Legislativo 1029, publicado el 24 de junio de 2008. W-1977243-37
00799-2014-PA/TC · 01008-2004-AA/TC · 02513-2007-PA/TC · 05430-2006-PA/TC