LIMA SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS (SITRA PCM)
En Lima, a los 26 días del mes de julio de 2018, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrada por los señores magistrados Blume Fortini, Miranda Canales, Ramos Núñez, Sardón de Taboada, Ledesma Narváez, Espinosa-Saldaña Barrera y Ferrero Costa, pronuncia la siguiente sentencia. Asimismo, se agregan el fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera y el voto singular del magistrado Sardón de Taboada.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por el Sindicato de Trabajadores de la Presidencia del Consejo de Ministros (SITRA PCM) contra la sentencia de fojas 238, de fecha 19 de junio de 2014, expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró fundada la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa e improcedente la demanda de autos.
Con fecha 25 de mayo de 2010, el sindicato recurrente interpone demanda de cumplimiento contra la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a fi n de que se ordene: a) el respeto y cumplimiento del derecho fundamental a la negociación colectiva que le asiste al SITRA PCM; b) se apruebe en sede judicial el pliego de reclamos del año 2010 en benefi cio de sus afi liados; y c) se ordene a los funcionarios de la PCM y del Cafae PCM abstenerse de toda intervención directa o indirecta contra el sindicato, que tienda a limitar y menoscabar el derecho a sus decisiones soberanas o entorpecer su ejercicio legal. Alega la vulneración de su derecho a la negociación colectiva y solicita, de forma accesoria, el pago de los costos del proceso. La parte demandante refi ere que mediante Ofi cio 006-2010-SITRA-PCM/JD, de fecha 5 de marzo de 2010, presentó el pliego de reclamos correspondiente al año 2010, aplicable a los servidores afi liados al SITRA PCM, no obteniendo respuesta alguna por parte de su empleador. Por ello, mediante carta notarial de fecha 29 de marzo de 2010, volvió a presentar el referido pliego de peticiones ante la parte demandada, sin obtener respuesta. Agrega que dicho desentendimiento por parte de la entidad emplazada no ha permitido convocar a la Comisión Paritaria ni constituir la Comisión Técnica, por lo que, al no haberse logrado llegar a una fórmula de arreglo, el juez constitucional es competente y tiene la facultad para aprobar dicho pliego de reclamos. El Primer Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima, mediante sentencia de fecha 3 de junio de 2010, declaró improcedente la demanda por estimar que la aprobación del pliego de peticiones del año 2010, solicitada por el sindicato recurrente, no ha sido aprobada por la cartera ministerial emplazada ni obra negativa de su cumplimiento, por lo que no se podría sustituir la voluntad de la entidad emplazada en la negociación del pliego de reclamos, además de no adecuarse la referida pretensión a los presupuestos establecidos para los procesos de cumplimiento en el Código Procesal Constitucional. También consideró el juez a quo que los confl ictos derivados de las negociaciones colectivas deben ser dilucidados en la vía ordinaria laboral. La Sala revisora confi rmó la apelada por considerar que el petitorio del sindicato accionante no guarda relación con la fi nalidad del proceso de cumplimiento. El sindicato demandante, con fecha 19 de diciembre de 2011, interpone recurso de agravio constitucional solicitando la adecuación de su demanda de cumplimiento a una de amparo; y que, en consecuencia, se ordene a la PCM que restituya el derecho fundamental a la negociación colectiva y que convoque a la Comisión Paritaria para la aprobación del pliego de reclamos del año 2010. Este Tribunal Constitucional, mediante resolución de fecha 3 de mayo de 2012, declaró fundado el recurso de agravio constitucional y ordenó al juez a quo admitir a trámite la demanda, debiendo adecuarla como un proceso de amparo. El Primer Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima, mediante resolución de fecha 5 de diciembre de 2012, admitió a trámite la demanda, adecuada al proceso de amparo. Con fecha 8 de febrero de 2013, el procurador público de la PCM deduce las excepciones de representación defectuosa o insufi ciente de los demandantes, incompetencia en razón de la materia y falta de agotamiento de la vía administrativa; y contesta la demanda alegando que el contenido del pliego de peticiones no podría ser considerado como tal por no comprender aspectos remunerativos ni mejoras de condiciones laborales, por lo que no podría seguirse el procedimiento para la negociación colectiva establecido en el Decreto Supremo 003-82-PCM, vigente al momento de los hechos y actualmente derogada por el inciso “k” de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado por el Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicado el 13 de junio de 2014. El juez a quo, con fecha 20 de agosto de 2013, declaró fundada la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, nulo todo lo actuado e improcedente la demanda, por considerar que el sindicato recurrente no ha cumplido con seguir el procedimiento establecido por la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado mediante el Decreto Supremo 010-2003-TR. La Sala revisora confi rmó la apelada por estimar que el sindicato demandante no agotó la vía previa administrativa, pues cursó carta notarial al titular de la PCM solicitando que se cumpla con aprobar el pliego de reclamos para el año 2010, sin solicitar previamente a dicho titular que realice una convocatoria para la
reunión de la Comisión Paritaria, para que en el plazo de 10 días hábiles esta evalúe sus peticiones, tal como lo dispone al artículo 25 del Decreto Supremo 003-82-PCM, entonces vigente. Con fecha 24 de julio de 2014, el sindicato demandante interpone recurso de agravio constitucional alegando que, mediante el Ofi cio 006-2010-SITRA-PCM/JD, de fecha 5 de marzo de 2010, y la carta notarial de fecha 29 de marzo de 2010, se cumplió con agotar la vía administrativa correspondiente, por lo que el Tribunal Constitucional debe declarar fundada la demanda y ordenar a la PCM que convoque a la Comisión Paritaria para la aprobación del pliego de reclamos del año 2010.
1. El sindicato recurrente interpone demanda de cumplimiento, adecuada a una de amparo, contra la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a fi n de que se ordene el respeto y cumplimiento del derecho fundamental a la negociación colectiva; que se apruebe en sede judicial el pliego de reclamos del año 2010 en benefi cio de sus afi liados; y que se ordene a los funcionarios de la PCM y del Cafae PCM abstenerse de toda intervención directa o indirecta contra el sindicato, que tienda a limitar y menoscabar el derecho a sus decisiones soberanas o entorpecer su ejercicio legal. También solicitó el pago de los costos del proceso. Asimismo, al requerir la adecuación de su demanda al
ordene a la PCM que restituya el derecho fundamental a la negociación colectiva y que convoque a la Comisión Paritaria para la aprobación del pliego de reclamos del año 2010. Alega la vulneración de su derecho a la negociación colectiva. Cuestión previa 2. La Sala Superior resolvió confi rmar el pronunciamiento de primera instancia, que declaró fundada la excepción de incompetencia por falta de agotamiento de la vía administrativa, por estimar que el sindicato demandante no agotó la vía previa administrativa, debido a que cursó carta notarial al titular de la PCM solicitando que se cumpla con aprobar el pliego de reclamos para el año 2010, sin solicitar previamente a dicho titular que realice una convocatoria para la reunión de la Comisión Paritaria, la cual debía evaluar el pliego, tal como lo dispone al artículo 25 del Decreto Supremo 003-82-PCM, vigente al momento de los hechos. 3. Este Tribunal Constitucional considera que la interpretación realizada por la Sala Superior revisora resulta errónea toda vez que, según el artículo 25 del referido decreto supremo, una vez recibido el pliego de reclamos es el Titular del Pliego el que debe proceder, de ofi cio, a convocar a una Comisión Paritaria, para que en el término de 10 días hábiles evalúe dicho pliego y busque una fórmula de arreglo. Es decir, no era obligación del sindicato solicitar al Titular del Pliego que convoque a la Comisión Paritaria, motivo por el cual corresponde rechazar la referida excepción. Análisis del caso concreto Argumentos de la parte demandante 4. El sindicato demandante alega la vulneración de su derecho a la negociación colectiva, pues señala que, pese al tiempo transcurrido desde que se presentó el pliego de peticiones del año 2010, en busca de mejoras económicas y laborales, no han obtenido respuesta alguna por parte de la entidad emplazada. Argumentos de la parte demandada 5. La parte demandada señala que el contenido del pliego de peticiones no podría ser considerado como tal por no comprender aspectos remunerativos ni mejoras de condiciones laborales, por lo que no podría seguirse los procedimientos para la negociación colectiva establecida en el Decreto Supremo 003-82-PCM, norma actualmente derogada. Consideraciones del Tribunal Constitucional 6. Tomando en consideración que la demanda de cumplimento interpuesta por el sindicato recurrente ha sido adecuada a una demanda de amparo, este Tribunal Constitucional solo se pronunciará sobre la pretensión planteada en el primer recurso de agravio constitucional, de fecha 19 de diciembre de 2011 (fojas 145), el que fue declarado fundado mediante resolución de fecha 3 de mayo de 2012 (fojas 162). 7. Debe recordarse que el artículo 28 de la Constitución garantiza el derecho de negociación colectiva, imponiéndole al Estado el deber de fomentar y de promover la concertación y los demás medios para la solución pacífi ca de los confl ictos colectivos de trabajo. Asimismo, la negociación colectiva constituye un mecanismo de diálogo social y, a través de su ejercicio, se busca cumplir la fi nalidad de lograr el bienestar y la justicia social en las relaciones que surgen entre empleadores y trabajadores, dentro de un espíritu de coordinación económica y equilibrio social. 8. Por otro lado, el artículo 4 del Convenio 98 de la OIT entiende a la negociación colectiva como cualquier forma de discusión o diálogo destinada a lograr un acuerdo, teniendo por objeto reglamentar, a través de acuerdos, contratos o convenios colectivos, las condiciones de empleo. 9. También la OIT, en el artículo 2 del Convenio 154, reconoce que la negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con la fi nalidad de fi jar las condiciones de trabajo y empleo, regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fi nes a la vez. 10. Asimismo, este Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en los Expedientes 0003-2013-PI/TC, 0004-2013-PI/ TC y 0023-2013-PI/TC, ha señalado: 55. La negociación colectiva es el principal instrumento para la armonización de los intereses contradictorios de las partes en el contexto de una relación laboral. En ese sentido, dentro del respeto del orden público constitucional, la Constitución impone al Estado el deber de fomentar la negociación colectiva y promover formas de solución pacífi ca de los confl ictos laborales. Al lado de estas tareas de fomento y estímulo, al Estado también le corresponde la obligación constitucional de asegurar y garantizar que los convenios aprobados tengan “fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado” (fundamento 5 de la STC 0785-2004-PA/TC). Las normas particulares derivadas de este proceso de negociación “tienen fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado” (artículo 28.2 de la Constitución) y, ante la aprobación de ellas por los sujetos legitimados, el Estado tiene la obligación de garantizar su cumplimiento mediante el reconocimiento de una serie de derechos de organización y procedimiento. Estos últimos, que pueden concretarse a través de la creación de una serie de agencias gubernamentales y el establecimiento de procedimientos rápidos y efi caces, a su vez, forman parte del deber estatal de garantizar las condiciones necesarias para su ejercicio y su tarea de promover su desarrollo (fundamento 3 de la STC 0261-2003-AA/TC). (…) 56. Tampoco es una cuestión que esté en manos del legislador disponer que la negociación colectiva se lleve a cabo bajo un sistema de intervencionismo estatal que anule la autonomía de los trabajadores y empleadores para negociar con la mayor libertad posible las condiciones de trabajo. A este efecto, el Tribunal recuerda que, de acuerdo con los artículos 28 y 42 de la Constitución, interpretados de conformidad con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (IV Disposición Final y Transitoria de la Constitución) -y, en particular, con lo dispuesto en los Convenios 98 de la OIT, sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, y 151, sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública-, la negociación colectiva es aquel proceso de diálogo realizado entre organizaciones que representan los intereses de los sectores involucrados en una relación de trabajo, encaminados a lograr un acuerdo, contrato o convenio colectivo entre las partes en el marco de una relación laboral, con el objeto de fi jar o reglamentar las condiciones de trabajo y de empleo, o, lo que es lo mismo, “mejorar las condiciones de vida y de trabajo de los destinatarios” (fundamento 3 de la STC 0261-2003-AA/TC). (…) 67. Empero, no debe perderse de vista que el derecho de negociación colectiva es principalmente un proceso de diálogo en el que no siempre los trabajadores obtendrán todas sus demandas, y que eventualmente el ejercicio de este derecho involucra la necesidad de ceder algunas peticiones para obtener otros benefi cios, dependiendo de las prioridades de la organización y las limitaciones económicas del Estado. La obligación del Estado en relación con la promoción y el fomento de la negociación colectiva, en realidad, es de medios y no de resultados. Sin embargo, el
permitan llegar a un acuerdo y que no traben esta posibilidad desde su inicio. Por ello, el Tribunal considera que el Estado tiene la obligación de procurar llegar a un acuerdo, para lo cual debe llevar a cabo negociaciones verdaderas y constructivas, inclusive a través de la facilitación de informaciones relevantes y necesarias; evitar demoras injustifi cadas en la negociación o la obstrucción de la misma y tomar en cuenta de buena fe los resultados de las negociaciones. Igualmente, los participantes en la negociación colectiva deben respetar negociaciones colectiva” (OIT. La negociación colectiva en el sector público, 2011). Además de lo ya señalado, en el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores públicos han de tenerse presentes las exigencias que demandan los principios que regulan el derecho constitucional presupuestario, en particular, los principios de equilibrio y legalidad presupuestal. Por ello, cualquiera que fuese el modelo por el que opte el legislador, la aprobación fi nal del incremento de remuneraciones ha de contemplar la aprobación parlamentaria. En concreto, es necesario que el resultado de la negociación colectiva no genere un exceso de gastos que conlleven un desbalance en el presupuesto general de la república. Ahora bien, aunque el modelo de Estado social debe procurar el goce pleno de los derechos de las personas, entre ellos el de una remuneración adecuada, ello no signifi ca que el Estado tenga que asumir una deuda pública desproporcionada en aras de atender estas necesidades legítimas de los empleados públicos, pero que deben ponderarse con otros fi nes igualmente relevantes. Si bien el endeudamiento público es una forma de fi nanciamiento para el Estado, ello no implica que se pueda llevar a cabo sin ningún límite, aun cuando las demandas sociales exijan que el Estado tenga la obligación de obtener recursos para cubrirlas.
11. En el presente caso, se aprecia de autos que con fecha 5 de marzo de 2010 el sindicato recurrente presenta a la entidad emplaza su pliego de reclamos correspondiente al año 2010 (folios 6 a 8 y 13 a 16), y que mediante carta notarial, notifi cada el 5 de abril de 2010, reitera la presentación del pliego de reclamos (folios 9 a 12). Sobre el particular, cabe precisar que al momento de la presentación del referido pliego de reclamos, el procedimiento de negociación colectiva de los servidores públicos se encontraba regulado por el Decreto Supremo 003- 82-PCM —norma actualmente derogada—, cuyo artículo 25 disponía que una vez presentado el pliego de peticiones por el sindicato mayoritario, el titular de la Repartición debía convocar a una Comisión Paritaria, encargada de evaluar dicho pliego y buscar una fórmula de arreglo, en un plazo de 10 días hábiles. 12. Conforme a la norma citada en el fundamento 11, supra, luego de la presentación del pliego de reclamos, el titular de la entidad debía convocar a una comisión paritaria para encontrar una fórmula de solución; sin embargo, la entidad emplazada no realizó dicha acción. A la fecha, la PCM no ha dado trámite al referido pliego, conforme se desprende del Ofi cio 890-2017- PCM/PGA del 16 de mayo de 2017, mediante el cual la directora de la Ofi cina General de Administración de la entidad emplazada da respuesta a la información requerida por este Tribunal sobre el estado actual del procedimiento de negociación colectiva materia de la presente demanda (fojas 44 del cuaderno de este Tribunal). 13. Este Tribunal Constitucional considera que la omisión de no haber convocado a una comisión paritaria constituye una vulneración del derecho a la negociación colectiva del sindicato demandante, pues ha impedido que el ente sindical pudiera obtener una solución a los reclamos vinculados a las condiciones de empleo de sus afi liados, plasmados en el pliego de reclamos presentado a la entidad demandada, por lo que corresponde ordenar que la Presidencia del Consejo de Ministros proceda con dar el trámite que corresponde al pliego de reclamos del año 2010, conforme a ley. Para estos fi nes, es preciso señalar que la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, y su Reglamento General, aprobado mediante el Decreto Supremo 040-2014-PCM, regulan actualmente los derechos colectivos aplicables a los servidores de los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057. Así, la Novena Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento General de la Ley 30057, establece que “(l)as negociaciones colectivas iniciadas con anterioridad a la entrada en vigencia del presente Reglamento se adecuarán a lo establecido en el mismo considerando para tal efecto la etapa en la que se encuentren.” Efectos de la sentencia 14. En la medida en que en este caso se ha acreditado que la entidad demandada ha vulnerado el derecho a la negociación colectiva del sindicato recurrente, corresponde disponer que la emplazada prosiga con el procedimiento de negociación colectiva, considerando la etapa en la que se encuentra, de acuerdo con lo señalado en el fundamento 13, supra. 15. Asimismo, de conformidad con el artículo 56 del Código Procesal Constitucional, la entidad emplazada debe asumir los costos del proceso, los cuales deberán ser liquidados en la etapa de ejecución de la presente sentencia. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
1. Declarar INFUNDADA la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa propuesta por la entidad emplazada. 2. Declarar FUNDADA la demanda en lo que respecta a la afectación del derecho a la negociación colectiva del Sindicato de Trabajadores de la Presidencia del Consejo de Ministros (SITRA PCM). 3. ORDENAR que la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) prosiga con el procedimiento de negociación colectiva del pliego de reclamos del año 2010 con el Sindicato de Trabajadores de la Presidencia del Consejo de Ministros – SITRA PCM, de acuerdo con lo previsto en la normatividad vigente, bajo apercibimiento de que el juez de ejecución aplique las medidas coercitivas prescritas en los artículos 22 y 59 del Código Procesal Constitucional, con el abono de los costos procesales. Publíquese y notifíquese. SS. BLUME FORTINI MIRANDA CANALES RAMOS NÚÑEZ LEDESMA NARVÁEZ ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA FERRERO COSTA PONENTE RAMOS NÚÑEZ FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA- SALDAÑA BARRERA Estoy de acuerdo con el sentido de lo resuelto en la presente resolución; sin embargo, considero necesario efectuar las siguientes precisiones: 1. Nuestra responsabilidad como jueces constitucionales del Tribunal Constitucional peruano incluye pronunciarse con resoluciones comprensibles, y a la vez, rigurosas técnicamente. Si no se toma en cuenta ello, el Tribunal Constitucional falta a su responsabilidad institucional de concretización de la Constitución, pues debe hacerse entender a cabalidad en la compresión del ordenamiento jurídico conforme a los principios, valores y demás preceptos de esta misma Constitución. 2. En ese sentido, cabe resaltar que en el segundo punto de la parte resolutiva de la sentencia encuentro presente una imprecisión de carácter conceptual, la cual se repite asimismo en otras resoluciones del Tribunal Constitucional, consistente en utilizar las expresiones “afectación”, “intervención” o similares, para hacer a referencia ciertos modos de injerencia en el contenido de derechos o de bienes constitucionalmente protegidos, como sinónimas de “lesión” o “vulneración”. 3. En rigor conceptual, ambas nociones son diferentes. Por una parte, se hace referencia a “intervenciones” o “afectaciones” iusfundamentales cuando, de manera genérica, existe alguna forma de incidencia o injerencia en el contenido constitucionalmente protegido de un derecho, la cual podría ser tanto una acción como una omisión, podría tener o no una connotación negativa, y podría tratarse de una injerencia desproporcionada o no. Así visto, a modo de ejemplo, los supuestos de restricción o limitación de derechos fundamentales, así como muchos casos de delimitación del contenido de estos derechos, pueden ser considerados prima facie, es decir antes de analizar su legitimidad constitucional, como formas de afectación o de intervención iusfundamental. 4. Por otra parte, se alude a supuestos de “vulneración” o “lesión” al contenido de un derecho fundamental cuando estamos ante intervenciones o afectaciones iusfundamentales negativas, directas, concretas y sin una justifi cación razonable. Por cierto, califi car a tales afectaciones como injustifi cadas, a la luz de su incidencia en el ejercicio del derecho o los derechos alegados, presupone la realización de un análisis de mérito sobre la legitimidad de la interferencia en el derecho. 5. Asimismo, este Tribunal Constitucional se ha pronunciado en la sentencia 0003-20I3-PI/TC, 0004-2013-PI/ TC y 0023-2013- PI/TC (Caso Ley de Presupuesto Público) en favor de preservar la plena vigencia del derecho a la negociación colectiva y de todos sus elementos, línea jurisprudencial que en este y otros casos nos corresponde preservar, y que a todas las diversas reparticiones públicas compete respetar. S. ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
SARDÓN DE TABOADA No concuerdo con los argumentos ni el fallo de la sentencia en mayoría por lo siguiente: El sindicato demandante solicita, esencialmente, que se apruebe en sede judicial el pliego de reclamos de 2010 en benefi cio de sus afi liados, pues considera que se viene vulnerando su derecho a la negociación colectiva. Sin embargo, como manifesté detalladamente en los votos singulares que emití en los casos Ley de Presupuesto (Expedientes 00003-2013-PI/TC, 00004-2013-PI/TC y 00023- 2013-PI/TC) y Ley del Servicio Civil (Expedientes 0025-2013- PI/TC, 0003-2014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC y 0017-2014-PI/ TC, acumulados), la negociación colectiva es un derecho de los trabajadores del sector privado, mas no de aquellos que laboran en el sector público. Lo señalado anteriormente se desprende de una interpretación sistemática de los artículos 28 y 42 de la Constitución; el primero contiene la regla y el segundo, la excepción. No puede inferirse, entonces, la negociación colectiva de los derechos a la sindicación y huelga de los servidores públicos. Por tanto, considero que la demanda debe declararse IMPROCEDENTE, en aplicación del artículo 5, inciso 1, del Código Procesal Constitucional. S. SARDÓN DE TABOADA W-1837272-2
0261-2003-AA/TC · 0785-2004-PA/TC