Corte Suprema de Justicia de la República Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria MEDIDA CAUTELAR ACCIÓN POPULAR N° 8010 -2018 LIMA Lima, veintinueve de agosto de dos mil dieciocho VISTOS: por los fundamentos de la sentencia; I.- Materia de Apelación. Es materia de apelación la Resolución número cinco, de fecha veintiséis de julio de dos mil diecisiete, obrante a fojas trescientos veinticinco, que declaró infundada la oposición formulada contra la Resolución número uno de fecha veinticuatro de enero de dos mil diecisiete, obrante a fojas doscientos diecisiete, que concedió la medida cautelar solicitada por la actora; y en consecuencia: suspende la efi cacia del artículo 6 del Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Sunedu, hasta que la Sala de la Corte Suprema de la República resuelva el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia emitida, sin afectarse las actividades realizadas y disposiciones dictadas durante su vigencia. II.- Demanda Constitucional: Petitorio y fundamentos. 2.1 Mediante el proceso principal de acción popular se pretende que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Supremo N°
73052 0018-2015-MINEDU, norma que aprueba el Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (en adelante Sunedu), publicado en el diario ofi cial “El Peruano” de fecha veinte de diciembre de dos mil quince, y sea expulsada del ordenamiento legal por vulnerar: a) Los principios de publicidad de las normas; de legalidad; de tipicidad artículo 230 numeral 230.4 de la Ley General de Procedimiento administrativo, y de legalidad de la actividad administrativa; del debido proceso contenido en el artículo 139 numeral 3) de la Constitución; de proporcionalidad (artículo 200 de la Constitución). b) El artículo 6 del Reglamento de Infracciones y Sanciones; c) Los artículos 9 y 30 de la Carta Americana de Derechos Humanos; d) El derecho a un recurso sencillo y rápido contenido en el artículo 25 numeral 25.1 de la Carta Americana de Derechos Humanos. 2.2 Como fundamentos de la demanda ha señalado la actora que se vulnera el principio de tipicidad al permitir que se pueda cesar las actividades específi cas de las universidades públicas o privadas con la simple referencia genérica, vaga e imprecisa de que: “Se incumplan o excedan en sus funciones”; sin determinar de manera concreta e individual cuales son los requisitos legales (formales y materiales) y presupuestos para su aplicación. Ha precisado la demandante que en el reglamento cuestionado no se ha identifi cado de manera clara y concreta cual es la infracción que signifi que ese inminente peligro o alto riesgo de incumplimiento de la ley universitaria que generen ese “incumplimiento o el exceso en las funciones”. Añade que en el artículo 6, no hay un solo verbo que identifi que la conducta reprochable y que motive la dación de una medida tan drástica (medidas preventivas) que incluso no requiere del inicio de un procedimiento sancionador, por lo que la exigencia de su determinación se hace más necesaria, siendo indispensable que se identifi que el hecho o hechos que constituyen ese incumplimiento o exceso, más si también se exige un inminente peligro o riesgo de incumplimiento de la ley universitaria; debiendo tenerse en cuenta además que el artículo 22 del Reglamento cuestionado ya establece medidas cautelares para garantizar la efi cacia en la ejecución de la resolución fi nal. III.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. 3.1 La Sala Superior de primera instancia, mediante sentencia de fecha veintitrés de agosto de dos mil dieciséis, obrante a fojas seis del cuaderno acompañado, ha declarado: infundada la excepción de incompetencia propuesta por el procurador en materia constitucional; la sustracción de la materia respecto a la violación del principio de publicidad del Decreto Supremo N° 018-2015-MINEDU; y, fundada en parte la demanda de acción popular; declarándose ilegal e inconstitucional únicamente el artículo 6 del Decreto Supremo N° 0187-2015-MINEDU, e infundada en los demás extremos contenidos en la demanda; sin condena al pago de costos del proceso. 3.2 Ha precisado la Sala Superior sobre la excepción de incompetencia que se verifi ca del decreto legislativo cuestionado que el Ministerio de Educación fue el que emitió el mismo, por lo cual dicho decreto no es una actuación de la administración pública, y por ende, no resultan aplicables las normas invocadas por la emplazada respecto a la competencia de la sala especializada en lo contencioso administrativo, pues la ley que regula el proceso contencioso administrativo Ley N° 27584, en el artículo 9 desarrolla la competencia funcional, exclusivamente respecto a las actuaciones impugnables y pretensiones detalladas en los artículos 4 y 5 de la citada ley en relación a la actuación de la administración pública, pretensiones que no constituyen materia de acción popular regulada en el artículo 76 del Código Procesal Constitucional; más aún si la citada ley en el artículo 3 ya precisó la exclusividad del proceso contencioso administrativo, excluyéndolo del mismo a los procesos constitucionales, como el que es materia de autos; declarándose infundada la excepción de incompetencia deducida. 3.3 Sobre el fondo del asunto, la sala Superior ha precisado que el artículo 6 del Decreto Supremo cuestionado se ha estipulado medidas preventivas sin que la Ley Universitaria lo haya autorizado de forma expresa, por consiguiente, se verifi ca del mismo que contraviene el artículo 21 de la Ley N° 30220, así como los artículos 51 y 138 de la Constitución Política del Estado; y por ende la supremacía legal, puesto que el reglamento ha legislado una medida no prevista en la ley , esto es, una disposición normativa de inferior rango no puede contravenir las disposiciones superiores. 3.4 Añade con relación a los artículos 29 y 30 de la Convención Americana de Derechos Humanos que tales artículos protegen el ejercicio y goce de cualquier derecho o libertad que puedan estar reconocidos de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes, y en contraposición con el artículo 6, señala que se aprecia que este último impone medidas preventivas consistentes en el cese de actividades, como del proceso de admisión, de matrícula, de elecciones de autoridades y miembros de los órganos de gobierno, del proceso de nombramiento, ratifi cación o ascenso de docentes, de las funciones de las instancias de gobierno cuando incumplen o se exceden en sus funciones. De ello la sala infi rió que dichas medidas recortan derechos fundamentales de los alumnos y personas jurídicas – universidades; transgrede el principio del debido proceso (artículo 139 numeral 3 de la Constitución) y el derecho a un recurso sencillo. precisó además, que el artículo citado ha indicado que “sin necesidad del inicio de un procedimiento sancionador” se evidencia una fl agrante vulneración del principio citado, puesto que nadie puede ser sancionado o puesto en una situación gravosa sin haber seguido el procedimiento legal o reglamentario establecido, por no respetarse el derecho al debido proceso sancionador, y que la parte administrativa pueda tener derecho a la defensa. IV. Solicitud de Medida Cautelar. 4.1 Mediante escrito de fecha seis de enero de dos mil diecisiete, de fojas ciento setenta y ocho, la Asociación de Universidades del Perú - Asup solicitó que se suspenda la efi cacia del artículo 6 del Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria - Sunedu, aprobado por el Decreto Supremo N° 18-2015-MINEDU hasta que la Sala de la Corte Suprema resuelva el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia emitida en el expediente principal. 4.2 Como sustento de la medida peticionada, la demandante ha sostenido que conforme al artículo 94 del Código Procesal Constitucional, en los procesos constitucionales sobre acción popular, podrá peticionarse medida cautelar, una vez que en los mismos se haya emitido sentencia estimatoria de primera instancia, lo cual se ha cumplido en el presente caso con la emisión de la sentencia del veintitrés de agosto de dos mil dieciséis por la que se ha declarado fundada la demanda; con lo cual se corrobora el requisito de la verosimilitud del derecho incoado en cuanto a la procedencia de una medida cautelar al interior de un proceso de acción popular. Con relación al peligro en la demora, señala la actora que mientras la sentencia de primera instancia no emita provisionalmente sus efectos -esto es- se suspenda temporalmente los efectos del artículo 6 del Decreto Supremo N° 018-2015-MINDES, es claro que cualquier universidad del país correrá el peligro de poder ser sancionada con una arbitraria medida preventiva, sin que haya posibilidad de poder ejercitar su derecho fundamental a la legitima defensa. V. RESOLUCIÓN QUE CONCEDE LA MEDIDA CAUTELAR. 5.1 La Sala Superior mediante auto de fecha veinticuatro de enero de dos mil diecisiete, de fojas doscientos diecisiete concedió la medida cautelar solicitada por la Asociación de Universidades del Perú; y en consecuencia dispuso la suspensión de la efi cacia del artículo 6 del Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria - Sunedu, aprobado por el Decreto Supremo N° 018-2015-MINEDU hasta que la Corte Suprema resuelva el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia emitida. 5.2 Con relación al requisito de verosimilitud del derecho invocado, sostiene la Sala Superior que al haberse emitido sentencia estimatoria, el derecho invocado por la solicitante resulta más que verosímil. Con relación al peligro en la demora señala el Colegiado que a pesar de haberse emitido sentencia estimatoria, el artículo 6 del Reglamento mencionado, se mantiene vigente hasta que la Corte Suprema resuelva el recurso de apelación; y considerando la forma y modo como se emiten las medidas preventivas , esto es, con una sola propuesta de la Dirección y Fiscalización y sanción, existe el riesgo o inminencia de que la Sunedu a través de su Consejo Directivo, la siga aplicando sin importar su inconstitucionalidad e ilegalidad declarada. 5.3 En cuanto al requisito de razonabilidad, refi ere el colegiado que la medida cautelar peticionada se encuentra dentro de los parámetros de razonabilidad exigidos, pues si bien la Sunedu tiene el deber constitucional de garantizar una educación universitaria de calidad, el dictado de la medida cautelar no la perjudica; en todo caso, ante rebeldía o resistencia de las autoridades universitarias, la Sunedu puede implementar otras medidas, pero siguiendo los principios y derechos constitucionales y legales, y sobre todo conforme a Ley Universitaria Ley N° 30220, siempre debe tener como preferencia los derechos e intereses de las universidades, sus autoridades y el alumnado en general, lo que defi nitivamente no se conseguirá con el citado artículo 6 del reglamento cuestionado. VI. RESOLUCIÓN N° 5: INFUNDADA LA OPOSICIÓN 6.1 Por auto de fecha veintiséis de julio de dos mil diecisiete, obrante a fojas trescientos veinticinco se ha declarado infundada la posición formulada contra la Resolución número uno, de fecha veinticuatro de enero de dos mil diecisiete, que concedió la medida cautelar solicitada por la actora; y en consecuencia: SUSPENDE las efi cacia del artículo 6 del Reglamento de
73053 Infracciones y Sanciones de la Sunedu, hasta que la Sala de la Corte Suprema de la República resuelva el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia emitida, sin afectarse las actividades realizadas y disposiciones dictadas durante su vigencia. 6.2 La sala precisó en relación a los requisitos de procedibilidad de la medida cautelar, que esta se acredita con la sentencia que declara ilegal e inconstitucional el artículo 6 del Decreto Supremo N° 018-2015-MINEDU, y respecto al peligro en la demora, si bien la Sunedu alude que no existe la urgencia de suspender el artículo 6 de la norma cuestionada, pues a la fecha que se interpuso la demanda y desde principios del dos mil dieciséis no hay medidas preventivas que se encuentren vigentes; empero dicho peligro no se basa en que existan medidas vigentes, sino en que, como dichas medidas se emiten por la propuesta de la Dirección de Fiscalización y Sanción de la Sunedu, existe la inminencia que está -a través de su Consejo Directivo- las siga aplicando sin importar su inconstitucionalidad declarada, perjudicando con ello no solo al normal funcionamiento de las universidades, sino además a todos los alumnos. Es por ello, la necesidad impostergable de suspender los efectos de la norma aludida, como lo fundamentó el magistrado ponente en la resolución cuestionada. 6.3 Con relación al requisito de razonabilidad o proporcionalidad de la medida, no encontramos un petitorio cautelar más adecuado que aquel que busca anticipar los efectos de una futura sentencia estimatoria, hecho que se sustentó en el sétimo considerando de la resolución número uno; más aún si se ha precisado que el dictado de la medida no le perjudica a que pueda implementar otras medidas preventivas, pero siguiendo los principios y derechos constitucionales y legales, así como salvaguardando los derechos e intereses de las Universidades y sus autoridades. VII. CONSIDERANDO: PRIMERO: Concesión de Medidas Cautelares al interior de un Proceso de Acción Popular. 1.1 Con relación a la concesión de medidas cautelares al interior de un proceso de acción popular, el Código Procesal Constitucional establece en el artículo 94: “Procede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia estimatoria de primer grado. El contenido cautelar está limitado a la suspensión de la efi cacia de la norma considerada vulneratoria por el referido pronunciamiento.” Al respecto, este Supremo Tribunal conviene en precisar en primer término que ello no implica que para la concesión de una medida cautelar al interior de este tipo de procesos solo sea sufi ciente que la sentencia de primera instancia declare la inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma, por cuanto el peticionante solo cumpliría con uno de los requisitos, esto es “apariencia del derecho”; inobservándose que conforme a lo establecido en los artículos 611 y 615 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria a este tipo de procesos, para la concesión de una medida cautelar además deberá cumplirse con los requisitos de peligro en la demora y adecuación. 1.2: En ese sentido, el Tribunal Constitucional en la Sentencia N° 0023-2005-PI/TC1, de fecha veintisiete de octubre de dos mil seis, precisó que la función constitucional de la medida cautelar está determinada para servir en la realización de los fi nes de los procesos constitucionales, conforme a lo establecido en el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, de ahí su carácter eminentemente instrumental e interdependiente de aquellos. Con relación a los presupuestos para la concesión de aquel tipo de medidas, sostuvo que desde la teoría general del proceso los mismos están determinados para garantizar la efectiva tutela de una pretensión principal que tiene apariencia de encontrarse protegida por el derecho (fumus boni iuris), mediante una medida idónea (adecuación), para evitar el peligro que puede signifi car la demora en la tramitación o vaciar de contenido fi nal el respectivo proceso (periculum in mora); concluyendo que la medida cautelar es un instituto procesal, pero al igual que existen procedimientos especiales, también resulta legítimo que se diferencie por la naturaleza de los bienes a cautelar. 1.3 En ese orden de exposición, el Tribunal Constitucional2 en el fundamentos 52 de la sentencia constitucional citada ha precisado: “52. De allí que podamos establecer que en cuanto a los presupuestos que debe contener toda medida cautelar dictada en un proceso constitucional, destacan, prima facie: a) El fumus boni iuris. Según este presupuesto, si la medida cautelar tiende a asegurar la efectiva tutela de una pretensión principal, es razonable que la adopción de esta medida tenga como presupuesto “la apariencia de buen derecho constitucional”, que no responde a que la pretensión sea probablemente estimada (juicio subjetivo), sino a que la misma pueda serlo (juicio objetivo). De allí que lo que se exige del juzgador en este caso es un juicio simple de verosimilitud, es decir, que mediante los documentos acompañados por el solicitante de la medida cautelar se genere en el juez la apariencia razonable de que si se pronunciase la sentencia se declararía fundada la demanda. No se le exige al juez un juicio de certeza, pues éste es exigible al momento de sentenciar. (…) b) El periculum in mora. Este presupuesto se encuentra referido al daño constitucional que se produciría o agravaría, como consecuencia del transcurso del tiempo, si la medida cautelar no fuera adoptada, privando así de efectividad a la sentencia que ponga fi n al proceso (…) c) Adecuación. Este presupuesto exige que el juzgador deba adecuar la medida cautelar solicitada a aquello que se pretende asegurar, debiendo dictar la medida que de menor modo afecte los bienes o derechos de la parte demandada o en todo caso, dictar la medida que resulte proporcional con el fi n que se persigue.” SEGUNDO: Bajo dicho marco normativo y jurisprudencial, esta Sala Suprema conviene en precisar que con relación a las medidas cautelares peticionadas al interior de un proceso constitucional de acción popular, los órganos jurisdiccionales han de verifi car si se cumplen con los presupuestos citados para su concesión: i) Respecto al fumus boni iuris, los jueces han de verifi car si la medida peticionada asegurará la efectiva tutela de la pretensión principal, para ello bastará un juicio simple de verosimilitud a cargo de los órganos jurisdiccionales y basta la apariencia razonable de que si se pronunciase la sentencia se declararía fundada la demanda; ii) Con relación al periculum in mora, los jueces han de discurrir entre un probable daño constitucional o el agravamiento de dicho daño, como consecuencia del transcurso del tiempo, si la medida cautelar no fuera adoptada, privando así de efectividad a la sentencia de fondo; iii) Adecuación, sobre este presupuesto los Jueces deben adecuar la medida cautelar solicitada a aquello que se pretende asegurar, debiendo dictarla a fi n de parar el perjuicio de los bienes o derechos de la parte afectada; en consecuencia, la medida debe ser proporcional con el fi n que se pretende a través de la misma. TERCERO: Este Supremo Tribunal, conviene en precisar que si bien es cierto la Sala Superior mediante auto de fecha veinticuatro de enero de dos mil diecisiete, de fojas doscientos diecisiete ha concedido la medida cautelar solicitada por la Asociación de Universidades del Perú; y en consecuencia ha dispuesto la suspensión de la efi cacia del artículo 6 del Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria - Sunedu, aprobado por el Decreto Supremo N° 018-2015-MINEDU hasta que la Corte Suprema resuelva el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia emitida; también lo es que esta Sala Suprema por sentencia de fecha diecinueve de mayo de dos mil diecisiete, ha revocado dicha decisión, y reformándola ha declarado infundada la demanda. CUARTO: Entonces al haberse revocado por este supremo tribunal la decisión de primera instancia, no se cumple con el requisito de verosimilitud del derecho invocado, toda vez que la demanda principal ha sido desestimada; por todo lo cual debe revocarse el auto que declaro infunda la oposición; y reformándolo declarar fundada la misma. Por las consideraciones expuestas: REVOCARON la Resolución número cinco, de fecha veintiséis de julio de dos mil diecisiete, de fojas trescientos veinticinco, que declaró infundada la oposición formulada contra la Resolución número uno, de fecha veinticuatro de enero de dos mil diecisiete que concedió la medida cautelar solicitada por la actora; y reformándola la declararon FUNDADA y; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano”; en el proceso seguido por el recurrente contra la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria – Sunedu, sobre proceso de acción popular; y los devolvieron; interviene como ponente el señor Juez Supremo; Vinatea Medina. S.S. PARIONA PASTRANA ARIAS LAZARTE VINATEA MEDINA TOLEDO TORIBIO BUSTAMANTE ZEGARRA STC. N° 0023-2005-Pi/TC, sentencia expedida por el Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional. En el Proceso de Inconstitucionalidad seguido por Walter Albán Peralta, De- fensor del Pueblo en funciones, contra el Congreso de la Re- pública. Proceso constitucional donde se cuestionó el tercer y cuarto párrafo del artículo 15 de la Ley N° 28237, Código Procesal Constitucional. STC. N° 0023-2005-PI/TC (citada). Fundamento 52. (negrita y cursiva nuestra) W-1772122-1
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