CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA TERCERA SALA LABORAL DE LIMA EXPEDIENTE N° 00215-2017-0-1801-SP-LA-01 Lima, 30 de enero de dos mil dieciocho.- VISTOS: En Audiencia Pública de fecha 17 de enero de 2018; con la inasistencia de la parte demandante y la presencia del Procurador Público Especializado en Materia Constitucional señor Abogado Jorge Luis Palacios Palacios; e interviniendo en calidad de ponente la Señora Juez Superior Eliana Araujo Sánchez. ASUNTO: Demanda de Proceso de Acción Popular interpuesta por Dora Clotilde Merino Ramirez de Jimenez y otros contra el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo a efectos de que se declare la ilegalidad del Reglamento Interno de Funcionamiento y del Proceso de Revisión de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N° 30484, creada por la Ley N° 27803, modifi cada por la Ley N° 28299 y ampliada por la Ley N° 29059; ANTECEDENTES: Demanda Con fecha 28 de abril de 2017, obrante a fojas 63 a 73 los recurrentes interponen demanda de Proceso de Acción Popular, a fi n de que se declare sin efecto legal el Reglamento Interno de Funcionamiento y del Proceso de Revisión de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N° 30484, creada por la Ley N° 27803, modifi cada por la Ley N° 28299 y ampliada por la Ley N° 29059; refi eren los demandantes que la referida norma vulnera y transgrede una serie de disposiciones constitucionales como son la jerarquía de normas prevista en el artículo 51° de la Constitución Política del Perú así como el principio de publicidad de la normas previsto en el artículo 109° de la Constitución Política del Perú, ello por cuanto se cuestiona que el Reglamento de la Comisión Ejecutiva no ha sido publicado en el diario ofi cial sino solo en la página web del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, asimismo refi eren que se vulnera el principio de jerarquía de las normas y los derechos constitucionales laborales puesto que la Comisión Ejecutivo mediante el Reglamento Interno de la Ley N° 30484, delega sus facultades de revisión de ceses al Secretario Técnico de la Comisión. Contestación de la demanda El Procurador Público Especializado Supranacional en Materia Constitucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos a fojas 127, plantea la excepción de Litispendencia al existir en trámite una demanda de acción popular idéntica contra la misma norma cuestionada en este proceso, patrocinada también por el mismo abogado, y sustentada en idénticas razones, la cual se tramita en el Expediente N° 036-2017-0-1801-JR-LA-01. Asimismo esta parte a fojas 98 contesta la demanda argumentando principalmente que la demanda debe ser declarada improcedente de acuerdo a lo señalado por el artículo 200° numeral 5) de la Constitución Política del Perú y el artículo 76° del Código Procesal Constitucional, ya que sobre las características de las normas objeto de control en un proceso de acción popular, un reglamento de organización interna no constituye una disposición de carácter general que pueda ser impugnada en un proceso de acción asimismo denuncia que lo planteado por la parte demandante se relaciona con la aplicación de las normas cuestionadas y no con argumentos de carácter abstracto que justifi quen su expulsión del ordenamiento a través de una declaración de inconstitucionalidad y/o ilegalidad; Que, pese haberse acreditado con sufi ciencia la improcedencia de la demanda la procuraduría estima pertinente solicitar que la demanda sea declarada infundada puesto que su análisis no corresponde a este tipo de procesos. En tanto lo alegado por la parte demandante sobre la falta de publicación del reglamento cuestionado y sobre la afectación al principio de jerarquía normativa, no tiene fundamento alguno; por cuanto el mismo no requiere ser publicado en el diario ofi cial en atención al artículo 8 del Decreto Supremo N° 001-2009-JUS, el cual no ha sido materia de cuestionamiento en la presente acción popular; y, del cual se advierte que pueden existir excepciones a las publicaciones de las normas en el diario ofi cial, pudiéndose difundir dichas disposiciones por otros medios. Asimismo sobre las supuestas ilegalidades de los artículos 5, 6, 8, 9, 11, 12 y 14 del Reglamento señala que se advierte que la redacción de la parte demandante es confusa y que las cuestiones de hecho alegadas por los demandantes no pueden invocarse como argumentos que se analicen en este proceso; en tanto que la controversia en un Proceso de Acción Popular está en relación a su discusión de puro derecho, en el que debe determinarse si la norma de inferior jerarquía contraviene o no la Constitución Política del Estas y/o la Ley, lo que no se da en el presente caso. CONSIDERANDO: Primero: Delimitación del Objeto de Pronunciamiento y las Normas Sujetas al Control Constitucionalidad. Que, teniendo en cuenta lo afi rmado por la parte actora en su escrito de demanda la siguiente norma se encuentran sujetas al control de Constitucionalidad: Reglamento Interno de Funcionamiento y del Proceso de Revisión de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N° 30484, creada por la Ley N° 27803, modifi cada por la Ley N° 28299 y ampliada por la Ley N° 29059 Segundo: Competencia para Resolver los Procesos de Acción Popular Que, el Título VII del Código Procesal Constitucional, establece el proceso de Acción Popular, donde se señala Firmado Digitalmente por: EDITORA PERU Fecha: 21/11/2018 04:34:14
68312 que la demanda puede ser interpuesta por cualquier persona, y que la competencia es exclusiva del Poder Judicial, precisando los incisos 1) y 2) del artículo 85° lo siguiente: “1) La Sala correspondiente por razón de la materia de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor, cuando la norma objeto de la acción popular es de carácter regional o local; y 2) La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los demás casos; ello en concordancia con lo dispuesto en el numeral 2) del artículo 3° de la Ley N° 29497 Ley Procesal del Trabajo que establece que: “Las Salas Laborales de las Cortes Superiores tienen competencia, en primera instancia, en las materias siguientes: 1. Proceso de acción popular en materia laboral, a ser tramitado conforme a la ley que regula los procesos constitucionales (…)”.(sic.); en este proceso constitucional los jueces se encuentran facultados a determinar la nulidad con efecto retroactivo de las normas impugnadas, determinando su alcance en el tiempo; las sentencias que queden fi rmes tienen la calidad de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente de su publicación en el diario ofi cial El Peruano. La Acción Popular y el control constitucional de las normas infra legales por el Poder Judicial también encuentra sustento en el último párrafo del artículo 138° de la Constitución Política del Perú, que vincula a los jueces preferir la norma constitucional: “En todo proceso de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefi eren a la primera. Igualmente prefi eren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.” (sic.), recogiendo la norma constitucional el Principio de Jerarquía normativa, que indica cómo deben proceder los magistrados en los casos de incompatibilidad constitucional de una norma legal y de las normas de rango inferior, prefi riendo la norma constitucional y la ley según sea el caso; dado que conforme lo recoge el artículo 51° de la Constitución Política del Estado: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal, la ley sobre las normas de inferior jerarquía y así sucesivamente”. (sic.); de lo expuesto se concluye, que los jueces con los procesos a su cargo preservan la supremacía de la norma constitucional, atienden la presunción de validez constitucional de las normas legales e infra legales; y solo cuando las normas no admitan interpretación conforme a la constitución; Tercero: Rol del Poder Judicial en el Control de Constitucionalidad. Que, el Poder Judicial es uno de los tres poderes del Estado establecido en la Constitución Política del Perú, a quien se le ha encargado el ejercicio de la potestad de administrar justicia como lo prevé el artículo 138° de la Constitución Política del Perú, esta atribución constitucional se ejerce con arreglo a la Constitución y a las leyes con total independencia conforme al inciso segundo del artículo 139° de la Constitución Política del Perú, el principio de independencia del Poder Judicial encuentra su razón en su calidad de garante de los derechos fundamentales frente a cualquier actuación arbitraria de los otros poderes, órganos constitucionales, autoridades públicas o particulares; asimismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 201° de la Constitución Política del Perú el Tribunal Constitucional es el órgano encargado del control de la Constitución; realizando la función que le es otorgada a través del Control Concentrado conociendo de los Procesos de Acción de Inconstitucionalidad; asimismo tal como lo establece el Código Procesal Constitucional Ley N° 28237, en su artículo 85° el Poder Judicial es competente de conocer el Proceso de Acción Popular, en consecuencia este Poder del Estado también posee un rol preponderante en el Control de la Constitucional dado a que es el llamado a verifi car si la las normas de menor jerarquía como es el caso de los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, vulnerar una Ley o la Constitución; Cuarto: Necesidad del Pronunciamiento de la Jurisdicción Constitucional. Que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 51° de la Constitución Política del Perú, y en concordancia con el artículo VI del Código Procesal Constitucional que establece: “cuando existe incompatibilidad entre una norma constitucional y otra de inferior jerarquía, el Juez debe preferir la primera(…)”.(sic.); por lo cual teniendo como presupuestos la supremacía jerárquica de la Constitución sobre cualquier otra norma del sistema jurídico, existe necesidad de pronunciamiento de la función jurisdiccional ya que la misma garantiza el pleno respeto de los principios, valores y normas establecidas en el texto fundamental; Quinto: Cosa Juzgada Constitucional De conformidad con el artículo 82° del Código Procesal Constitucional: “Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad y las recaídas en los procesos de acción popular que queden fi rmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación”. Lo que aplicado a los casos de acción popular, equivale decir que cuando la máxima instancia de la judicatura, esto es, la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República hubiera emitido pronunciamiento en relación a la constitucionalidad y/o legalidad de una norma sometida a proceso de acción popular, al tener este pronunciamiento el carácter de sentencia fi rme, adquiere la calidad de cosa juzgada y vincula a todos los poderes públicos, lo que exime de pronunciamiento de fondo a los demás órganos jurisdiccionales que conocen demandas de acción popular contra las mismas normas cuya constitucionalidad ya fueron ratifi cadas, a mayor abundamiento cabe acotar que la cosa juzgada constitucional ha sido desarrollada en la sentencia del Expediente Nº 006-2006-PC/TC emitida por el Tribunal Constitucional en los fundamentos 68 a 71, en el proceso competencial seguido por el Poder Ejecutivo contra el Poder Judicial en el que el Tribunal Constitucional determina que la cosa juzgada constitucional a que hace referencia el inciso 2) del artículo 139° de la Constitución Policita del Perú tiene que ser una sentencia dictada dentro de un proceso judicial ordinario o un proceso constitucional, aun cuando se pronuncie sobre el fondo, no puede generar cosa juzgada cuando desconozca la interpretación del Tribunal Constitucional o sus precedentes vinculantes; Sexto: En dicho contexto, resulta importante señalar que en el Expediente N° 00132-2017-0-1801-SP-LA-01, seguido por Seferino Leguía Poma y otros contra el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo; este Órgano Superior emitió pronunciamiento declarando infundada la excepción de litispendencia deducida por la demandada e improcedente la demanda de Acción Popular que versa sobre la misma pretensión materia del presente proceso al solicitar se declare sin efecto legal el Reglamento Interno de Funcionamiento y del Proceso de Revisión de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N° 30484, creada por la Ley N° 27803, modifi cada por la Ley N° 28299 y ampliada por la Ley N° 29059, cabe acotar que la sentencia del Expediente N°132-2017-0-1801-SP-LA-01 fue declarada consentida mediante resolución número ocho de fecha 26 de octubre del 2017 y se publicó en el Diario Ofi cial El Peruano el 06 de enero del 2018, por lo que surte efecto del artículo 82° del Código Procesal Constitucional; Séptimo: Es así que en el expediente N° 132-2017-0-1801-SP-LA-01 emitida por esta Sala Laboral en su fundamento Décimo Segundo se señala que: “(…) el proceso de acción popular, cuya naturaleza se asemeja al proceso de inconstitucionalidad, está dirigida a verifi car si algún reglamento o norma administrativa o resolución de carácter general infringe la Constitución o la Ley. Así se tiene que en el Expediente No. 6589-2012-Lima, la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema, ha precisado que tratándose de reglamentos, cualquiera sea el órgano emisor, o de normas administrativas o resoluciones, se requiere como presupuesto que estos tengan vocación de carácter general y hayan sido expedidas [aunque no publicadas] por órganos que tiene autonomía por mandato constitucional. En esa lógica argumentativa, en el expediente No. 4141-2010-PA/TC, el Tribunal Constitucional ha señalado que el proceso de acción popular no procede respecto de normas de ámbito interno”. Asimismo, en el fundamento Décimo Tercero de la citada sentencia, ésta Sala Laboral, al momento de analizar la constitucionalidad e ilegalidad del Reglamento Interno de Funcionamiento y del Proceso de Revisión de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N° 30484, creada por la Ley N° 27803, modifi cada por la Ley N° 28299 y ampliada por la Ley N° 29059, hace mención al Primer Pleno Jurisdiccional en Materia Constitucional y Contencioso Administrativo de la Corte Suprema publicado el 02 de febrero de 2016, que estableció en el Tema 1 respecto a la identifi cación de las
68313 normas objeto de control en los procesos de acción popular, que para distinguir un reglamento de un acto administrativo o de un acto de administración, se deben tener en cuenta los criterios de: a) pertenencia al ordenamiento; b) consunción; y, en menor medida c) generalidad; señalando en el Décimo Cuarto considerando: “(…) que respecto al primer criterio el Juez debe apreciar si el reglamento impugnado se incorpora al ordenamiento jurídico previamente existente con la fi nalidad de modifi carlo, innovarlo, derogarlo o interpretarlo con carácter permanente en el tiempo o no. Si ello ocurre; se señala en el pleno; estamos frente a una norma reglamentaria objeto de control de un proceso de acción popular, y si no ocurriera eso, señala que nos encontraríamos frente a un acto administrativo o un acto de administración. Respecto al criterio de consunción, el Juez debe observar si el reglamento impugnado no solo se incorpora al ordenamiento jurídico sino que esta incorporación tiene una vocación de permanencia (…)”; Octavo: Asimismo en el considerando Décimo Quinto de dicha sentencia se indicó que “(…)lo que cuestionan los demandantes es el Reglamento aprobado por la Comisión Ejecutiva creada por la Ley No. 27803 y reactivada por la Ley No. 30484 para regular su funcionamiento interno; es decir, se trata del reglamento aprobado en sesión interna, para normar el funcionamiento interno de la precitada comisión tal como se infi ere de su artículo 1° aprobado, por lo tanto no se trata de un reglamento, resolución o norma administrativa de carácter general, menos de un reglamento o norma aprobada por un órgano público autónomo. Siendo así el proceso de acción popular no es la vía pertinente para cuestionar la validez de la aprobación del citado reglamento interno, por cuanto se trata de un acto interno de una comisión y que además solamente tiene alcance entre sus integrantes(…); siendo ello así, estando a lo señalado en los considerandos quinto, sexto y séptimo de la presente resolución, con relación a lo peticionado en la presente demanda de Acción Popular, esto es, que se deje sin efecto legal el Reglamento Interno de Funcionamiento y del Proceso de Revisión de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N° 30484, creada por la Ley N° 27803, modifi cada por la Ley N° 28299 y ampliada por la Ley N° 29059; no corresponde que este Colegiado se pronuncie en relación a su legalidad o constitucionalidad, porque la constitucionalidad y legalidad de tales normas ya fueron materia de análisis por ésta Sala Laboral, y es cosa juzgada que vincula a todos los Poderes Públicos y produce efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación; Noveno: En efecto, en el expediente N° 132-2017-0-1801-SP-LA-01 los demandantes cuestionaban el Reglamento aprobado por la Comisión Ejecutiva creada por la Ley No. 27803 y reactivada por la Ley No. 30484 para regular su funcionamiento interno; el mismo que se trata del reglamento aprobado en sesión interna, es decir no es un reglamento, resolución o norma administrativa de carácter general, menos de un reglamento o norma aprobada por un órgano público autónomo. Por lo que, que este Colegiado concluyó que el proceso de acción popular no es la vía pertinente para cuestionar la validez de la aprobación del citado reglamento interno, al tratarse de un acto interno de una comisión y que solamente tiene alcance entre sus integrantes. Por tanto, en atención a lo previamente expuesto en esta resolución, con relación a lo peticionado en la presente demanda de Acción Popular, esto es, que se deje sin efecto legal el Reglamento Interno de Funcionamiento y del Proceso de Revisión de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N° 30484, creada por la Ley N° 27803, modifi cada por la Ley N° 28299 y ampliada por la Ley N° 29059; conforme al artículo 82° del Código Procesal Constitucional; resulta Improcedente la demanda interpuesta; Por lo expuesto, el Colegiado de la Tercera Sala Laboral de Lima, administrando justicia a nombre de la Nación; RESUELVE: 1. Declarar INFUNDADA la Excepción de Litispendencia planteada por la demandada; 2. Declarar IMPROCEDENTE la Acción Popular; en los seguidos por Dora Clotilde Merino Ramirez de Jimenez y otros contra el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo sobre Acción Popular. 3. Disponer la publicación de la presente resolución, consentida o ejecutoriada que sea, de conformidad con la Cuarta Disposición Final del Código Procesal Constitucional. 4. Archívense los de la materia consentida que fuera la presente sentencia, y NOTIFÍQUESE- Señores: ARAUJO SÁNCHEZ BEGAZO VILLEGAS BARBOZA LUDEÑA W-1712862-1