Corte Suprema de Justicia de la República Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria SENTENCIA ACCIÓN POPULAR N° 4651-2017 LIMA Lima, primero de junio de dos mil diecisiete.- VISTOS; con el expediente principal; y, CONSIDERANDO: Primero - Es materia de apelación la sentencia de fecha dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis, obrante a fojas ciento once, que declaró fundada la demanda de acción popular interpuesta por Hugo Fernando Cavero Ruiz contra el Consejo Ejecutivo Distrital de la Corte Superior de Justicia de Lima, en el extremo referido a la contravención del artículo 109 de la Constitución Política del Estado; en consecuencia: Inaplicable la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED- CSJLI-PJ, de fecha cinco de junio de dos mil catorce, y la Directiva N° 01-2014-CED-CSJLI/PJ, directiva sobre foliación de demandas y anexos que ingresan a los Centros de Distribución General, mientras no sea publicada en el diario ofi cial “El Peruano”; e Infundada en lo demás que contiene. Segundo.- Según se advierte de autos, el presente proceso es promovido con la demanda de acción popular, obrante a fojas treinta y uno, a través de la cual Hugo Fernando Cavero Ruiz solicita se declare la inconstitucionalidad de la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED-CSJLI-PJ, que aprobó la Directiva N° 01-2014-CED-CSJLI/PJ, denominada: “Directiva sobre Foliación de Demandas y Anexos que Ingresan a los Centros de Distribución General”. Tercero.- El demandante sustenta la inconstitucionalidad de la referida norma, señalando que: 1) Las referidas normas no han sido publicadas en el diario ofi cial “El Peruano”; pese a que establecen imperativos dirigidos a los presentantes de las demandas, es decir, a toda persona usuaria real o potencial del servicio de justicia, por lo que debieron ser publicadas; además, la publicación en la página web de la Corte Superior de Justicia de Lima no reemplaza la publicación en el diario ofi cial, pues de acuerdo al artículo 109 de la Constitución Política del Estado la publicación de la norma resulta ser una exigencia ineludible; 2) se pretende modifi car los requisitos de la demanda y anexos establecidos por los artículos 424 y 425 del Código Procesal Civil; pues estos establecen cuáles son los requisitos que debe reunir una demanda y los anexos que debe adjuntar; en consecuencia, las normas cuya constitucionalidad se cuestiona, agregan un requisito formal a las demandas, el cual es la foliación en números y letras, a partir de los anexos -en el orden asignado en el escrito de demanda- continuando luego con el escrito de demanda; sin embargo, dichas normas no tienen jerarquía jurídica para modifi car el acotado código; y, 3) se pretende modifi car lo dispuesto por el artículo 169 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial; por cuanto la ubicación sistemática de esta, al encontrarse en el desarrollo de la actividad jurisdiccional, lleva a interpretar que el foliado de las piezas escritas del proceso (incluidas las demandas) es una función del órgano jurisdiccional, que para ser trasladada a los justiciables, tal cual es la pretensión de las normas cuestionadas, debería haber dado lugar a una modifi cación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuyo rango legal es incluso mayor al de las leyes ordinarias. Cuarto - Por medio de la sentencia apelada se ha declarado fundada la demanda, al considerar que si bien, de conformidad con el artículo 96 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Consejo Ejecutivo tiene las atribuciones para la dación de lineamientos o directrices que importen medidas de efi ciencia para la gestión de la actividad jurisdiccional, medidas que no solo son aplicables al personal jurisdiccional sino también a los usuarios de la administración de justicia, como parte de la potestad de administración que le asiste al Poder Judicial y autonomía funcional; el artículo 76 del Código Procesal Constitucional, así como la Décimo Séptima Disposición Complementaría Final del Código Procesal
68265 Civil, exigen la publicación de la directiva cuestionada, más aún, cuando por ser de alcance general al involucrar a todo el conjunto de usuarios de la administración de justicia, se debió tomar conocimiento oportuno del tenor de los referidos lineamientos a fi n de tomar las medidas del caso, por cuanto se traslada a dicho grupo los requisitos para la recepción de sus escritos y anexos, acreditándose así la contravención de lo previsto en el artículo 109 de la Constitución Política del Estado. Quinto.- La sentencia antes referida es impugnada por el Procurador Público Adjunto del Poder Judicial, quien alega lo siguiente: 1) La resolución administrativa materia de cuestionamiento ha sido emitida acorde a las atribuciones respectivas de los miembros del Concejo Ejecutivo, al amparo del artículo 96, incisos 20) y 19), de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por tanto, no contraviene la Constitución Política del Estado Peruano, ya que el objeto de la resolución administrativa y su directiva es evitar la refoliación de anexos y demandas una vez distribuidos a los juzgados correspondientes y al momento de formar el expediente judicial, ahorrándose con ello tiempo y trabajo por parte de los auxiliares de justicia, contribuyendo a mejorar la efi cacia en el desarrollo de la administración de justicia; 2) carece de todo sustento normativo y racional, indicar que como no se publicó en el diario ofi cial “El Peruano” la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED-CSJLI-PJ, se viola el artículo 109 de la Constitución Política del Estado, pues, se trata de una resolución administrativa y no una ley o norma de tal rango, además, porque su alcance no es de carácter general, sino que tiene dentro de sus alcances y destinatarios a los servidores de los Centros de Distribución General (en adelante CDG) encargados de la recepción de las demandas, y de manera colateral (toda vez que se busca mejorar los servicios al usuario) esta alcanza a los usuarios del servicio de administración de Justicia, quienes conocen y se someten a los requisitos y condiciones de forma para la presentación de sus demandas; en ese sentido, dejar sin efecto las referidas normas implicaría incrementar de manera innecesaria la carga laboral de los servidores de los CDG, con el consecuente perjuicio para los propios usuarios del servicio de la administración de justicia; y, 3) la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED-CSJLI-PJ dispuso que la Directiva N° 01-2014-CED-CSJLI/PJ sea publicada en la página web de la Corte Superior de Justicia de Lima, conforme se desprende de su artículo tercero, lo cual le da la publicidad necesaria para surtir sus efectos y, por tanto, su contenido es conocido por los usuarios del servicio de administración de justicia. Sexto.- Es oportuno mencionar que de acuerdo al artículo 200, inciso 5, de la Constitución Política del Estado, la acción popular es una garantía constitucional que procede por infracción de la Constitución Política del Estado y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen. El proceso de acción popular constituye, en ese sentido, “un mecanismo de control concentrado de las normas reglamentarias, que es ventilado exclusivamente al interior del Poder Judicial y que presenta como objetivos el velar por la defensa del artículo 51 de la Carta Magna (...), y el artículo 118 inciso 8) del mismo texto normativo (...). Así, la Acción Popular es el remedio para defender la constitucionalidad y legalidad frente a las normas administrativas que la contradicen; es decir, es un medio de control constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de nivel administrativo (…)1” Séptimo - Ahora, en el presente proceso, es objeto de cuestionamiento la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED-CSJLI-PJ, que aprobó la Directiva N° 01-2014-CED-CSJLI/PJ, “Directiva sobre Foliación de Demandas y Anexos que Ingresan a los Centros de Distribución General”, que dispone lo siguiente: “1. La foliación -en el presente caso- debe ser entendida como la acción de consignar numeración correlativa en cada una de las hojas de la demanda y anexos ingresados a los Centros de Distribución General, con la fi nalidad de asegurar la conservación de cada pieza documental y la integridad del documento en sí mismo. 2.- Las demandas presentadas a los Centros de Distribución General deberán encontrarse debidamente foliadas en números y letras por el propio presentante, primero a partir de los anexos -en el orden asignado en el escrito de demanda- continuando luego con el escrito de demanda. 3.- El personal de los Centros de Distribución General debe verifi car al momento de recepcionar las demandas y anexos que éstas estén debidamente foliadas en números y letras correlativamente atendiendo al orden de la documentación establecida precedentemente” (sic). Octavo.- De los agravios expuestos por el impugnante se aprecia que solo encierran agravios procedimentales que no implican una colisión de principios, por lo que su análisis se efectuará considerando el contenido de las normas que invoca y los argumentos que sustentan su afectación. Noveno.- De la revisión de la sentencia de vista, se aprecia que la Instancia de Mérito ha declarado fundada la demanda únicamente por la falta de publicación de la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED- CSJLI-PJ que aprueba la Directiva N° 01-2014-CED-CSJLI/PJ. Décimo.- Sobre ello, cabe señalar que el artículo 76 del Código Procesal Constitucional, establece: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la lev, según el caso” (subrayado agregado). Del análisis de la referida norma, resulta factible señalar que la acción popular procede, entre otros, contra las normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, cuando no hayan sido publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley. Décimo primero.- En ese orden de ideas, cabe señalar que el Código Procesal Civil en su Décimo Séptima Disposición Final establece que: “Las circulares de contenido procesal que expidan la Sala Plena de la Corte Suprema o el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, se publican en el diario ofi cial «El Peruano» y tienen vigencia desde el día siguiente de su publicación, salvo que la propia circular establezca fecha distinta” (subrayado agregado). En tal sentido, dicha disposición contiene un mandato expreso de publicación de las decisiones de contenido procesal emitidas por el consejo Ejecutivo y, como tal, se encuentra vinculada al principio de publicidad de las normas, el cual es uno de los ejes y elementos que caracterizan a un Estado de Derecho, y que desde sus orígenes se le considera como un elemento que excluye y erradica la arbitrariedad, en tanto la publicidad permite a los ciudadanos conocer la forma y el contenido de la voluntad jurídica y política del Estado (en este caso, del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial), para cuyo efecto dichos mandatos son erga omnes2 y vinculantes para todas las personas. En tal sentido, la publicación determina la efi cacia, vigencia y obligatoriedad de la norma. En rigor, la publicación es uno de los últimos requisitos esenciales dentro de la fase fi nal de la creación de una norma, pues la vigencia de esta depende, prima facie3, de que haya sido aprobada y promulgada por los órganos competentes, pero, además, de que haya sido publicada; cumplido este procedimiento se podrá considerar que la norma es efi caz. De este modo, el efecto práctico de la vigencia de una norma es su efi cacia. “Que una norma sea efi caz quiere decir que es de cumplimiento exigible, es decir, que debe ser aplicada como un mandato dentro del Derecho”4. Décimo segundo.- En el presente caso, se aprecia que la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED-CSJLI-PJ, que aprueba la Directiva N° 01-2014-CED-CSJLI/PJ, no ha sido publicada en el diario ofi cial “El Peruano”, pese a existir un mandato legal que de manera específi ca así lo exige, el cual es la Décima Sétima Disposición Final del Código Procesal Civil5, y de manera general, el último extremo del artículo 51° de la Constitución Política del Estado, en cuanto señala: “(...) La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. En tal sentido, dicha norma no goza de efi cacia ni es de cumplimiento exigible, pues una norma no publicada simplemente no se encuentra en vigencia. Décimo tercero.- Lo expuesto se sustenta en que la exigencia constitucional de que las normas sean publicadas en el diario ofi cial “El Peruano” está directamente vinculada, además, al principio de seguridad jurídica, pues solo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciudadanos, su posibilidad de ejercer y defender sus derechos, y la efectiva sujeción de estos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerlas (esto conforme a lo establecido por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, fundamento jurídico veinticuatro). Décimo cuarto.- Ahora bien, la parte recurrente considera que la resolución administrativa cuestionada, como tal, al no ser una ley o norma de tal rango, y no resultar de alcance general, su publicidad se encontraba satisfecha con la
68266 publicación en la página web de la Corte Superior de Justicia de Lima. Al respecto, cabe señalar que si bien la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED-CSJLI-PJ no goza de rango legal6; sí resulta ser una norma infralegal de carácter administrativo, cuya publicidad ha sido establecida por ley, y ello se sustenta en el principio de publicidad y de seguridad jurídica; en tal sentido, la falta de publicación de la misma afecta su efi cacia y vigencia, defecto que no se convalida con su puesta en conocimiento en la página web de la institución, pues cabe recordar que el mandato contenido en el principio de publicidad de las normas no se cumple cuando la norma resulte accesible al público conocimiento de cualquier forma, sino que requiere que ese sea precisamente el resultado de la acción de publicarla. Es decir, el principio de publicidad de las normas legales no solo se realiza con un resultado práctico, sino que exige, además, un medio para llegar al mismo. Tal medio, en nuestro país, es su publicación en el diario ofi cial “El Peruano”, ello acorde a lo establecido en el Código Procesal Civil, al tratarse de una normativa emitida por el Consejo Ejecutivo y tener contenido procesal. En suma, la puesta en conocimiento a través de la web no subsana el vicio que impide la vigencia de la norma; pues la exigencia de publicidad no se fundamenta solo en la dignidad de los afectados directamente, sino también en el carácter de todas las personas como ciudadanos en la forma republicana de gobierno. Máxime si la norma, si bien tiene como alcance y destinados a todos los servidores de los CDG, repercute en los usuarios litigantes; esto, al disponer que la foliación en números y letras de la demanda y anexos deberá realizarse por el propio presentante punto 2 del numeral VI de la directiva en cuestión), lo cual evidencia su alcance al público en general. En tal sentido, la referida directiva solo podía ser conocida en forma debida por los sujetos afectados con la disposición, cuando sea publicado conforme lo exige la precitada normativa procesal. Décimo quinto.- En ese mismo sentido, esta Corte Suprema al resolver el proceso de acción popular7 contra el Decreto Supremo N° 003-2009- JUS consideró que existía vicios de publicación cuando se publicó el contenido del reglamento únicamente en el portal de la web institucional, señalando expresamente lo siguiente: “Que por tanto, existe una prescripción legal específi camente referida a los decretos supremos que ordena que estos necesariamente deben publicarse en el diario ofi cial El Peruano para poder adquirir vigencia, y esta publicación implica que el texto normativo del reglamento que el decreto supremo aprueba necesariamente debe estar impresa en el diario ofi cial pues el primero (el texto del reglamento) es la razón misma de la existencia del segundo (el decreto supremo) resultando inadmisible pretender, como lo hace la demandada, publicar en el diario ofi cial un decreto supremo que apruebe un reglamento para que derive a su vez la publicación del texto de este (reglamento) a una página web, ya que con ello se dejaría de publicar en el diario ofi cial el sustrato mismo de la norma (decreto supremo) cuya publicación en dicho medio ordena el numeral 3) del artículo 11 de la Ley N° 29158”. Décimo sexto.- En consecuencia, esta Sala Suprema considera que la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED- CSJLI-PJ, que aprueba la Directiva N° 01-2014-CED-CSJLI/ PJ, no satisface los principios de publicidad de las normas y de seguridad jurídica si la publicación solo se realiza en la página web de la institución judicial. Décimo séptimo.- En tal sentido, al no haber superado la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED-CSJLI-PJ que aprueba la Directiva N° 01-2014-CED-CSJLI/PJ el requisito de publicidad exigido por la décimo sétima disposición fi nal del Código Procesal Civil, esta Sala Suprema no puede entrar a resolver cualquiera de los cuestionamientos de fondo formulados por el actor, tales como la legalidad de la resolución en mención, y la validez de fondo de la resolución administrativa cuestionada y la correspondiente directiva. DECISIÓN Por estas consideraciones: CONFIRMARON la sentencia apelada de fecha dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis, obrante a fojas ciento once, que declaró FUNDADA la demanda de Acción Popular interpuesta por Hugo Fernando Cavero Ruiz contra el Consejo Ejecutivo Distrital de la Corte Superior de Justicia de Lima; sobre proceso de acción popular; ORDENARON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano” conforme a ley; y los devolvieron. Juez Supremo Ponente: Wong Abad.- S.S WONG ABAD ARIAS LAZARTE YAYA ZUMAETA CARTOLIN PASTOR
BUSTAMANTE ZEGARRA, ES COMO SIGUE: VISTOS: El recurso de apelación obrante a fojas ciento veinticinco interpuesto por el Procurador Público adjunto del Poder Judicial, concedido con efectos suspensivo, por Resolución número diez (fojas ciento treinta). 1. OBJETO DE LA ALZADA. 1.1. La resolución número nueve, de fecha dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis, expedida por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de ciento once, únicamente en el extremo que declaró fundada la demanda de acción popular, por contravenir el artículo 109 de la Constitución Política del Perú, y declara inaplicable la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED-CSJLI- PJ del cinco de junio de dos mil catorce y la Directiva N° 001-2014-CED-CSJLI/PJ - Directiva sobre foliación de demandas y anexos que ingresan al Centro de Distribución General, mientras no sea publicada en el Diario Ofi cia! “El Peruano. 2. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN. 2.1. Se ha desconocido que la acción popular tiene por fi nalidad ladefensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquíanormativa; no obstante ello, el presente proceso ha sido interpuestocontra una Resolución Administrativa, la cual desde ninguna perspectivapuede considerarse como atentatoria a la Constitución. 2.2. Carece de todo sustento normativo y racional indicar que como no sepublicó en el Diario Ofi cial “El Peruano” la Resolución Administrativa N°32-2014-CED-CSJLI-PJ se viola el artículo 109 de la Constitución Política;ello por una razón muy sencilla, primero porque es una ResoluciónAdministrativa y no una ley o norma (de tal rango), además porque sualcance esta no es de carácter general, sino, conforme la propia DirectivaN° 00^2014-CED-CSJLI/PJ e/i su numeral III lo indica, tiene dentro desus alcances y destinatarios/a los servidores del Centro de Distribución General (CDG) encargados de la recepción de las demandas, y de manera colateral (toda vez, que busca mejorar los servicios al usuario) esta alcanza a los usuarios del servicio de administración de justicia, quienes conocen y se someten a los requisitos y condiciones de forma para la presentación de la demanda. 2.3. La propia Resolución Administrativa N° 32-2014-CED- CSJLI-PJ dispuso que la Directiva N° 001-2014-CED-CSJLI/ PJ sea publicada en la página web de la Corte Superior de Justicia de Lima (artículo tercero de la Resolución Administrativa), lo cual en esencia le da la publicidad necesaria para surtir sus efectos y por tanto su contenido es conocido por los usuarios del servicio de administración de justicia. CONSIDERANDO: I. SUSTENTO NORMATIVO: 1.1. Sobre la Acción Popular. Es necesario recordar que los procesos de control abstracto de constitucionalidad tienen como propósito fundamental garantizar la supremacía de la Constitución Política frente a cualquier otra norma inferior que la infrinja; y, el proceso de acción popular, como uno de ellos, comparte necesariamente este fi n. En este sentido lo afi rma el artículo 75 del Código Procesal Constitucional, al declarar que los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad tienen por fi nalidad la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa. 1.2. Si la supremacía de una norma debe entendida como “la cualidad que ostenta una norma para generar un deber de obediencia o catamiento por parte de otras normas, lo que incluye una vocación de imponerse a las mismas en caso de confl icto, y esto no porque resulte posterior (criterio cronológico) o más adecuada para regular el caso (criterio
68267 de especialidad) sino en razón de la mayor fuerza que se la reconoce”8; entonces, la supremacía de la Constitución Política implica forzosamente reconocer la preeminencia que ésta tiene frente al resto de normas que conforman el ordenamiento jurídico, así como su carácter de absoluta superioridad jerárquica sobre cualquiera de éstas. No obstante, esta cualidad formalmente reconocida a la Constitución podría fácilmente ser afectada por alguna norma de rango inferior que, desconociendo la supremacía de aquella, entre en confl icto formal o material con la norma fundamental; en este escenario se comprueba la utilidad de las garantías constitucionales, como instrumentos destinados a asegurar que, si esto sucede, el propio sistema jurídico sea capaz de depurar estas infracciones9. 1.3. El artículo 200, inciso 5, de nuestra Constitución Política, establece que la acción popular es una garantía constitucional que procede por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen; disposición de la que hace eco el artículo 76 del Código Procesal Constitucional al declarar: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”. II. SUSTENTO JURÍDICO FÁCTICO: 2.1. En el caso de autos el demandante interpuso demanda de Acción Popular contra la Resolución Administrativa N° 032-2014-CED-CSJLI-PJ expedida por el Consejo Ejecutivo Distrital de la Corte Superior de Justicia de Lima, que aprobó la Directiva N° 001-2014-CED-CSJLI/PJ denominada “Directiva sobre foliación de demandas y anexos que ingresan a los Centros de Distribución General”, sosteniendo que: A-) Al no haber sido publicada en el Diario ofi cial “El Peruano” se contraviene lo previsto en el Artículo 109 de la Constitución. B-) Una Resolución Administrativa no puede modifi car los requisitos de la demanda y anexos establecidos en los Artículos 424 y 425 del Código Procesal Civil, pues sólo se puede hacer mediante una norma con rango de ley. C-) No puede modifi carse el artículo 169 del TUO e la ley Orgánica del Poder Judicial mediante una Resolución Administrativa, porque el foliado de las piezas escritas del proceso es una función del órgano jurisdiccional que no puede ser trasladada a los justiciables. 2.2. Por medio de la sentencia de fecha dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis, se declaró Infundada la demanda de acción popular, en los extremos que invocan la contravención a los artículos 424 y 425 del Código Procesal Civil y 168 de la Ley Orgánica; extremos que no ha sido impugnados por ninguna de las partes, en consecuencia, han pasado en autoridad de cosa juzgada y causa efectos inmutables, de conformidad con lo previsto por la última parte del artículo 123 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria a esta causa. 2.3. En consecuencia, únicamente es materia del recurso de apelación el extremo de la sentencia que declaró Fundada la demanda por contravención al artículo 109 de la Constitución Política del Perú, que establece que: “La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el Diario Ofi cial, salvo disposición contraria de la misma que posterga su vigencia en todo o en parte” y declara inaplicable la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED- CSJLI-PJ del cinco de junio de dos mil catorce y la Directiva N° 001-2014-CED-CSJLI/PJ - Directiva sobre foliación de demanda y anexos que ingresan al Centro de Distribución General, mientras no sea publicada en el diario ofi cial “El Peruano”; contrario sensu, de publicarse la indicada Resolución Administrativa, sería completamente válida y obligatoria. 2.4. Al respecto, debemos tener presente que el artículo 76 del Código Procesal Constitucional, precisa que la Acción Popular procede contra Reglamentos, Normas Administrativas y Resoluciones de Carácter General, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen , siempre que infrinjan la Constitución o la Ley o no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita. 2.5. En consecuencia, el meollo fundamental de todo
una norma de rango inferior al de ley, a fi n de determinar si ésta contraviene la Constitución Política o alguna norma legal. Y esto, según lo explica la doctrina nacional, se debe a que conforme a la pirámide de Kelsen, la estructura de nuestro ordenamiento normativo tiene jerárquicamente en su cúspide, a las normas constitucionales, debajo de ellas, se encuentran las leyes ordinarias, y debajo de estas últimas, las normas denominadas administrativas (de rango inferior a ley); de tal forma que, para su validez, las normas con rango de ley deben respetar el orden jerárquico superior, es decir, el constitucional; mientras que, en el caso de las normas administrativas, estas deben adecuarse a los dos rangos superiores: tanto el constitucional, como el legal; por lo cual, el análisis que involucra este tipo de controversias contiene a ambos estratos. 2.6. En el caso de autos, la norma cuestionada es una ResoluciónAdministrativa de rango infra legal; entonces, en principio, debemosanalizar si la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED-CSJLI queaprobó la Directiva N° 001-2014-CED-CSJLI/PJ tiene o no alcancegeneral; al respecto, el Decreto Supremo ND 001-2009-JUS, “Reglamentoque establece disposiciones relativas a la publicidad, publicación deproyectos normativos y difusión de normas legales de carácter general”,en su articulo 1 señala: “El objeto del presente reglamento es: 1.1 Regular la publicación obligatoria de las normas legales de carácter general que conforman el ordenamiento jurídico nacional. 1.2 Regularla publicación de las normas legales de carácter general en el Diario Ofi cial El Peruano, cuando una ley o norma reglamentaria así lo disponga o también cuando se cumplan las condiciones y alcances establecidos en el presente reglamento. (...)”. 2.7. Asimismo, el artículo 4 de la norma en comento, prescribe: “Para efectos de lo dispuesto en el presente Reglamento, entiéndase por norma legal de carácter general a aquella que crea, modifi ca, regula, declare o extingue derechos u obligaciones de carácter general, de cuyo texto se derive un mandato genérico, objetivo y obligatorio, vinculando a la Administración Pública y a los administrados, sea para el cumplimiento de una disposición o para la generación de una consecuencia jurídica. En tal sentido, se deben publicar obligatoriamente en el Diario Ofi cial El Peruano: (...) 7. Las Resoluciones Administrativas que aprueban Reglamentos, Directivas, cuando sean de ámbito general, siempre que sean dictadas en ejercicio de las facultades previstas en sus leyes de creación o normas complementarias, conforme a ley; (...)”. [Resaltado agregado] 2.8. Por su parte, el numeral 9.1 del artículo 9, del Decreto Supremo mencionado, indica: “En el caso de la publicación de normas legales que tengan anexos conteniendo gráfi cos, estadísticas, formatos, formularios, fl ujogramas, mapas o similares de carácter meramente ilustrativo, dichos anexos se publicarán en el Portal Electrónico de la entidad emisora en la misma fecha de la publicación en el Diario Ofi cial ‘El Peruano” de la norma aprobatoria, bajo responsabilidad”. 2.9. En ese sentido, como se aprecia de la indicada Resolución Administrativa N° 32-2014-CED-CSJLI-PJ, la misma está dirigida a regular las foliaciones que deben contener las demandas que ingresen al Centro de Distribución General (CDG) de la Corte Superior de Justicia de Lima; es decir, dicha norma está dirigida a un grupo de personas en particular, como son los litigantes y personal administrativo de aquel distrito judicial, lo que difi ere de la fi nalidad de un
de alcance general; esto es, que esté dirigido a un grupo indeterminado de personas, a toda la población: como serían a todos los justiciables y personal del Poder Judicial a nivel nacional. 2.10. Por tanto, si la Resolución Administrativa cuestionada en este proceso constitucional, establece funciones administrativas única y exclusivamente para el Distrito Judicial de Lima, de ninguna manera puede entenderse como una norma de carácter general, pues como se ha mencionado está dirigido a un grupo determinado de personas y no a la población en general. 2.11. Tan cierto es esto, que la Décimo Sétima Disposición Complementaria y Final del Código Procesal Civil establece: “Las circulares de contenido procesal que expidan la Sala Plena de la Corte Suprema o el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, se publicaran en el Diario Ofi cial El Peruano y
68268 tienen vigencia desde el día siguiente de su publicación (.,.)”; advirtiéndose de esta manera que la exigibilidad legal de la publicación de Resoluciones Administrativas de carácter procesal en el Poder Judicial, está dispuesta expresamente para Resoluciones emanadas de la Corte Suprema y del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, que tienen competencia nacional, y no de un Consejo Ejecutivo Distrital que únicamente tiene competencia dentro de su propia Corte Superior. 2.12. De otro lado, el Tribunal Constitucional, en el expediente 007-2006-PI/TC, caso Asociación de Comerciantes San Ramón y Figari, ha establecido que: “El principio de generalidad de las normas que se infi ere de lo establecido en el artículo 103, ab initio, de la Constitución, constituye un elemento fundamental del Estado de Derecho. Conforme a este principio las normas deben ser generales y no establecer un régimen contrario al Derecho de igualdad. El concepto de generalidad alude a que el supuesto comprendido por la norma es abstracto y los destinatarios de la misma son indeterminados. Así, la abstracción del supuesto y la indeterminación de sus destinatarios confi guran la generalidad de una norma. Desde tal perspectiva, una norma que satisfaga estas condiciones es General. Ahora, bien, una norma general puede, no obstante, tener como destinatario a un conjunto o sector de la población, con lo cual no se infringe este principio, siempre y cuando el tratamiento diferente que se haya establecido no sea contrario al derecho a la igualdad de las personas”. 2.13. Por último, esta Suprema Sala, en el expediente de Acción Popular 8264-2017- Ayacucho, concluyó: “este Colegiado considera que la norma cuestionada por la parte demandante no constituye una norma de carácter general, en la medida que su destinatario no es indeterminado; pues como se tiene del artículo 1 del cuestionado Reglamento su objeto es normar el funcionamiento interno de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley 30484 y creada por la Ley 27803; además el artículo 3 precisa su alcance como interno, de aplicación solo para los integrantes de la citada Comisión”. 2.14. Siendo esto así, constituyendo un requisito fundamental para que proceda una demanda de acción popular, que la norma o Resolución Administrativa tenga carácter general; por consiguiente, y por la fundamentación antes expuesta, la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED- CSJLI-PJ que aprueba la Directiva N° 001-2014-CED-CSJLI/ PJ carece de dicho requisito; y además, para cumplir con la publicidad respectiva, la propia Resolución Administrativa dispuso en su artículo tercero, su publicación en la página Web de la Corte Superior de Justicia de Lima;en consecuencia, la demanda deviene en improcedente. DECISIÓN: REVOCAR la resolución número nueve (Sentencia) de fecha dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis, expedida por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, obrante a ciento once, que declaró fundada la demanda de acción popular, en el extremo que contraviene el artículo 109 de la Constitución Política del Perú, y declara inaplicable la Resolución Administrativa N° 32-2014-CED- CSJLI-PJ del cinco de junio de dos mil catorce y la Directiva N° 001-2014-CED-CSJLI/PJ - Directiva sobre foliación de demanda y anexos que ingresan al Centro de Distribución General; REFORMÁNDOLA la declara improcedente. En los seguidos por Hugo Fernando Cavero Ruiz contra el Consejo Ejecutivo Distrital de la Corte Superior de Justicia de Lima y otros, sobre Proceso de Acción Popular; ORDENARON la publicación de la presente resolución en el Diario Ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Juez Superior Discordante, Ramiro Antonio Bustamante Zegarra. S.S. BUSTAMANTE ZEGARRA Garibaldi Pajuelo. Giancarlo, “H proceso de acción popu- lar”, en Córdova Schaefer, Jesús (coord.), Garantías Consti- tucionales, Lima. Ediciones Caballero Bustamante. 2009. pp. 396-397. Frente a todos. A primera vista. Rubio Correa Marcial. “La vigencia y validez de las normas jurídicas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucio- nal’. En: Thémis. Revista de Derecho. N ° 51, Lima. p.9. Décimo séptima.- Las circulares de contenido procesal que expidan la Sala Plena de la Corte Suprema o el Consejo Eje- cutivo del Poder Judicial, se publican en “El Peruano” y tienen vigencia desde el dia siguiente de su publicación, salvo que la propia circular establezca fecha distinta. Siendo ello precisamente, lo que motiva la interposición de una acción popular. Acción Popular N* 2450-2010-LIMA, de fecha 28 de abril de 2011, publicado el 8 de septiembre de 2012 PRIETO SANCHÍS. Luis, “Supremacía’. Rigidez y Garantía de la Constitución”. en FERRER MAC-GREGOR. Eduardo y ZALDIVAR LELO DE LARREA, Arturo [coord.], La Ciencia del Derecho Procesal Constitucional: Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del de/echo, lomo I. México, Marcial Pons. 2008, pp. 807. Ibidem, pp. 811. W-1713317-1