Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente SENTENCIA ACCIÓN POPULAR N° 21845-2017 AREQUIPA Lima, seis de marzo de dos mil dieciocho.- I. VISTOS; con el expediente principal; y, CONSIDERANDO: I.1 MATERIA DEL RECURSO DE APELACIÓN Viene a conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de apelación interpuesto por la demandante Asociación Semirural de Producción Agropecuaria Huarangal del distrito de Alto Selva Alegre, de fecha veintisiete de setiembre de dos mil diecisiete, obrante a fojas trescientos cincuenta y ocho, contra la sentencia emitida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, contenida en la resolución número once, de fecha veinte de setiembre de dos mil diecisiete, a fojas doscientos noventa, que declaró improcedente la demanda de acción popular. II. ANTECEDENTES Demanda y contestación 2.1 Mediante escrito de fecha cinco de mayo de dos mil diecisiete, obrante a fojas setenta y nueve, la Asociación Semirural de Producción Agropecuaria Huarangal del distrito de Alto Selva Alegre interpone demanda de acción popular, subsanada mediante escrito de fojas noventa y cinco, contra el Acuerdo de Concejo N° 031-2016/MDASA, de fecha trece de abril de dos mil dieciséis, emitido por la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre, a fi n que se declare nulo en su totalidad y sin valor jurídico. 2.2 La parte recurrente señala que a través del referido acuerdo de concejo, se ha reconocido a una nueva asociación denominada Asociación Semirural de Producción Agropecuaria Huarangal Zona A y B, la misma que a pesar de tener un nombre similar al suyo no está ligada ni vinculada a la propiedad de los terrenos cuya titularidad lo ejerce el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal - Cofopri. 2.3 Alega que la cuestionada y fraudulenta asociación antes señalada ha sido fundada el once de marzo de dos mil quince, quienes utilizando el citado Acuerdo de Concejo han comenzado a invadir terrenos de la asociación recurrente, pese a las cartas notariales que la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre le ha enviado, prohibiéndoles vender los terrenos y hacer negocios con los mismos. 2.4 Asimismo, señala que el Acuerdo de Concejo cuestionado ha violado el artículo 46 del Decreto Supremo N° 022-2016-VIVIENDA en el Sub capítulo III sobre el esquema de ordenamiento urbano que establece los presupuestos para proponer, defi nir, aprobar y consultar el mismo, así como la secuencia que debe seguir el EU (Esquema de Ordenamiento Urbano) para su aprobación. Igualmente, dicho acuerdo ha violado lo establecido en el artículo 46.2 del referido Decreto Supremo que, señala que las municipalidades distritales pueden tomar la iniciativa en la formulación del EU y proponerlo mediante acuerdo de concejo para su aprobación a su respectiva municipalidad provincial; de lo que se infi ere que la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre debió solicitar la aprobación del citado Acuerdo de Concejo a la Municipalidad Provincial de Arequipa, hecho que ha omitido a la fecha. 2.5 Mediante escrito de fecha dieciséis de junio de dos mil diecisiete, de fojas ciento veintidós, el Procurador Público de la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre, contesta la demanda señalando que, el Acuerdo de Consejo en mención, no acuerda reconocer a la Asociación Semirural de Producción Agropecuaria Huarangal Zona A y B. Asimismo, se debe tener en cuenta que su representada ejerce facultades establecidas en la Ley Orgánica de Municipalidades, respecto de: modifi cación del suelo, habilitaciones urbanas, entre otras que no han sido materia de análisis en el presente Acuerdo de Concejo. Sentencia de primera instancia 2.6 Mediante resolución once, de fecha veinte setiembre de dos mil diecisiete, obrante a fojas doscientos noventa, la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Arequipa emite sentencia declarando improcedente la demanda por falta de interés para obrar, dejando a salvo el derecho del accionante para que lo haga valer en la forma y vía legal correspondiente. 2.7 La Sala Superior señala como argumentos que en el caso de autos corresponde aplicar lo establecido en el artículo 52 de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, donde se establece que procede la acción contenciosa administrativa contra los acuerdos del concejo municipal y las resoluciones que resuelvan asuntos de carácter administrativo. Asimismo, que el actor no ha sostenido ni demostrado que el proceso judicial ordinario contencioso administrativo no resulte ser la vía idónea, satisfactoria y efi caz para el restablecimiento o defensa de los derechos que invoca. Agravios del recurso de apelación: 2.8 La parte recurrente en su recurso de apelación alega que la sentencia apelada agravia sus derechos a la propiedad, posesión, libre asociación, ya que la motivación resulta aparente e insufi ciente, vulnerando sus derechos constitucionales que solo pueden ser defendidos mediante una acción popular, ya que cualquier otra vía como la contenciosa administrativa que recomienda la sentencia cuestionada, solo retardaría la acción de la justicia y con ello se generaría daños y perjuicios irreparables, al mantenerse la vigencia del Acuerdo de Concejo N° 031-2016/MDASA. III. CONSIDERANDO PRIMERO: El proceso constitucional de acción popular, es aquella acción que puede ser instaurada por cualquier ciudadano, independientemente de si la norma que cuestiona le causa o no afectación, ya que procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad. SEGUNDO: El proceso de acción popular se convierte en una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administración Pública. Dicha previsión se encuentra precisada en el artículo 76 del Código Procesal Constitucional cuando señala que: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso” TERCERO: Esta acción constitucional viene a ser “un mecanismo de control concentrado de las normas reglamentarias, que es ventilado exclusivamente al interior del Poder Judicial y que presenta como objetivos el velar por la defensa del artículo 51 de la Carta Magna (…), y el artículo 118 inciso 8) del mismo texto normativo (…). Así, la Acción Popular es el remedio para defender la constitucionalidad y legalidad frente a las normas administrativas que la contradicen; es decir, es un medio de control constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de nivel administrativo (…)”1. CUARTO: Al respecto, Morón Urbina sostiene que: “Un primer aspecto que surge de la codifi cación realizada referente a la acción popular, es haber explicitado su carácter de proceso constitucional dirigido a defender la Constitución Política del Estado frente a las infracciones a su jerarquía normativa (artículo 75), en cuya virtud comparte un mismo teleos y tratamiento jurídico con el proceso de inconstitucionalidad de las leyes (con el que además se le unifi ca
68257 al momento de realizar la codifi cación constitucional, sin perder su individualidad). Evidentemente, el codifi cador se preocupa en darle un contenido altamente pedagógico a este proceso, al superar la original concepción de tratarse solamente de un mecanismo de control interórganos del Poder Judicial sobre el poder reglamentario de la Administración Pública, para hacerle participar de los esfuerzos por proteger la Constitucionalidad de los actos del poder constituido con una participación ciudadana abierta al máximo2”. QUINTO: Del escrito de demanda de fojas setenta y nueve se advierte que la parte recurrente pretende que se deje sin efecto el Acuerdo de Concejo N° 031-2016/MDASA emitido por la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre, por violar sus derechos constitucionales a la propiedad, posesión, libre asociación y seguridad jurídica de la asociación que representa. SEXTO: Al respecto, corresponde analizar inicialmente si esta pretensión merece ser dilucidada a través del proceso de acción popular, o si debe ser rechazada por existir una vía judicial ordinaria que pueda considerarse como específi ca e igualmente satisfactoria, pues no debe perderse de vista que en principio son los jueces quienes administran justicia a través de los procesos judiciales ordinarios, acorde con la Constitución y las leyes (artículo 138 de la Constitución Política del Estado). SÉPTIMO: En ese sentido, se tiene que el artículo 52 de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972 establece lo siguiente: “Agotada la vía administrativa proceden las siguientes acciones: 1. Acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra las ordenanzas municipales que contravengan la Constitución; 2. Acción popular ante el Poder Judicial contra los decretos de alcaldía que aprueben normas reglamentarios y/o de aplicación de las ordenanzas o resuelvan cualquier asunto de carácter general en contravención de las normas legales vigentes; 3. Acción contenciosa administrativa contra los acuerdos del concejo municipal y las resoluciones que resuelvan asuntos de carácter administrativo(…)” (El resaltado es nuestro). OCTAVO: En el presente caso, este Tribunal Supremo considera que el acto administrativo que se alega lesivo de derecho -y que no corresponde ser ventilado a través del proceso de acción popular- puede ser cuestionado perfectamente a través del proceso contencioso administrativo, regulado por la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, conforme así lo exige la propia Ley Orgánica de Municipalidades, al establecer una vía específi ca para alcanzar la misma tutela que se persigue en esta sede, es decir, pretender la nulidad del acto cuestionado (e incluso, de ser el caso, en esa vía puede inaplicarse cualquier norma legal que se considere inconstitucional). Adicionalmente, en autos no se ha señalado ninguna razón especialmente urgente que exima a la recurrente de acudir a la vía ordinaria para solicitar la protección de los derechos que invoca y defender sus intereses patrimoniales. NOVENO: Por las razones expuestas, los agravios alegados por la parte recurrente no pueden ser amparados y deben desestimarse por insostenibles, ya que no ha explicado con sufi ciencia las razones por las cuales considera que la vía contenciosa administrativa resultaría inidónea para cuestionar lo que constituye materia de litigio; sobre todo, si la propia demandante ha adjuntado a su demanda una sentencia de vista expedida en el Expediente N° 1889-2012 de fojas sesenta y seis, que confi rma la sentencia que declara fundada la demanda contenciosa administrativa formulada en contra de otro acuerdo de concejo emitida por la Municipalidad demandada, con la fi nalidad de demostrar que existe un precedente judicial en contra de dicha entidad, lo cual no hace sino ratifi car que la vía procedimental en donde corresponde ventilar la pretensión de la demandante es en la vía contenciosa administrativa. En consecuencia, corresponde confi rmar la sentencia apelada. IV. DECISIÓN Por estos fundamentos: CONFIRMARON la sentencia contenida en la resolución número once, emitida por la Tercera Sala Especializada en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, de fecha veinte de setiembre de dos mil diecisiete, obrante a fojas doscientos noventa; en los seguidos por la Asociación Semirural de Producción Agropecuaria Huarangal del distrito de Alto Selva Alegre contra la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre, sobre acción popular; y DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial El Peruano, conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como ponente el señor Juez Supremo Sánchez Melgarejo. S.S. WALDE JÁUREGUI RUEDA FERNÁNDEZ WONG ABAD SÁNCHEZ MELGAREJO BUSTAMANTE ZEGARRA GARIBALDI PAJUELO, Giancarlo. “El proceso de Acción Popular”, en CÓR- DOVA SCHAEFER. Jesús (coord.). Garantías Constitucionales. Lima. Edi- ciones Caballero Bustamante. 2009. p. 396-397. MORON URBINA, J. Tesis “Análisis jurisprudencial del Proceso de Acción Popular en el Perú: Propuestas para mejorar el control jurisdiccional sobre las normas reglamentarias”. Pontifi cia Universidad Católica del Perú. 2003. W-1713314-1