Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente SENTENCIA ACCIÓN POPULAR N° 7444- 2017 LIMA Lima, veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete.- VISTOS: El recurso de apelación de fecha diecisiete de agosto de dos mil dieciséis, obrante a fojas doscientos ochenta y tres interpuesto por el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional de la parte demandada, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, concedido sin efecto suspensivo y con la calidad de diferida, por resolución número dieciséis, obrante a fojas doscientos noventa; y, el recurso de apelación de fecha catorce de febrero de dos mil diecisete, obrante a fojas trescientos veinticuatro del expediente principal, formulado por el demandante Jorge Alfonso Chunga Ramírez, concedido mediante resolución número dieciocho corriente a fojas trescientos treinta y tres. 1. OBJETO DE LA ALZADA. 1.1. La resolución número trece de fecha dos de agosto de dos mil dieciséis, obrante de fojas doscientos cincuenta y tres, que declaró improcedente el pedido de acumulación de procesos, solicitado por el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional. 1.2. La resolución número quince (Sentencia) de fecha diecisiete de agosto de dos mil dieciséis, expedida por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, obrante a fojas doscientos sesenta y uno, que declaró improcedente la demanda de acción popular en el extremo de la vulneración a los principios de la cosa juzgada constitucional, generalidad de la ley e independencia de la función jurisdiccional y al derecho a la igualdad ante la ley; e infundada la demandada en el extremo del principio de reserva legislativa y derecho al debido proceso. 2. FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN. 2.1. Sobre la apelación de la resolución número trece, a través del escrito de fojas doscientos ochenta y tres, planteado por el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional, que contiene los siguientes agravios: • Se encuentra en trámite otro proceso de Acción Popular ante la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, iniciado por José Augusto de Izcue Fuchs contra el artículo 13 y del Anexo I del Decreto Supremo N° 017-2014-EF y el Decreto Supremo N° 019-2014-EF. • El presente proceso guarda estrecha relación con la demanda de acción popular interpuesta por José Augusto de Izcue Fuchs. 2.2. Acerca de la apelación contra la sentencia interpuesta a fojas trescientos veinticuatro por la parte demandante, que señala: • Se ha solicitado a la Sala declarar inaplicable la resolución del Tribunal Constitucional del dieciséis de julio de dos mil trece, por tratarse de un documento falsifi cado. • Es obligatorio que la judicatura se pronuncie respecto a la legalidad de usar un documento falsifi cado como sustento de una decisión jurisdiccional. • Corresponde a la Sala Suprema establecer si es o no obligación de la Sala Superior pronunciarse expresamente respecto al uso de documentos falsificados para fundamentar una política de Estado en materia de Administración de la deuda pública y fundamentar las decisiones jurisdiccionales. • La Sala ha omitido la obligación de pronunciarse expresamente respecto a la legalidad de usar una resolución falsifi cada para fundamentar una sentencia judicial y ha convalidado implícitamente los criterios contenidos en el auto que tres magistrados suscribieron en contra de la propia jurisprudencia del Tribunal. • El precedente constitucional vinculante (Sentencia del Tribunal Constitucional N° 0024-2003-AI/TC) estableció que es inconstitucional imponer obligatoriamente el dólar americano como factor de corrección para actualizar el valor de las prestaciones representadas en el bono de la deuda agraria. • El precedente constitucional vinculante estableció que los tenedores de bonos tienen el derecho de acudir a los órganos jurisdiccionales para exigir el pago actualizado de sus acreencias. CONSIDERANDO: PRIMERO: SUSTENTO NORMATIVO: 1.1. Sobre la Acción Popular. Es necesario recordar que los procesos de control abstracto de constitucionalidad tienen como propósito fundamental garantizar la supremacía de la Constitución Política frente a cualquier otra norma inferior que la infrinja; y, el proceso de acción popular, como uno de ellos,
67339 comparte necesariamente este fi n. En este sentido lo afi rma el artículo 75 del Código Procesal Constitucional, al declarar que “los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad tienen por fi nalidad la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa.” 1.2. Si la supremacía de una norma debe ser entendida como “la cualidad que ostenta una norma para generar un deber de obediencia o acatamiento por parte de otras normas, lo que incluye una vocación de imponerse a las mismas en caso de confl icto, y esto no porque resulte posterior (criterio cronológico) o más adecuada para regular el caso (criterio de especialidad) sino en razón de la mayor fuerza que se la reconoce”1; entonces, la supremacía de la Constitución Política implica forzosamente reconocer la preeminencia que ésta tiene frente al resto de normas que conforman el ordenamiento jurídico, así como su carácter de absoluta superioridad jerárquica sobre cualquiera de éstas. No obstante, esta cualidad formalmente reconocida a la Constitución podría fácilmente ser afectada por alguna norma de rango inferior que, desconociendo la supremacía de aquella, entre en confl icto formal o material con la norma fundamental; en este escenario se comprueba la utilidad de las garantías constitucionales, como instrumentos destinados a asegurar que, si esto sucede, el propio sistema jurídico sea capaz de depurar estas infracciones2. 1.3. El artículo 200, inciso 5, de nuestra Constitución Política, establece que la acción popular es una garantía constitucional que procede por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas, y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen; disposición de la que hace eco el artículo 76 del Código Procesal Constitucional al declarar: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”. SEGUNDO: SUSTENTO JURÍDICO FÁCTICO: Respecto de la apelación contra la resolución número trece: 2.1. Como se desprende de aquella resolución la sala de primera instancia para declarar la improcedencia del pedido de acumulación de procesos, consideró que el proceso de acción popular al que se refi ere la parte demandada se encuentra en etapa de trámite, por lo que la solicitada acumulación conllevaría a retardar más el presente proceso. 2.2. Entonces, del contenido de la resolución que aquí se analiza se desprende que el proceso al que se hace referencia se encontraría en trámite, razón por la cual no procede la acumulación solicitada; siendo ello así, y de la revisión del Sistema de Seguimiento de Expedientes de la Corte Suprema, se advierte que aquel proceso de Acción Popular fue sentenciado, pero al ser elevado a la Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República (Expediente N° 19616-2016), la misma ha sido anulada, lo que evidencia que el proceso que se pretende acumular aun se encuentra en trámite, lo que conllevaría, como así se ha indicado en la apelada, en retardar este proceso que se encuentra con sentencia apelada; motivo por el cual, la resolución número trece debe confi rmarse. Relacionado con la apelación de la sentencia: 2.3. En el caso de autos el demandante interpone demanda de acción popular contra el Decreto Supremo N° 017-2014-EF publicado el dieciocho de enero de dos mil catorce, y su modifi catoria, el Decreto Supremo N° 019- 2014-EF publicado el veintidós de enero del mismo año, cuestionando en concreto el artículo 1 del Decreto Supremo (Aprobación del Reglamento), y los artículos: 1 (Del Objeto), 4 (Califi cación de los procedimientos administrativos), 11 (Finalidad de la actualización), 13 (Metodología de la actualización), 19 (De la prelación en el pago), la Segunda Disposición Complementaria Final, la Única Disposición Complementaria Transitoria y, el Anexo 1 (Metodología de la Actualización), del “Reglamento de los Procedimientos conducentes al registro, actualización y pago en la vía administrativa de la deuda derivada de los Bonos de la Deuda Agraria emitidos en el marco del Decreto Ley N° 17716, Ley de Reforma Agraria, en cumplimiento de las Resoluciones emitida por el Tribunal Constitucional”. 2.4. Por medio de la sentencia del cinco de agosto de dos mil catorce, obrante a fojas cuento setenta y uno, se declaró infundada la demanda, la misma que al ser apelada fue declarada nula por medio de la sentencia de vista del tres de setiembre de dos mil quince, que obra a fojas doscientos diez, emitida por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República. 2.5. En cumplimiento con lo ordenado por la Sala Suprema, se emite una nueva sentencia de primera instancia, que obra a fojas doscientos sesenta y uno, declarando improcedente la demanda de acción popular en el extremo de la vulneración a los principios de la cosa juzgada constitucional, generalidad de la ley, independencia de la función jurisdiccional y al derecho a la igualdad ante la ley; e infundada la demandada en el extremo del principio de reserva legislativa y derecho al debido proceso; así, aquel pronunciamiento se sustenta en lo siguiente: 2.5.1. Vulneración del principio de la cosa juzgada, se evidencia que la controversia planteada, más allá del artículo en cuestión del citado decreto supremo, está dirigida a cuestionar la resolución de ejecución de fecha dieciséis de julio de dos mil trece y de las resoluciones aclaratorias de fecha ocho de agosto y cuatro de noviembre de dos mil trece, todas ellas del Expediente N° 00022-1996-PI/TC, que sirven de sustento al Decreto Supremo N° 017-2014-EF; resoluciones cuya validez y efi cacia se mantienen inalterables y en consecuencia vigentes al no haber emitido el Tribunal Constitucional resolución alguna que disponga lo contrario; se advierte así, que los demandantes través de la presente demanda de acción popular buscan replantear nuevamente el debate de la validez constitucional de las referidas resoluciones que ya fuera resuelta en su oportunidad por el propio Tribunal Constitucional; se atiende así que, el proceso de acción popular no es la vía procedimental adecuada para restarle valor constitucional o mutar los efectos jurídicos de las resoluciones que emite el Tribunal Constitucional. 2.5.2. Vulneración al derecho a la igualdad ante la ley, estando a la individualización de los diversos artículos de los Decretos Supremos N° 017 y N° 019-2014-EF, y el Reglamento, respecto de los cuales denuncia su inconstitucionalidad a través de su petitorio de demanda, se advierte que la parte demandante omite precisar qué articulado en concreto estaría contraviniendo el derecho constitucional que refi ere y que al no identifi car el mismo, tampoco cumple con señalar de qué manera dicho articulado afectaría el contenido constitucional del derecho que alega; se advierte que, la demandante pretende cuestionar nuevamente lo ya resuelto por el Tribunal Constitucional en la resolución de ejecución de fecha dieciséis de julio de dos mil trece (Expediente N° 00022-1996-PI/TC), esta vez en un proceso de acción popular, pretendiendo así revertir los efectos de la citada resolución de ejecución y aclaratorias de fecha ocho de agosto y cuatro de noviembre de dos mil trece. 2.5.3. Contravención al principio de generalidad de la Ley, la parte demandante incurre nuevamente en un cuestionamiento a la totalidad de los Decretos Supremos N° 017 y N° 019-2014-EF y el Reglamento, pese a expresar lo contrario en su petitorio de demanda al individualizar los articulados de las citadas normas cuya inconstitucionalidad denuncia como sustento de una infracción parcial de los citados dispositivos, reiterándose así una contravención al artículo 86 del Código Procesal Constitucional. 2.5.4. Contravención al principio de reserva legislativa, la demandante nuevamente cuestiona la generalidad de los Decretos Supremos y Reglamento; sin embargo, los demandantes no cumplen con precisar de qué manera los dispositivos cuestionados en su totalidad infringen la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, la Ley del Sistema Nacional de Endeudamiento Público y el Código Civil (en el entendido que la referencia a la Ley Orgánica del Código Civil sea en realidad el citado código), desconociéndose si la supuesta infracción es a todo el conjunto de estos últimos dispositivos legales o respecto a determinados artículos de los referidos cuerpos normativos, incurriéndose así en una ambigüedad en el planteamiento de la citada pretensión que imposibilita conocer la infracción constitucional que se denuncia y su intensidad respecto a las normas legales supuestamente vulneradas. 2.5.5. Vulneración al principio de independencia de la función jurisdiccional, la parte demandante omite precisar qué artículos de los Decretos Supremos y Reglamento, cuestionados en el petitorio de su demanda infringen el principio que alega, incurriendo así en una falta de precisión que denota una ambigüedad en su pretensión y con ello una inobservancia a lo previsto en los incisos 4 y 6 del artículo 86 del Código Procesal Constitucional, atendiendo a que, conforme a la demanda planteada, la inconstitucionalidad
67340 que se denuncia con relación a los dispositivos cuestionados es parcial y no total; sin perjuicio, la controversia planteada fue resuelta en su oportunidad a través de la resolución de aclaración de fecha ocho de agosto de dos mil trece (Expediente N° 00022-1996-PI/TC) al señalar la aplicación de las reglas de actualización y valoración en la medida que no exista un pronunciamiento judicial explícito con calidad de cosa juzgada sobre la metodología de actualización e intereses de la deuda agraria, condicionándose su aplicación en la medida que exista la posibilidad de discutir su valorización. 2.5.6. Vulneración al debido proceso, la obligatoriedad que pretende cuestionar la demandante se encuentra en la precitada resolución de aclaración, siendo esta la que - de considerarlo conveniente - correspondería cuestionar en la vía procedimental pertinente y no a través del presente proceso de acción popular. TERCERO: VALORACIÓN RESPECTO DE LA APELACIÓN DE LA SENTENCIA: 3.1. Antes de emitir pronunciamiento sobre la sentencia recurrida, es necesario mencionar que la parte demandante por medio del escrito de veintiuno de agosto de dos mil diecisiete, obrante a fojas ciento cincuenta y cinco del cuaderno de apelación, comunica a esta Sala Suprema que los Decretos Supremos N° 017-2014-EF y N° 019-2014-EF fueron expresamente derogados por el artículo 3 del Decreto Supremo N° 242-2017-EF, por lo que ante esa situación el Ministerio de Economía y Finanzas puede pretender la conclusión del proceso por sustracción de la materia, siendo que dicho pedido no podría ser convalidado por este Colegiado Supremo; al respecto, de la revisión del presente cuaderno de apelación se puede advertir que la comentada sustracción de la materia no ha sido solicitada por la parte demandada, por ello, al no existir escrito pendiente de dar cuenta relacionado con el Decreto Supremo N° 242-2017-EF, carece de objeto emitir pronunciamiento relacionado a lo solicitado; debiendo por tanto, procederse a dictar la decisión correspondiente. 3.2. Entonces, en primer lugar, debemos mencionar que la argumentación que sustenta el recurso de apelación está dirigida primordialmente a cuestionar el pronunciamiento dictado por el Tribunal Constitucional, contenido en el Expediente N° 00022-1996-PI/TC del dieciséis de julio de dos mil trece, proceso constitucional que originó los Decretos Supremos N° 017-2004-EF y N° 019-2004-EF, esto es así, pues con el presente recurso de apelación se busca que este Tribunal Supremo verifi que si aquel pronunciamiento constitucional es válido, pues a criterio de la parte recurrente se utilizaron documentos falsifi cados, como lo expuesto en el punto 2.3 del recurso que aquí se analiza, además se alude a una resolución falsifi cada y que la Sala Superior no habría considerado en su pronunciamiento. 3.3. Se debe precisar que, de acuerdo al artículo 93 del Código Procesal Constitucional: “Contra la sentencia – de acción popular – procede recurso de apelación el cual contendrá la fundamentación del error, dentro de los cinco días siguientes a su notifi cación. (…)”. (Resaltado agregado) 3.4. Asimismo, debe recordarse que ésta Sala Suprema, en el Expediente N° 9361-2014, en el considerando vigésimo cuarto estableció que: “Por otro lado, cabe resaltar que, la controversia en un Proceso de Acción Popular está en relación a una discusión de puro derecho, en el que debe determinarse si la norma de inferior jerarquía contraviene o no la Constitución Política del Estado y/o la ley; en este sentido, aquellas cuestiones de hecho, situaciones concretas, supuestas afectaciones particulares, de especulaciones o de posibilidades, no pueden invocarse como argumentos que se analicen en este proceso; por lo tanto, la supuesta falta de adecuación de la medida adoptada para que el Estado peruano cumpla con sus obligaciones respecto a la protección del patrimonio cultural, es un argumento que no puede ser evaluado vía proceso de Acción Popular”. (Resaltado agregado) 3.5. Por tanto, se advierte con suma claridad que lo pretendido en la apelación, no es cuestionar los argumentos contenidos en la sentencia expedida por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, por medio de la cual desestimaron la demanda de acción popular, sino por el contrario, intenta que esta Sala Suprema emita pronunciamiento referente a un proceso constitucional (Expediente N° 00022-1996-PI/TC) que cuenta con la decisión que ha alcanzado la calidad de cosa juzgada, por tanto, la parte demandante debió cuestionar dicho pronunciamiento en la vía correspondiente, esto es así, toda vez que lo que se discute con la presente demanda es la constitucionalidad de algunos artículos de los Decretos Supremos N° 017-2004-EF y N° 019- 2004-EF, que por lo demás, en ningún momento expone de manera clara y precisa, por qué la Sala Superior se equivocó al declarar improcedente la demanda de acción popular en el extremo de la vulneración a los principios de la cosa juzgada constitucional, generalidad de la ley e independencia de la función jurisdiccional y al derecho a la igualdad ante la ley; e infundada la demandada en el extremo del principio de reserva legislativa y derecho al debido proceso, conceptos y/o principios que en ningún momento ha buscado darles validez. 3.6. Por otro lado, si bien en el recurso de apelación se hace alusión al Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional del Expediente N° 0024-2003-AI/TC (puntos 4.2 a 4.6) vinculado con la actualización del valor de los Bonos de la Deuda Agraria; sin embargo, aquello termina siendo referencial, toda vez que, luego continúa discutiendo la resolución del Tribunal Constitucional del dieciséis de julio de dos mil trece manifestando que la misma es falsifi cada y que adoptó un criterio contrario a lo establecido en el Pleno del Tribunal Constitucional, continuando con dicha alegación en los fundamentos posteriores. 3.7. Por consiguiente, se aprecia que el recurso de apelación resulta ser impreciso, pues como se ha mencionado anteriormente, en ningún momento discute la constitucionalidad de los Decretos Supremos N° 017-2014-EF y N° 019-2014-EF, es decir, los argumentos que sustentan el presente recurso no buscan una discusión de puro derecho, en el sentido de señalar cómo aquellas normas se encuentran afectando a la Constitución o la Ley, esto es, no se cumple con fundamentar claramente cómo la norma en mención se encuentra afectando el contenido constitucional, ni en qué forma se trasgrede la ley que la desarrolla, presupuestos básicos para la estimación de una demanda de Acción Popular. 3.8. Asimismo, debe considerarse que a través de una demanda de acción popular cualquier ciudadano puede exigir el ejercicio del control de constitucionalidad de una norma, explicando las razones por las que considera que la norma cuestionada contraviene la Ley o la Constitución, no pudiendo ingresarse a su examen con la sola mención de los artículos supuestamente controvertidos, en la medida que al constituir una carga procesal del demandante la sustentación de la inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma que considera lo agravia, aquella función no puede ser asumida por el órgano jurisdiccional, lo mismo sucede con el recurso de apelación, en donde la parte afectada, como en este caso el demandante, en el aludido escrito debió fundamentar su recurso sustentando las razones por las cuales considera que la sentencia apelada incurrió en error en su decisión o cuáles fueron aquellos preceptos que no se tomaron en consideración. 3.9. Además, se tiene que precisar que las normas gozan de presunción de constitucionalidad y legalidad por lo que, quien recurra al órgano jurisdiccional a través de un
de demostrar la inconstitucionalidad y/o ilegalidad que alega, lo que en el presente caso no se ha cumplido, pues, sus argumentos no están dirigidos a cuestionar la inconstitucionalidad de la norma, sino pretende se analice si la sentencia de Tribunal Constitucional que originó los Decretos Supremos N° 017-2014-EF y N° 019-2014-EF se emitió incurriéndose en vicios de validez; es decir, no se ha aportado argumentos jurídicos sobre los principios descritos en el punto 2.5 de la presente resolución acerca del contenido constitucional invocado en la demanda, sino que la parte apelante se ha limitado a exponer argumentos que implican o conllevan a una revaloración probatoria de un proceso constitucional que se encuentra con la calidad de cosa juzgada; por consiguiente, al no haberse demostrado como la Sala Superior se equivocó al emitir la decisión impugnada, el recurso de apelación planteado debe desestimarse, debiendo confirmar la resolución cuestionada. DECISIÓN: Por tales consideraciones: CONFIRMARON la resolución número trece de fecha dos de agosto de dos mil dieciséis, obrante de fojas doscientos cincuenta y tres, que declaró improcedente el pedido de acumulación de procesos, solicitado por el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional; y CONFIRMARON la sentencia contenida en la resolución número quince de fecha diecisiete de agosto de dos mil dieciséis, expedida por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, obrante a fojas doscientos sesenta y uno, que declaró la improcedente la demanda de acción popular en el extremo de la vulneración a los principios de la cosa juzgada constitucional, generalidad de la ley e independencia de la función jurisdiccional y al derecho a la igualdad ante la ley; e infundada la demandada en el extremo del principio de reserva legislativa y derecho al debido proceso. En los seguidos por Jorge Alfonso Chunga Ramírez y otro, contra el Ministerio de Economía y Finanzas, sobre
67341 de la presente resolución en el Diario Ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como Juez Supremo Ponente: Wong Abad.- S.S. RUEDA FERNÁNDEZ WONG ABAD TOLEDO TORIBIO YAYA ZUMAETA CARTOLIN PASTOR PRIETO SANCHÍS, Luis, “Supremacía, Rigidez y Garantía de la Cons- titución”, en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y ZALDIVAR LELO DE LARREA, Arturo [coord.], La Ciencia del Derecho Procesal Constitucional: Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del derecho, tomo I, México, Marcial Pons, 2008, p. 807. Ibídem, p. 811. W-1696234-2