CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA TERCERA SALA LABORAL EXPEDIENTE N° 00210-2017-0-1801-SP-LA-01 Lima, ocho de noviembre de dos mil diecisiete.- VISTOS En Audiencia Pública de la fecha; con la asistencia de Abogado Jorge Luis Palacios Palacios como Abogado delegado de la Procuraduría Pública en asuntos constitucionales del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; sin la concurrencia del demandante; e interviniendo como Juez Superior ponente la señora Velia Begazo Villegas; PARTE EXPOSITIVA FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA 1.- Que, mediante escrito de demanda de fecha dos de mayo de 2017 obrante de fojas sesenta y tres a setenta y dos, la parte demandante interpone Acción Popular de conformidad con el artículo 200° inciso 5 de la Constitución Política del Estado y el artículo 84° del Código Procesal Constitucional, pretende que se deje sin efecto el Reglamento Interno de Ley 30484 publicado en la página web del Ministerio de Trabajo con fecha siete de octubre de 2016, y no en el diario Ofi cial El Peruano, infringiendo el Principio de Publicidad de las Normas, que prevé el artículo 51° de la Constitución Política, Vulneración del Principio de Legalidad, vulneración del Principio de Jerarquía Normativa de la Ley que prevé del artículo 109° de la Carta Magna (el reglamento es norma secundaria) vulneración del derecho al procedimiento preestablecido, y por afectación indirecta de la Constitución que prevé el artículo 75° del Código Procesal Constitucional por afectar el bloque de constitucionalidad; 2.- Que, la parte demandante en su escrito de demanda alega, la Ley 30484 publicada el 06 de julio de 2016, Ley de Reactivación de la Comisión Ejecutiva creada por la Ley 27803, Ley que implementa las recomendaciones derivadas de las comisiones creadas por Leyes N° 27452 y 27586 encargadas de revisar ceses colectivos efectuados en las empresas del Estado sujetas a proceso de promoción de la inversión privada y en las entidades del sector público y gobiernos locales, se dispuso reactivar la Comisión Ejecutiva creada por Ley 27803 y ampliada por Ley 29059, Ley que otorga
64252 facultades a la Comisión Ejecutiva, para revisar ceses de ex trabajadores que se acojan al procedimiento de revisión por no inclusión en la Resolución Suprema N° 034-2004-TR, para que en un plazo de 90 días hábiles proceda a revisar las reclamaciones interpuestas contra la Resolución Suprema N° 028-2009-TR, aplicándose el criterio de la analogía vinculante; sin embargo, la Comisión Ejecutiva mediante reglamento interno de la Ley 30484 ha procedido a delegar sus facultades de Ley al Secretario Técnico para dichas facultades de revisión de ceses, vulnerándose así el espíritu de la ley contenido en la Ley 30484; 3.- Que, en el Reglamento Interno debió considerar en el artículo 6° que el Secretario Técnico debe poner además la información obrante del trabajador o su Representante que puede ser una central o no, la solicite; lo cual también debió considerarse en el artículo 8° literal g); asimismo, considera que debe realizarse agregados a los artículos 9°, 11°, 12° y 14°; ARGUMENTOS DE LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1.- Que, la parte demandada manifi esta que, debe declararse la Improcedencia de la demanda de conformidad con lo señalado en el artículo 200° numeral 5 de la Constitución así como el artículo 76° del Código Procesal Constitucional, que disponen que la acción popular es un proceso de control de las normas administrativas de alcance general; de acuerdo a los criterios jurisprudenciales, el análisis a realizar por el órgano jurisdiccional no es meramente formal, debe verifi car si afecta o no el contenido de una disposición constitucional o legal; asimismo, la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República ha señalado que, no son objeto de cuestionamiento en los procesos de acción popular, aquellas disposiciones que estén referidas al funcionamiento interno de un órgano o entidad del Estado; el Reglamento interno de la Ley 30484 es un reglamento interno para el cumplimiento de las funciones propias de los miembros de la Comisión Ejecutiva ; 2.- Que, la demanda debe declararse infundada por cuanto los argumentos que la parte demandante ha presentado, no corresponde ser analizados en un proceso de acción popular al no aportar argumentos jurídicos de carácter abstracto, están basados en suposiciones o especulaciones; 3.- Que, Luego de la Sesión de Instalación de la Comisión Ejecutiva creada por la Ley N°27803 y reactivada mediante Ley N°30484 del 31 de agosto de 2016 el Presidente de la Comisión se comprometió a presentar el proyecto de reglamento interno que permita establecer reglas de funcionamiento de la Comisión Ejecutiva y del procedimiento a seguir para la evaluación y revisión de los expedientes que la ley ha encomendado; en la Tercera Sesión de la Comisión Ejecutiva del 29 de septiembre de 2016, después de las observaciones correspondientes a los artículos se aprobó por consenso el Texto del Reglamento Interno de Funcionamiento y del
4.- Que, la aplicación de los principios de interpretación constitucional a fi n de garantizar el principio de conservación de las normas; asimismo, en la Ley 29091, Ley que modifi ca el párrafo 38.3 del artículo 38 de la Ley 27444 Ley de Procedimiento Administrativo General, se establece la posibilidad de publicar diversos dispositivos legales en el portal web del Estado Peruano y en portales institucionales; 5.- Con respecto a las supuestas ilegalidades de los artículos 5, 6, 8, 9, 11, 12, 14 del Reglamento, la Comisión mantiene su competencia de evaluar los expedientes, estudiar la propuesta de la Secretaría Técnica y de ser el caso observarla; en ningún extremo del Reglamento se ha dispuesto que la Comisión delegue su competencia de analizar la documentación y aprobar la lista de extrabajadores que se inscribirán en el Registro de extrabajadores objeto de ceses colectivos irregulares; asimismo señala que no han vulnerado los artículos 51 y 109 de la Constitución; 6.- Que, demandada propone Excepción de Litispendencia, señala que se encuentra en trámite el Expediente N° 36-2017, por lo que de conformidad con el artículo 452° y 453° del Código Procesal Civil en vía supletoria, sobre la identidad de los demandados, siendo irrelevante analizar si los demandantes en estos procesos son los mismos; puesto que la demanda de acción popular se presenta para salvaguardar un interés general de control normativo; sobre el petitorio e interés para obrar son los mismos; PARTE CONSIDERATIVA Primero.- Excepción de Litispendencia La Excepción de Litispendencia propuesta por la parte demandada, es el medio de defensa procesal dirigido a denunciar la existencia de dos procesos idénticos en trámite, impidiendo que se tramita en forma simultanea o separada otro proceso mientras esté pendiente de resolución el proceso anterior, cuya pretensión es idéntica o guarda relación con el iniciado posteriormente, evitándose de este modo que se produzcan sentencias contradictorias; Segundo.- Que, asimismo, el artículo 452° del Código Procesal Civil establece que: “Hay identidad de procesos cuando las partes o quienes de ellos deriven sus derechos, el petitorio y el interés para obrar, sean los mismos” (sic). El artículo 453° del mismo cuerpo normativo establece que: “Son fundadas las excepciones de litispendencia (…) cuando se inicia un proceso idéntico a otro: 1. Que se encuentra en curso (…)” (sic). Es decir, la triple identidad con la cual se confi guran los procesos idénticos se encuentra conformada por: a) Identidad entre las partes o quienes de ellos deriven sus derechos sean los mismos en dos procesos en trámite; b) Identidad de petitorios y c) el interés para obrar en ambos procesos en curso; a fi n de determinar la duplicidad de petitorios la Casación N° 343-2001-Lima, publicada en el Diario el Peruano el 02 de setiembre de 2002, señala que: “(…) se requiere efectuar un análisis de la estructura interna de la pretensión procesal, esta estructura interna está conformada en la generalidad de los casos por los fundamentos de hecho y derecho, elementos que son conocidas como la “causa petendi”, siendo pieza central el petitorio o “petitum”, que viene a ser el pedido concreto que el pretensor busca sea declarado por el órgano jurisdiccional”; resolviéndose en tal contexto. Tercero.- Que, la parte demandada sustenta la litis pendencia, que existe otro proceso de acción popular idéntico que se tramita ante esta Sala Laboral Expediente N° 036-2017-0-1801-SP-LA-01, existiendo la misma identidad de las partes en los procesos, petitorio e interés para obrar; asimismo, señala que no hay identidad de la parte demandante, este requisito del Código Procesal Civil, pero que debe adaptarse al Código Procesal Constitucional que se interpone por el mero hecho de ser ciudadano, siendo irrelevante toda vez que en ambos casos hay legitimidad irrestricta aunque que no se dé la identidad exacta entre la parte demandante los casos mencionados; al respecto, conforme se advierte del escrito de la excepción donde propone la excepción de litispendencia de fojas 91 a 101, detalla una relación de expedientes que el Abogado de la parte demandante ha interpuesto ante las Salas Laborales de Lima y Sala Civil de Lima, de los cuales no ha adjuntado copia de las piezas procesales, y con respecto al proceso tramitado en esta Sala ha adjuntado el admisorio de la demanda de acción popular que obra a fojas 84 a 85; sin embargo, de acuerdo a los anexos de la contestación, no se puede determinar si existe identidad entre las partes, de petitorio e interés en los procesos en trámite; por lo que, deviene en Infundada la excepción de Litispendencia; Cuarto.- Delimitación del Objeto de Pronunciamiento y las Normas Sujetas al Control Constitucionalidad. Que, conforme al escrito de demanda, la norma que se encuentra sujeta al control de Constitucionalidad, es el Reglamento Interno de la Ley N° 30484, el mismo que no ha sido publicado en el diario ofi cial El Peruano pero que mediante el cual delega sus facultades de revisión de ceses al Secretario Técnico de la Comisión, vulnerándose así el espíritu de la Ley N° 30484 y produciéndose una afectación indirecta de la Constitución Política del Perú, infringiendo la jerarquía y publicidad de normas;
64253 Quinto.- Competencia para Resolver los Procesos de Acción Popular Que, el Título VII del Código Procesal Constitucional, establece el proceso de Acción Popular, donde se señala que la demanda puede ser interpuesta por cualquier persona, y que la competencia es exclusiva del Poder Judicial, precisando los incisos 1) y 2) del artículo 85° lo siguiente: “1) La Sala correspondiente por razón de la materia de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor, cuando la norma objeto de la acción popular es de carácter regional o local; y 2) La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los demás casos; ello en concordancia con lo dispuesto en el numeral 2) del artículo 3° de la Ley N° 29497 Ley Procesal del Trabajo que establece que: “Las Salas Laborales de las Cortes Superiores tienen competencia, en primera instancia, en las materias siguientes: 1. Proceso de acción popular en materia laboral, a ser tramitado conforme a la ley que regula los procesos constitucionales (…)”.(sic.); en este proceso constitucional los jueces se encuentran facultados a determinar la nulidad con efecto retroactivo de las normas impugnadas, determinando su alcance en el tiempo; las sentencias que queden fi rmes tienen la calidad de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente de su publicación en el diario ofi cial El Peruano. La Acción Popular y el control constitucional de las normas infra legales por el Poder Judicial también encuentra sustento en el último párrafo del artículo 138° de la Constitución Política del Perú, que vincula a los jueces preferir la norma constitucional: “En todo proceso de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefi eren a la primera. Igualmente prefi eren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.” (sic.), recogiendo la norma constitucional el Principio de Jerarquía normativa, que indica cómo deben proceder
constitucional de una norma legal y de las normas de rango inferior, prefi riendo la norma constitucional y la ley según sea el caso; dado que conforme lo recoge el artículo 51° de la Constitución Política del Estado: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal, la ley sobre las normas de inferior jerarquía y así sucesivamente”.(sic.); de lo expuesto se concluye, que los jueces con los procesos a su cargo preservan la supremacía de la norma constitucional, atienden la presunción de validez constitucional de las normas legales e infra legales; y solo cuando las normas no admitan interpretación conforme a la constitución; Sexto.- Rol del Poder Judicial en el Control de Constitucionalidad. El Poder Judicial es uno de los tres poderes del Estado establecido en la Constitución Política del Perú, a quien se le ha encargado el ejercicio de la potestad de administrar justicia como lo prevé el artículo 138° de la Constitución Política del Perú, esta atribución constitucional se ejerce con arreglo a la Constitución y a las leyes con total independencia conforme al inciso segundo del artículo 139° de la Constitución Política del Perú, el principio de independencia del Poder Judicial encuentra su razón en su calidad de garante de los derechos fundamentales frente a cualquier actuación arbitraria de los otros poderes, órganos constitucionales, autoridades públicas o particulares; asimismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 201° de la Constitución Política del Perú el Tribunal Constitucional es el órgano encargado del control de la Constitución; realizando la función que le es otorgada a través del Control Concentrado conociendo de los Procesos de Acción de Inconstitucionalidad; asimismo tal como lo establece el Código Procesal Constitucional Ley N° 28237, en su artículo 85° el Poder Judicial es competente de conocer el Proceso de Acción Popular, en consecuencia este Poder del Estado también posee un rol preponderante en el Control Constitucional dado a que es el llamado a verifi car si las normas de menor jerarquía como es el caso de los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, vulneran una Ley o la Constitución; Séptimo.- Necesidad del Pronunciamiento de la Jurisdicción Constitucional. De acuerdo a lo establecido en el artículo 51° de la Constitución Política del Perú, y en concordancia con el artículo VI del Código Procesal Constitucional que establece: “cuando existe incompatibilidad entre una norma constitucional y otra de inferior jerarquía, el Juez debe preferir la primera(…)”.(sic.); por lo cual teniendo como presupuestos la supremacía jerárquica de la Constitución sobre cualquier otra norma del sistema jurídico, existe necesidad de pronunciamiento de la función jurisdiccional ya que la misma garantiza el pleno respeto de los principios, valores y normas establecidas en el texto fundamental; Octavo.- Aplicación de la Cosa Juzgada Constitucional. De conformidad con el artículo 82° del Código Procesal Constitucional: “Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad y las recaídas en los procesos de acción popular que queden fi rmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación”. Lo que aplicado a los casos de acción popular, equivale decir que cuando se hubiera emitido pronunciamiento en relación a la constitucionalidad y/o legalidad de una norma sometida a proceso de acción popular, al tener este pronunciamiento el carácter de sentencia fi rme, adquiere la calidad de cosa juzgada y vincula a todos los poderes públicos, lo que exime de pronunciamiento de fondo a los demás órganos jurisdiccionales que conocen demandas de acción popular contra las mismas normas cuya constitucionalidad ya fue ratifi cada; Noveno.- Que, debe tener en consideración que ésta Sala Laboral, en el Expediente N° 132-2017-0-1801-SP- LA-01, seguido por Seferino Leguía Poma contra el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, cuya pretensión era que se declare sin efecto legal el Reglamento Interno de Funcionamiento y del Proceso de Revisión de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N° 30484, creada por la Ley N° 27803, modifi cada por la Ley N° 28299 y ampliada por la Ley N° 29059; se emitió sentencia por ésta Sala Laboral; Décimo.- En efecto, mediante la Sentencia de Acción Popular de fecha 06 de septiembre del 2017, emitida por ésta Sala Laboral, en su fundamento Décimo Segundo se señala que: “(…) el proceso de acción popular, cuya naturaleza se asemeja al proceso de inconstitucionalidad, está dirigida a verifi car si algún reglamento o norma administrativa o resolución de carácter general infringe la Constitución o la Ley. Así se tiene que en el Expediente No. 6589-2012-Lima, la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema, ha precisado que tratándose de reglamentos, cualquiera sea el órgano emisor, o de normas administrativas o resoluciones, se requiere como presupuesto que estos tengan vocación de carácter general y hayan sido expedidas [aunque no publicadas] por órganos que tiene autonomía por mandato constitucional. En esa lógica argumentativa, en el expediente No. 4141- 2010-PA/TC, el Tribunal Constitucional ha señalado que el
de ámbito interno”. Asimismo, en el fundamento Décimo Tercero de la citada sentencia, ésta Sala Laboral, al momento de analizar la constitucionalidad e ilegalidad del Reglamento Interno de Funcionamiento y del Proceso de Revisión de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N° 30484, creada por la Ley N° 27803, modifi cada por la Ley N° 28299 y ampliada por la Ley N° 29059, hace mención al Primer Pleno Jurisdiccional en Materia Constitucional y Contencioso Administrativo de la Corte Suprema publicado el 02 de febrero de 2016, que estableció en el Tema 1 respecto a la identifi cación de las normas objeto de control en los procesos de acción popular, que para distinguir un reglamento de un acto administrativo o de un acto de administración, se deben tener en cuenta los criterios de: a) pertenencia al ordenamiento; b) consunción; y, en menor medida c) generalidad; señalando en el Décimo Cuarto considerando: “(…) que respecto al primer criterio el Juez debe apreciar si el reglamento impugnado se incorpora al ordenamiento jurídico previamente existente
64254 con la fi nalidad de modifi carlo, innovarlo, derogarlo o interpretarlo con carácter permanente en el tiempo o no. Si ello ocurre; se señala en el pleno; estamos frente a una norma reglamentaria objeto de control de un proceso de acción popular, y si no ocurriera eso, señala que nos encontraríamos frente a un acto administrativo o un acto de administración. Respecto al criterio de consunción, el Juez debe observar si el reglamento impugnado no solo se incorpora al ordenamiento jurídico sino que esta incorporación tiene una vocación de permanencia (…)”; Décimo Primero.- Así también, en el fundamento Décimo Quinto de dicha sentencia se indicó que “lo que cuestionan los demandantes es el Reglamento aprobado por la Comisión Ejecutiva creada por la Ley No. 27803 y reactivada por la Ley No. 30484 para regular su funcionamiento interno; es decir, se trata del reglamento aprobado en sesión interna, para normar el funcionamiento interno de la precitada comisión tal como se infi ere de su artículo 1° aprobado, por lo tanto no se trata de un reglamento, resolución o norma administrativa de carácter general, menos de un reglamento o norma aprobada por un órgano público autónomo. Siendo así el proceso de acción popular no es la vía pertinente para cuestionar la validez de la aprobación del citado reglamento interno, por cuanto se trata de un acto interno de una comisión y que además solamente tiene alcance entre sus integrantes(…); siendo ello así, estando a lo señalado en el sexto y séptimo considerandos de la presente resolución, con relación a lo peticionado en la presente demanda de Acción Popular, esto es, que se deje sin efecto legal el Reglamento Interno de Funcionamiento y del Proceso de Revisión de la Comisión Ejecutiva reactivada por la Ley N° 30484, creada por la Ley N° 27803, modifi cada por la Ley N° 28299 y ampliada por la Ley N° 29059; no es factible que este Colegiado se pronuncie en relación a su legalidad o constitucionalidad, porque la constitucionalidad y legalidad de tales normas ya fueron materia de análisis por ésta Sala Laboral, en la Sentencia de fecha 06 de septiembre del 2017, emitida en el Expediente N° 00132-2017-0-1801-SP-LA-01; pronunciamiento que al no haber sido apelado por ninguna de las partes, ha adquirido la calidad de cosa juzgada de conformidad con lo establecido por el artículo 82° del Código Procesal Constitucional; por tales razones, deviene en Improcedente la demanda interpuesta;
Por estas consideraciones la Tercera Sala Laboral Permanente de Lima, y con la autoridad que confi ere la Constitución Política del Perú; FALLA: INFUNDADA la excepción de Litispendencia, y declararon IMPROCEDENTE la Acción Popular interpuesta en los seguidos por ÁNGEL GARCÍA DESPOSORIO Y OTROS con MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO; y publíquese en el Diario Ofi cial “El Peruano” conforme a la Cuarta Disposición Final del Código Procesal Constitucional.- Hágase saber.- Señores BEGAZO VILLEGAS BARBOZA LUDEÑA OSORIO ESPEJO YOLANDA MARIBEL TELLO CISNEROS Secretaría de Sala (e) Tercera Sala Laboral NLPT. Corte Superior de Justicia de Lima W-1603848-1