LIMA MARINA MUÑOZ MATEO
En Lima, a los 25 días del mes de mayo de 2016, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Miranda Canales, Ledesma Narváez, Urviola Hani, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera que se agrega, y el fundamento de voto del magistrado Blume Fortini.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Marina Muñoz Mateo contra la resolución de fojas 642, de fecha 16 de enero de 2014, expedida por la Séptima Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de autos.
La recurrente interpone demanda de amparo contra la Ofi cina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se declare inaplicable la Resolución 692-SGS-GPE- GCPSS-IPSS-96, de fecha 24 de diciembre de 1996, y que, en consecuencia, se le otorgue pensión de invalidez vitalicia por enfermedad profesional a su cónyuge causante, don Juan Cruz Salas, y a ella la pensión de viudez derivada de dicha renta vitalicia, en aplicación del Decreto Ley 18846 y su Reglamento. Asimismo, solicita que se le abonen los devengados, los intereses legales, los costos y las costas procesales. La emplazada contesta la demanda alegando que el cónyuge causante de la actora percibía una pensión de jubilación minera conforme a la Ley 25009 y al Decreto Ley 19990, por lo que no es posible que perciba una segunda prestación por el mismo hecho invalidante. El Sexto Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima, con fecha 3 de abril de 2013, declaró infundada la demanda haciendo notar la incompatibilidad de percibir simultáneamente dos pensiones de los regímenes de los Decretos Leyes 18846 y 19990 cuando deriven del mismo riesgo. La Sala superior competente confi rmó la apelada, manifestando que la recurrente no ha demostrado que su causante haya fallecido como consecuencia de una enfermedad profesional.
1. Conforme a reiterada jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, son susceptibles de protección a través del amparo los supuestos en que se deniegue una pensión de invalidez vitalicia, a pesar de cumplirse los requisitos legales. 2. En consecuencia, corresponde analizar si la demandante cumple los presupuestos legales que permitirán determinar si tiene derecho a percibir la pensión que reclama, pues de ser así se estaría verifi cando arbitrariedad en el proceder de la entidad demandada.
3. Este Tribunal, en la sentencia emitida en el Expediente 02513-2007-PA/TC, publicada el 5 de febrero de 2009, ha precisado los criterios a seguir en la aplicación del Régimen de Protección de Riesgos Profesionales (accidentes de trabajo y enfermedades profesionales). 4. El Decreto Ley 18846, de Seguro por Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, vigente hasta el 17 de mayo de 1997, otorgaba pensiones vitalicias a los asegurados que a consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, sufrieran una incapacidad permanente para el trabajo igual o superior al 40 %. En caso de que el asegurado no percibiera una prestación, los artículos 49 y 58 de su reglamento, el Decreto Supremo 002-72-TR, establecen la procedencia de las pensiones de sobrevivientes si el asegurado fallece a consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad profesional. 5. A la fecha, el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo creado por la Ley 26790, del 17 de mayo de 1997, sustituyó el seguro regulado por el Decreto Ley 18846. Sus normas técnicas fueron aprobadas por Decreto Supremo 003-98-SA y en este se señala que otorga pensiones de invalidez por incapacidad para el trabajo cuando el asegurado queda disminuido en su capacidad para el trabajo en forma permanente en una proporción igual o superior a 50 %. Respecto de las pensiones de sobrevivencia, se evidencia una regulación equivalente a la norma derogada, dado que en el artículo 18.1.1, numeral a, establece su cobertura cuando el fallecimiento del asegurado es ocasionado directamente por un accidente de trabajo o enfermedad profesional. 6. Consta del acta de matrimonio expedida por la Municipalidad Distrital de Huayllay (folio 19) que la demandante contrajo nupcias con don Juan Cruz Salas el 15 de julio de 1989. 7. De la resolución impugnada, de fecha 24 de diciembre de 1996 (folio 3), se advierte que al cónyuge causante de la actora se le denegó la pensión de invalidez vitalicia por padecer de neumoconiosis con 30 % de incapacidad. 8. De otro lado, consta en la Resolución 677-2002-ONP/ DC/DL 19990, de fecha 8 de enero de 2002 (folio 10), que a don Juan Cruz Salas se le otorgó pensión de jubilación minera conforme a la Ley 25009, sobre la base del informe sin número expedido por la Comisión Médica de Evaluación y Califi cación de Invalidez, de fecha 9 de julio de 2000, la cual determinó que padecía del primer grado de silicosis. 9. En consecuencia, habiéndose acreditado mediante el informe indicado en el fundamento precedente que don Juan Cruz Salas padecía de enfermedad profesional desde el 9 de julio de 2000, corresponde reconocerle al causante la pensión de invalidez vitalicia a partir de la fecha en mención, fecha en la cual se detectó la enfermedad profesional, y otorgar a su viuda, la actora, el pago de los devengados. 10. Resulta pertinente recordar que la Ley 26790, que, como se ha dicho, derogó el Decreto Ley 18846, estableció que las reservas y obligaciones por prestaciones económicas del Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, regulado por dicho decreto ley, sean transferidas al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo administrado por la ONP (Tercera Disposición Complementaria). 11. Por tanto, advirtiéndose de autos que el causante estuvo protegido durante parte de su actividad laboral por los benefi cios del Decreto Ley 18846 y luego por su norma sustitutoria; es decir, la Ley 26790, le corresponde a su cónyuge supérstite gozar de la prestación estipulada por esta norma y percibir la correspondiente pensión. 12. Respecto a la fecha en que se genera el derecho de la demandante a percibir pensión de viudez, este Tribunal estima que la contingencia debe establecerse desde el 18 de enero de 2006, fecha en que acaeció el deceso de don Juan Cruz Salas, dado que el benefi cio deriva justamente de la muerte del causante. 13. Respecto a los intereses legales, este Tribunal, mediante auto emitido en el Expediente 2214-2014-PA/TC, ha
63733 establecido en calidad de doctrina jurisprudencial vinculante, aplicable incluso a los procesos judiciales en trámite o en etapa de ejecución, que el interés legal aplicable en materia pensionable no es capitalizable, conforme al artículo 1249 del Código Civil. 14. Con relación al pago de costos y costas del proceso, a tenor del artículo 56 del Código Procesal Constitucional, corresponde imponer a la demandada el abono de los costos del proceso y declarar improcedente el pago de las costas. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
1. Declarar FUNDADA la demanda por haberse acreditado la vulneración del derecho a la pensión de la demandante; en consecuencia, NULA la Resolución 692-SGS-GPE-GCPSS- IPSS-96. 2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ordena a la ONP que cumpla con expedir una nueva resolución otorgando a la recurrente pensión de viudez derivada de la pensión de invalidez vitalicia a que tenía derecho su cónyuge causante de conformidad con la Ley 26790, según los fundamentos de la presente sentencia; con el abono de los devengados, los intereses legales a que hubiere lugar y los costos del proceso. 3. Declarar IMPROCEDENTE el pago de las costas procesales. Publíquese y notifíquese. SS. MIRANDA CANALES LEDESMA NARVÁEZ URVIOLA HANI BLUME FORTINI RAMOS NÚÑEZ SARDÓN DE TABOADA ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI, OPINANDO QUE LO QUE CORRESPONDE ES ORDENAR EL PAGO DE INTERESES CAPITALIZABLES Si bien concuerdo con declarar fundada la demanda por haberse acreditado la vulneración del derecho fundamental a la pensión de la demandante, discrepo de lo afi rmado en el fundamento 13, que consigna que el interés legal aplicable en materia pensionaria no es capitalizable basándose en la doctrina jurisprudencial establecida en el Auto 2214-2014-PA/ TC, por cuanto, como repito y he dejado sentado en el voto singular que emití en dicha oportunidad, considero que los criterios contenidos en dicho auto son errados, ya que en materia pensionaria es de aplicación la tasa de interés efectiva, que implica el pago de intereses capitalizables. Desarrollo mi posición en los términos siguientes: 1. En primer lugar, acoto que mediante la Sentencia sobre la Ley del Presupuesto Público, recaída en el Expediente acumulado 0003-2013-PI/TC, 0004-2013-PI/TC y 0023- 2013-PI/TC, el Tribunal Constitucional se pronunció sobre la naturaleza y los alcances de las leyes del presupuesto público, estableciendo, principalmente, sus características de especialidad y anualidad. Con relación a esto último, especifi có en su fundamento 29 lo siguiente: “Dada la periodicidad anual de la Ley de Presupuesto, toda disposición legal que ella contenga, cuya vigencia supere, expresa o implícitamente, el período anual respectivo, o que establezca una vigencia ilimitada en el tiempo, es per se incompatible con el artículo 77 de la Ley Fundamental, como igualmente es inconstitucional, por sí mismo, que en la Ley de Presupuesto se regule un contenido normativo ajeno a la materia estrictamente presupuestaria”. 2. En tal sentido, es claro que todas las normas que regula una ley de presupuesto, solo tienen efectos durante un año. Por consiguiente, en el presente caso es claro que el mandato contenido en la nonagésima sétima disposición complementaria de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, Ley 29951, en el que se basaron para establecer la doctrina jurisprudencial en el Auto 2214-2014-PA/ TC antes citado, solo tuvo efectos durante el año 2013, hecho que implica, en el mejor de los casos, solo aplicar dicha norma durante su periodo de vigencia y no antes ni después de ello, dado que hacerlo o permitirlo, contravendría los principios de irretroactividad y de ultractividad de la ley. 3. En segundo lugar, considero que en sí misma la nonagésima sétima disposición complementaria de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, es inconstitucional por lesionar el derecho fundamental a la pensión como concreción del derecho a la vida en su sentido material, así como el principio a la dignidad y el derecho a la propiedad del pensionista; por ello, en mi voto singular del Auto 02214-2014-PA/TC, he opinado que la doctrina jurisprudencial se aparta del modelo cualitativo de Estado que encuentra en la persona humana su presupuesto ontológico, de expreso rechazo a una forma de mero desarrollo social y económico cuantitativo, que está invívito en la Constitución. 4. Al respecto, el Tribunal Constitucional en su calidad de supremo intérprete de la Constitución, ha establecido en reiterada jurisprudencia que el derecho fundamental a la pensión “es una concreción del derecho a la vida, en su sentido material, en atención al principio de indivisibilidad de los derechos fundamentales y al telos constitucional orientado a la protección de la dignidad de la persona humana, consagrado en el artículo 1 de la Constitución Política”. En tal sentido, “el derecho fundamental a la pensión permite alcanzar el desarrollo de la dignidad de los pensionistas. De ello se deriva su carácter de derecho fundamental específi co, que supera las posiciones liberales que no aceptan un concepto de igualdad como diferenciación, pero que tampoco supone privilegios medievales que tengan por objeto un trato diferenciado estático a determinado colectivo para conseguir y mantener la desigualdad”. De ahí que “En la defi nición del contenido de este derecho fundamental es factor gravitante el esfuerzo económico que el proceso pensionario exige de los poderes públicos y de la capacidad presupuestaria” (Sentencia 00050-2004-AI/TC, fundamento 76). 5. En esta misma línea de razonamiento y sobre los efectos patrimoniales del derecho a la pensión la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Cinco pensionistas vs. Perú, estableció que “los Estados pueden poner limitaciones al goce del derecho de propiedad por razones de utilidad pública o interés social. En el caso de los efectos patrimoniales de las pensiones (monto de las pensiones), los Estados pueden reducirlos únicamente por la vía legal adecuada y por los motivos ya indicados. Por su parte, el artículo 5 del Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante ‘Protocolo de San Salvador’) sólo permite a los Estados establecer limitaciones y restricciones al goce y ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales, ‘mediante leyes promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general dentro de una sociedad democrática, en la medida que no contradigan el propósito y razón de los mismos’. En toda y cualquier circunstancia, si la restricción o limitación afecta el derecho a la propiedad, ésta debe realizarse, además, de conformidad con los parámetros establecidos en el artículo 21 de la Convención Americana” (fundamento 116). 6. Los criterios de tutela jurisdiccional esbozados por la jurisprudencia constitucional nacional y la jurisprudencia internacional permiten reafi rmar la necesidad de brindar una tutela restitutoria complementaria al derecho a la pensión, el cual de manera constante se ve afectado por acciones u omisiones de la Administración con relación a la evaluación de las peticiones pensionarias, que muchas veces terminan por privar ilegítimamente a los pensionistas de su único sustento que por ley les corresponde. De ahí que el pago de los intereses legales que se dispone judicialmente a favor de un pensionista, no solo constituye una compensación por el pago tardío, sino también una sanción contra el Estado –representado por la ONP– por haberlo privado por tiempo indefi nido de su derecho. 7. A ello se aúna el hecho que, de manera directa, la falencia de la califi cación y acceso a la pensión por parte de la ONP, pone en riesgo la subsistencia básica del pensionista y lesiona su dignidad, pues afecta su solvencia económica y le impide atender los gastos que generan sus necesidades básicas, como alimentación, vivienda, servicios de agua y luz, gastos de salud, etc. 8. De ahí que la deuda pensionaria como manifestación material del derecho a la pensión debe ser entendida como el goce de una prestación con valor adquisitivo adecuado con la moneda vigente, pues desconocer la naturaleza valorista de una deuda pensionaria implica una forma de menoscabo a la dignidad del adulto mayor, en su forma más básica como lo es la manutención propia. Más aún, si se considera que el derecho a la pensión comprende el derecho al goce oportuno de la prestación pensionaria; situación que implica el pago de una mensualidad acorde al valor monetario vigente a la
63734 fecha de su cancelación. No un pago que suponga la pérdida de su valor adquisitivo, aun cuando el deudor sea el Estado. Lo contrario implica generar una política lesiva al principio- derecho de dignidad del adulto mayor, que se traduce en otorgar prestaciones carentes de solvencia en el mercado para la adquisición y pago de cuestiones elementales y básicas. 9. Por ello, a mi juicio, la deuda de naturaleza previsional o pensionaria, producida por la falta de pago oportuno de la pensión, genera en el deudor (la ONP en el caso de autos) la obligación de pagar al acreedor (el pensionista) un interés moratorio, que es el interés legal previsto en el artículo 1246 del Código Civil, aplicando para su cálculo la tasa de “interés legal efectiva”, a partir de una interpretación desde los valores, principios y derechos que consagra la Constitución, acorde con la “regla de la preferencia”, que impone una interpretación pro homine, frente a la duda que podría presentarse de aplicar una “tasa de interés legal simple” (sin capitalización de intereses) o una “una tasa de interés legal efectiva” (con capitalización de intereses). 10. Asimismo, considero que la prohibición de capitalización de intereses contenida en el artículo 1249 del Código Civil no alcanza a la deuda pensionaria o previsional, desde que esta no nace de un pacto entre el deudor y el acreedor en un sentido clásico civil (de un acuerdo de voluntades entre privados), sino de un sistema previsional mandado por la propia Constitución e inspirado en la solidaridad y compromiso social general, que debe garantizar una pensión adecuada y oportuna para lograr una vida digna del titular del derecho pensionario. 11. Entonces, acorde con la “regla de la preferencia”, en rescate de los derechos fundamentales y principios constitucionales afectados por un pago tardío con un interés legal simple que diluye la pensión por el paso del tiempo, lo que corresponde es preferir la tasa de interés legal efectiva, con capitalización de intereses, que sí brinda una protección de tales derechos y principios. S. BLUME FORTINI FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA Estando de acuerdo con lo resuelto en el proyecto de sentencia, en la medida que se resuelve declarar fundado el recurso de agravio constitucional, me permito hacer algunas precisiones en relación a la expresión “doctrina jurisprudencial vinculante”, contenida en el fundamento jurídico 13: 1. En efecto, en el presente proyecto, como en otros, se suele hacer referencia a las expresiones “precedente vinculante”, “precedente constitucional vinculante” o “doctrina jurisprudencial vinculante”, entre otras similares. 2. La labor del juez constitucional, que tiene por fi n último el reconocimiento y la tutela de los derechos, debe, precisamente, superar cualquier difi cultad, limitación o formalidad que difi culte ese quehacer. En ese sentido, debe dejarse de lado cualquier interpretación formalista de una norma o un concepto. Además, debe corregirse en sede de la interpretación constitucional cualquier lectura formalista y en puridad técnicamente incorrecta de la normatividad vigente, máxime si se trata de tutelar los derechos. 3. Es pues, en este contexto, que en aras a la precisión conceptual que le corresponde mantener a este órgano colegiado, y sobre la base de lo dispuesto por nuestra legislación y por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la palabra “vinculante” en el escenario de las expresiones arriba señaladas es innecesaria por redundante. Incluso puede generar cierta indeseable confusión, en la medida que podría entenderse que algunas de dichas decisiones no tendrían dicho carácter. 4. Y es que, en líneas generales, cuando se hace referencia a los “precedentes” se alude generalmente a reglas establecidas por un organismo u órgano competente para resolver controversias puestas en su conocimiento, reglas que, por su naturaleza, no solamente serán utilizados para resolver una controversia en particular, sino que también buscarán constituirse en líneas de acción de obligatorio cumplimiento para aquellas situaciones sustancialmente iguales que pudiesen presentarse en el futuro. Así visto, aunque con matices, un precedente tiene como fi nalidad permitir que lo decido para en el caso concreto sirva de pauta de referencia obligatoria para resolver futuros casos similares. Su vinculatoriedad (o por lo menos su vocación de vinculatoriedad) es, pues, a todas luces manifi esta 5. En el caso peruano, el artículo VII del Código Procesal Constitucional regula el “precedente constitucional” y establece cuáles son las pautas que deben tenerse en cuenta para su emisión. En efecto, esta disposición señala lo siguiente: “Artículo VII.- Precedente Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo (…)” 6. El Tribunal Constitucional establece entonces en qué caso existe un precedente constitucional y precisa sus alcances normativos, los cuales, reiteramos, son vinculantes. Así, el “precedente constitucional” constituye una regla o criterio obligatorio del que no pueden desvincularse los órganos judiciales, e incluso los poderes públicos y particulares cuando sea el caso. Esto ha sido señalado y explicado por el Tribunal Constitucional en abundante jurisprudencia (cfr. STC Exp. N° 1333-2006-PA, f. j.24; STC Exp. N° 0024-2003-AI; STC Exp. N° 3741-2004-AA, f. j. 49). 7. En este sentido, constituye en rigor un error el califi car adicionalmente a este “precedente constitucional” como uno “vinculante”, pues es claro que no existe uno que no sea. Por el contrario, denominarlo de esa forma equivocada podría además hacer entender que un “precedente constitucional” puede, en algún caso, tener alcances no vinculantes (que se trate de un precedente constitucional solo “persuasivo” por ejemplo), situación inadmisible en nuestro país en función de lo que hemos planteado. 8. En similar sentido, debemos tener presente que en el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, in fi ne, se establece la fi gura de la “doctrina jurisprudencial” o de la “jurisprudencia constitucional”. Se señala en esta disposición que: “Artículo VI.- (…) (…) Los Jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional”. 9. Como puede apreciarse, en esta disposición se recoge un mandato claro y obligatorio dirigido a los jueces y juezas, de seguir las interpretaciones del Tribunal Constitucional. Siendo así, consideramos nuevamente que la califi cación “vinculante” resultaría redundante y tendría efectos indeseados, en la medida que dicha expresión podría connotar que además existe doctrina jurisprudencial “no vinculante”. 10. Lo antes dicho, desde luego, no obsta la posibilidad para que, mutatis mutandis, en un determinado caso los jueces o las juezas puedan apartarse del criterio, regla o interpretación establecida por el Tribunal Constitucional. Aquello se materializa a través de la operación conocida como distinguishing. A mayor abundamiento, esto es posible siempre que exista una diferencia sustantiva entre lo establecido como precedente constitucional o como doctrina jurisprudencial y lo alegado o discutido en el nuevo caso. Empero, así visto, el distinguishing no resta entonces en absoluto efi cacia al precedente constitucional o a la doctrina jurisprudencial, y menos aun cuestiona su obligatoriedad, sino que a través de dicha operación tan solo se determina que la regla o criterio que estas contienen no son aplicables al caso específi co, por estar fuera de los alcances allí se regula. 11. Hechas estas salvedades, espero haber dejado en claro por qué, a pesar de estar de acuerdo con el proyecto de resolución que suscribo, considero que no debió agregarse la expresión “vinculante”, conforme ha sido sustentado en este voto. S. ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA W-1596640-15
02513-2007-PA/TC · 2214-2014-PA/TC