Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente SENTENCIA A.P. N° 9589 – 2015 LIMA Lima, cinco de abril de dos mil dieciséis VISTOS; y CONSIDERANDO: I.- MATERIA DEL RECURSO DE APELACIÓN: Es materia de conocimiento el recurso de apelación de fecha dieciocho de mayo de dos mil quince, obrante a fojas ciento cuarenta y ocho, interpuesto por la Asociación de Pequeños Mineros Artesanales y Contratistas Chemito del Sur - Jicamarca, contra la sentencia de fecha veintisiete de abril de dos mil quince, obrante a fojas ciento veintiocho, expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de Acción Popular interpuesta por la parte impugnante contra el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). II.- CONSIDERANDO: De la Acción Popular: PRIMERO: Este Supremo Colegiado, debe precisar que, de acuerdo al artículo 200 inciso 5) de la Constitución Política del Estado se establece como garantía constitucional a la acción popular, confi gurada como aquel proceso constitucional destinado a iniciarse contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la ley. Dicha previsión se encuentra precisada en el artículo 76 del Código Procesal Constitucional cuando señala que: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”. SEGUNDO: El proceso de Acción Popular constituye, en ese sentido, un mecanismo de control concentrado de las normas de carácter reglamentario, el cual, en atención a lo previsto en el artículo 85 del Código Procesal Constitucional es de competencia exclusiva del Poder Judicial, y que presenta como objetivo esencial cautelar la observancia de lo establecido en los artículos 51 y 118 inciso 8 de nuestra Carta Política; es decir, constituye el medio jurisdiccional diseñado para defender la constitucionalidad y la legalidad frente a las normas de rango inferior a ley que las contradicen. Es de considerar que al igual que el proceso de inconstitucionalidad, el de acción popular es uno de control concentrado y de carácter abstracto, en tanto que el Juez constitucional observará su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución y sus leyes de desarrollo –a diferencia del control difuso- con independencia de su vinculación con un caso en particular. Asimismo, sus efectos serán erga omnes, esto es, oponibles a todos, y signifi carán la exclusión de la norma inconstitucional e ilegal de nuestro ordenamiento. Con mayor especifi cidad, el último párrafo del artículo 81 del Código Procesal Constitucional establece que: “Las sentencias fundadas recaídas en el
con efecto retroactivo, de las normas impugnadas. En tal supuesto, la sentencia determinará sus alcances en el tiempo. Tienen efectos generales y se publican en el Diario Ofi cial El Peruano”. TERCERO: En tal perspectiva, se puede señalar que el objetivo de todo proceso de acción popular radica en determinar si la norma de rango inferior al de la ley contraviene la Constitución Política o alguna norma que tiene rango de ley. Esto, según lo explica la doctrina nacional1, se debe a que conforme a la pirámide de Kelsen, la estructura de nuestro ordenamiento normativo tiene jerárquicamente en su cúspide, a las normas constitucionales, debajo de ellas, se encuentran las leyes ordinarias, y debajo de estas últimas, las normas denominadas administrativas (de rango inferior a ley). Para su validez, las normas con rango de ley deben respetar el orden jerárquico superior, es decir, el constitucional; mientras que, en el caso de las normas administrativas, estas deben adecuarse a los dos rangos superiores: tanto el constitucional, como el legal; por ello, el análisis que involucra este tipo de controversias contiene a ambos estratos. CUARTO: Como se ha precisado en las consideraciones que anteceden, si bien es cierto a través del proceso de acción popular se controla la constitucionalidad de las normas infralegales que contravengan la Constitución y las leyes, también lo es que las normas sobre las cuales puede recaer el control son: i) normas de carácter general que expida el Poder Ejecutivo a través de los órganos de la Administración Central, entre los que tenemos a los Decretos Supremos, las Resoluciones Supremas, Resoluciones Ministeriales, Directorales, Reglamentos y otras normas administrativas; ii) normas de carácter general que expidan los Gobiernos Regionales y Locales, entre las que tenemos a los Decretos Regionales y las Ordenanzas; y iii) normas de carácter general que expidan los Órganos de la Administración Pública, son aquellas emitidas por órganos que expresamente se encuentran autorizados por la Constitución como son el Banco Central de Reserva y la Ofi cina Nacional de Procesos Electorales, además de otros órganos constitucionales y entidades
60318 públicas que según ley están facultados para dictarlas, como son el Tribunal Constitucional, la Superintendencia Nacional de Banca y Seguros, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de Propiedad Intelectual y el Poder Judicial. Análisis del caso concreto: QUINTO: Del caso de autos, se aprecia que la Asociación de Pequeños Mineros Artesanales y Contratistas Chemito del Sur – Jicamarca, interponen demanda de Acción Popular, la misma que obra de fojas veinticinco a sesenta y dos del cuaderno principal, con la fi nalidad de que se declare nulo, por ilegal e inconstitucional en su totalidad la Resolución de Consejo Directivo N° 031-2014-OEFA/CD, publicado el cinco de setiembre del dos mil catorce, mediante la cual se aprueban las “Reglas Jurídicas para la Aplicación del artículo 17 de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental; sustentado su pretensión en que la norma materia de análisis vulnera: (I) El Artículo 118, inciso 8, de la Constitución Política del Perú y el artículo 17° de la Ley N° 29325 modifi cada por la Ley N° 30011; en tanto vulnera el principio de jerarquía normativa y potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, debido a que mediante una Resolución de Consejo Directivo se está reglamentado un tema que debió ser regulado por un Decreto Supremo. (II) El artículo 91° del Decreto Supremo N° 014-92-EM, que aprueba el texto ÚNICO Ordenado de la Ley General de minería y el artículo 59.c de la Ley N° 27867; al pretender iniciar un procedimiento administrativo sancionador a partir de la determinación de existencia de grupos económicos y sancionar a los pequeños mineros o mineros artesanales, asumiendo que las actividades que efectúan estos son propias de la media y/o gran minería cuando dicha potestad es del Ministerio de Energía y Minas. (III) Literal a) y d), inciso 24 del artículo 2, el artículo 51 de de la Constitución Política del Perú y el numeral 1.1. del artículo IV del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General y Numeral 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado; debido a que la prueba indiciaria y la simulación no son aplicables ni declarables en sede administrativa, sino en sede judicial, lo que contraviene los principios y el derecho a un debido procedimiento administrativo sancionador en perjuicio de los administrados. (IV) Artículo 51 de la Constitución Política, y el artículo 120 (numeral 1 y 5) de la Ley N° 27444, en tanto vulnera el principio de legalidad y jerarquía normativa en la medida que pretende regular aspectos no previstos en la Ley Especial N° 29325 - Ley de Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, como extender la fi scalización a grupos económicos, utilizando reglas jurídicas aplicables a aquellos administrados que incumplen una o más condiciones establecidas en el artículo 91° de la Ley General de Minería, para ser considerados como pequeños productores mineros o productores mineros artesanales, como las reglas de la experiencia y de la logicidad. (V) Articulo 2° inciso 24 (literal a) y artículos 138 y 139.3 de la Constitución Política del Estado; por cuanto se pretende administrar justicia al sancionador aplicando presunción o primacía de la realidad para determinar existencia de actos simulados, cuando dicha potestad le pertenece al Poder Judicial. Por último vulnera el artículo 103 de la Constitución Política del Estado (Principio de Irretroactividad), al pretender aplicar dicha norma a procedimientos administrativos ya en trámite, sin considerar que dichos procedimientos iniciaron con anterioridad. SEXTO: Una vez admitida y contestada la demanda, a través de la sentencia dictada el veintisiete de abril de dos mil quince, obrante a fojas ciento veintiocho, se declaró INFUNDADA la demanda de acción popular; señalando otros argumentos, en el considerando séptimo que “(…) la OEFA tiene la calidad de ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental – de la cual forma parte el Ministerio del Ambiente, según lo previsto por el Articulo 4° de la Ley N° 29325 – tiene la potestad de dictar normas de carácter general referidas a la verifi cación del cumplimiento de las obligaciones ambientales fi scalizadoras de los administrados a su cargo, así como de aquellas necesarias para su función de supervisión”, conforme se aprecia en el considerando octavo que, “(…) no debe perderse de vista el último párrafo del Artículo 17° de la ley N° 29325, que faculta al OEFA a que mediante Resolución de Consejo Directivo (esto es, la norma cuestionada por la presente acción), tipifi que conductas que puedan ser pasibles de un procedimiento administrativo, siendo que el caso de la norma cuestionada precisamente tiene por objeto determinar claramente en qué casos se aplicarán dichas conductas a los administrados, estableciendo criterios para distinguir a los que conforman la pequeña minería o minería artesanal de los que no lo son”. Agrega en el considerando noveno, que “(…) la OEFA ha aprobado el marco normativo que regula el procedimiento a seguir para verifi car si los administrados cumplen con las condiciones requeridas para ser considerados como pertenecientes a la pequeña minería o minería artesanal y, en base a ello determinar cuál es la entidad competente para fi scalizarlos; es decir, no implica un menoscabo de las competencias de los gobiernos regionales, sino solamente la correcta determinación de competencias en materia de fi scalización ambiental, por lo que los gobiernos regionales siguen siendo los facultados para efectuar la fi scalización de los pequeños productores mineros y los productores mineros artesanales, y sólo aquellos administrados que no cumplan con las condiciones a las que hace referencia el artículo 91° del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería aprobado por Decreto Supremo N° 014-92- EM, serán materia de fi scalización por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental”, sosteniendo que la norma cuestionada es emitida por la OEFA, quien “tiene potestad para establecer reglas relacionadas a la protección de los bienes jurídicos constitucionales, como es la protección del medio ambiente. Razón por la que no puede considerarse que el Artículo 3° del al Resolución del Consejo Directivo N° 031-2014-OEFA/ CD, constituya afectación al citado marco normativo, dado que únicamente se limita a recoger la defi nición de ´grupos económicos´ establecida ya en el ordenamiento jurídico vigente, como los Artículos 8° y 9° de las Normas especiales sobre Vinculación y Grupo Económico, aprobado el 06 de julio de 2000, por Resolución SBS N° 445-2000; los Artículos 7° y 8° del Reglamento de Propiedad Indirecta aprobado por Resolución CONASEV N° 090-2005-EF-94-10, publicado el 28 de diciembre del 2005; criterio que por lo demás no son – como se tiene dicho- una creación o elaboración arbitraria por parte del organismo demandado, sino que son aplicados por diversas entidades de la administración pública, tales como la Superintendencia de Banca y Seguros, la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores y el Instituto Nacional de defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual.” Sobre la sentencia del proceso de acción popular recaída en el Expediente N° 8653-2015 Lima: SÉPTIMO: Cabe advertir que esta Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República en el Expediente A.P. N° 8653-2015 Lima recaído en el proceso de acción popular seguido por Rocío Judith Stewart Garay contra el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA, ha emitido sentencia de fecha diez de marzo de dos mil dieciséis, REVOCANDO la sentencia expedida por la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha dieciocho de marzo del dos mil quince, de fojas ciento treinta y tres, que declaró infundada la demanda de Acción Popular; y, REFORMANDOLA la declararon FUNDADA; en consecuencia: NULA por ilegal e inconstitucional la Resolución de Consejo Directivo N° 031-2014-OEFA/CD, de fecha cinco de setiembre de dos mil catorce, mediante la cual se aprueban las Reglas Jurídicas para la aplicación del artículo 17 de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental en el ámbito de la fi scalización ambiental minera, Ley Nº 29325, modifi cado por la Ley Nº 30011. OCTAVO: Este Supremo Tribunal concluye en la mencionada sentencia que la norma cuestionada no está acorde a la normativa sobre fi scalización ambiental, y con el derecho fundamental a la igualdad consagrado en el artículo 2 inciso 2 de la Constitución Política del Estado; fundamentando su decisión en el considerando vigésimo sexto en el que precisa que “(…) sólo podían dictarse disposiciones o criterios por decreto supremo refrendado por el Ministerio del Ambiente, y OEFA solo
60319 estaba facultada para emitir propuestas; no obstante ello, en el caso bajo análisis la Administración expide la Resolución de Consejo Directivo Nº 031- 2014-OEFA/CD que aprueba una serie de reglas jurídicas para la aplicación del artículo 17 de la Ley Nº 29325” [resaltado nuestro], concluyendo que “(…) el procedimiento establecido por ley no ha sido respetado por la institución demandada, pues no observó la formalidad establecida por la propia Ley Nº 29325, vulnerando así el principio de legalidad contemplado en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley N° 27444, también recogido por el artículo I del Título Preliminar de la Ley N° 29158, tornando a la norma cuestionada en ilegal”. Asimismo precisa conforme se advierte del considerando vigésimo sétimo de la citada sentencia “(…) que si bien en el último párrafo del artículo 17 de la Ley N° 29325, se establece que mediante Resolución del Consejo Directivo del OEFA se tipifi can las conductas infractoras y se aprueba la escala de sanciones aplicables; sin embargo, de la misma norma se advierte que solo se deben dictar resoluciones de Consejo Directivo para efectos de la tipifi cación de las conductas infractoras, vía disposición reglamentaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 230, inciso 4, de la Ley Nº 27444, en consecuencia para establecer criterios y disposiciones para la fi scalización ambiental de las actividades contempladas en el precitado artículo 17 sí se requiere la expedición de un decreto supremo.” NOVENO: Por otro lado, la Sala Suprema en la mencionada sentencia realizó un análisis de la constitucionalidad de la citada norma, tal como se advierte del considerando trigésimo cuarto concluyendo que “(…) constituye un trato discriminatorio por indiferenciación al tratar igual a los desiguales, pues la pequeña minería y minería artesanal tiene un tratamiento legal distinto a la mediana y gran minería. Esto reviste una intensidad grave si se tiene en consideración que además de la vulneración del principio de igualdad también se infringe la norma constitucional que reconoce a los gobiernos regionales autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia”. Por último se advierte del considerando trigésimo noveno de la mencionada sentencia que: “En cuanto a la vulneración al derecho constitucional a un debido proceso, cabe reiterar que los gobiernos regionales son competentes para fi scalizar a la pequeña minería y minería artesanal, y si como consecuencia de ello se llega a determinar que no cumple con las condiciones para ser califi cada como pequeña minería o minería artesanal de acuerdo al artículo 91 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, lo informará al OEFA, momento a partir del que esta asumirá competencia para iniciar procedimiento administrativo sancionador. En consecuencia, lo establecido en la Resolución de Consejo Directivo N° 031-2014-OEFA/CD vulnera el derecho al debido proceso.” Sobre la Cosa Juzgada: DECIMO: Juan Monroy Gálvez2, destaca que si el fi n abstracto del proceso es la paz social en justicia, tal encargo solo va a poder ser cumplido cuando las decisiones judiciales no admitan ningún cuestionamiento, es decir, cuando los obligados con ellas las cumplan, sea espontáneamente o a través del uso de la facultad coercitiva del Estado. Para que los fi nes del proceso se concreten, reconoce Monroy, es indispensable que la decisión fi nal que se obtenga en este, sea de exigencia inexorable. Esta calidad de indiscutibilidad y de certeza en su contenido es una autoridad intrínseca que acompaña a las resoluciones judiciales y recibe el nombre de cosa juzgada. UNDÉCIMO: La Constitución Política del Estado, regula la cosa juzgada en sus incisos 2) y 13) del artículo 139° como un principio y derecho de la función jurisdiccional. Así, en el inciso 2) se deja establecido que ninguna autoridad puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada; y en el inciso 13) se establece la prohibición de revivir procesos fenecidos mediante una resolución ejecutoriada. Asimismo, en el artículo 82° del Código Procesal Constitucional, se establece al respecto que: “Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad y las recaídas en los procesos de acción popular que queden fi rmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación”. DUODÉCIMO: En tal orden de ideas se puede concluir que la Res Iudicata en una garantía procesal mediante la cual se impide que algunas sentencias se vuelvan a debatir en otro proceso sobre la misma controversia de igual causa (hechos) y objeto (pretensión), y dictarse nueva resolución, siendo dicho principio expresión del respeto irrestricto al debido proceso a fi n de brindar seguridad a las resoluciones judiciales. DÉCIMO TERCERO: Por lo que, la institución jurídica procesal de la cosa juzgada busca asegurar la inmutabilidad o irrevocabilidad de las cuestiones resueltas con carácter fi rme en un proceso anterior, y evita, por lo tanto, el pronunciamiento de una segunda sentencia eventualmente contradictoria, logrando la existencia de seguridad jurídica. Es decir, su fi nalidad consiste en evitar un nuevo pronunciamiento respecto de un asunto ya resuelto por el órgano jurisdiccional, de algo que ya fue juzgado, de la cual ya existe una decisión fi rme. Se presenta cuando existiendo un proceso terminado con sentencia que tiene calidad de cosa juzgada se inicia otro proceso entre las mismas partes, con el mismo petitorio y con el mismo interés para obrar. DÉCIMO CUARTO: Pudiendo advertirse que la condición de fi rmeza e inmutabilidad adquirida por la sentencia emitida en el proceso de acción popular, donde se realizó un control abstracto de constitucionalidad teniendo como parámetro de validez a la Constitución y/o la Ley, y que derivan de una demanda declarada fundada, fundada en parte o infundada, no puede ser dejada sin efecto, ni modifi cada en la extensión de sus efectos erga omnes por ningún poder u organismo del Estado, conforme lo precisa el artículo 139 inciso 2 de la Constitución Política3, que regula la prohibición de modifi car, variar o desacatar los efectos de una resolución con autoridad de cosa juzgada. Por estas consideraciones, resulta correcto afi rmar que toda pretensión que haya sido estimada o desestimada dentro de un proceso de acción popular, lleva consigo la declaratoria de improcedencia de una nueva demanda que tenga por fi nalidad la misma pretensión, en virtud a la cosa juzgada. Sobre la Improcedencia de la presente demanda por existir cosa juzgada DÉCIMO QUINTO: En atención a lo expresado, se puede observar que la pretensión contenida en la presente demanda (declaración de ilegalidad e inconstitucionalidad del Consejo Directivo N° 031-2014- OEFA/CD, de fecha cinco de setiembre de dos mil catorce, ya fue resuelto por la sentencia fecha diez de marzo de dos mil dieciséis, expedida en el Expediente A.P. N° 8653-2015 Lima, conforme se aprecia del desarrollo contenido en los considerandos sétimo a noveno de la presente resolución. En ese sentido, considerando que la ejecutoria emitida por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República en el proceso de Acción Popular N° 8653-2015 Lima adquirió la calidad de cosa juzgada, su contenido es de carácter inmutable de conformidad con el artículo 139 inciso 2 de la Constitución Política, por lo tanto, no es posible expedir nuevo pronunciamiento jurisdiccional sobre la misma pretensión porque ya se encuentra resuelto, así como tampoco es plausible de dejarla sin efecto, o modifi carla. Motivo por el cual, en aplicación del artículo 82 del Código Procesal Constitucional antes desarrollado debe revocarse la sentencia recurrida y declararse improcedente la presente demanda, en merito al inciso 2 del artículo 427° del Código Procesal Civil, al cuestionarse la misma norma expresando razones de fondo que ya fueron resueltos en sentencia con calidad de cosa juzgada. III.- DECISIÓN: Por estos fundamentos, REVOCARON la sentencia apelada de fecha veintisiete de abril de dos mil quince, obrante a fojas ciento veintiocho, que declaró INFUNDADA la demanda de Acción Popular; y REFORMÁNDOLA declararon IMPROCEDENTE la demanda, DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el Diario Ofi cial “El Peruano”; conforme a ley; en los seguidos por la parte impugnante contra el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
60320 (OEFA), sobre Acción Popular; y los devolvieron. Señor Juez Supremo Ponente: Toledo Toribio. S.S WALDE JÁUREGUI VINATEA MEDINA CHÁVEZ ZAPATER RUEDA FERNÁNDEZ TOLEDO TORIBIO CHIRINOS SOTO, Enrique, La Constitución: lectura y comentarios, 6ta. Edición, Lima, Rodhas, 2008, pp. 574. MONROY GÁLVEZ, Juan. Introducción al Proceso Civil. Tomo I. Santa Fe de Bogotá: Editorial Temis, 1996, pp. 86-87. Principios de la Administración de Justicia
Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional.
Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modifi car sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno. W-1511386-2