CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LAMBAYEQUE SEGUNDA SALA CIVIL Sentencia N° : 0035 Expediente N° : 02052-2014-0-1706-JR-CI-04 Demandante : Fernando Chilón Avellaneda Demandado : Ministerio de Educación y otros Materia : Proceso Constitucional de Amparo Ponente : Sr. Zamora Pedemonte Resolución Número: Dieciocho Chiclayo, diecinueve de enero del dos mil dieciséis. VISTOS; en audiencia pública; Y, CONSIDERANDO: MATERIA DEL RECURSO Apela la demandante la sentencia (Resolución Número Diez) que declara infundada la demanda. ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN DEL DEMANDANTE Alega que no se ha realizado un verdadero análisis de los criterios que debían ser tomados en cuenta para dicha evaluación, así como tampoco se ha considerado la afectación a derechos constitucionales consagrados en la Constitución, como son vulneración del derecho al trabajo y a las remuneraciones. FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN DE VISTA PRIMERO: La parte demandante ha solicitado la inaplicación del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU publicado el veinte de mayo del dos mil catorce, de la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU de fecha veintiuno de mayo del dos mil catorce, en cuanto aprueba la Norma Técnica denominada “Normas para la evaluación excepcional prevista en la Décima Primera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial” y de la Resolución Ministerial N° 214-2014-MINEDU de fecha veintisiete de mayo del dos mil catorce, que convoca al procedimiento excepcional de evaluación para profesores que se desempeñan como director o sub director en instituciones educativas públicas, y aprueba el Cronograma del procedimiento excepcional de evaluación. Argumenta que se vulneraran los principios de independencia de la función jurisdiccional, y demás principios relacionados con su derecho al trabajo toda vez que se desempeña en cargo directivo. SEGUNDO: Con el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, emitido el veinte de mayo del año dos mil catorce, se incorpora en el Reglamento de la Ley 29944, aprobado por Decreto Supremo 004-2013-ED, la Décimo Primera Disposición Complementaria Transitoria que regula el procedimiento excepcional de evaluación para los profesores que ejercían funciones de directivos.
58501 TERCERO: Señala dicha Disposición que la evaluación excepcional será para determinar si el profesor que viene ejerciendo cargo directivo tiene las habilidades requeridas para el desempeño en el cargo. Si aprueba dicha evaluación se le asignará la plaza de director o subdirector por un período de tres años. Precisa además que las plazas de los profesores que no aprueben la evaluación, sean retirados del proceso de evaluación, no se presenten a la evaluación o no cumplan con los requisitos para ejercer el cargo de director o subdirector, serán declaradas vacantes y se incorporarán en la primera convocatoria del concurso público para acceso a cargos de director y subdirector. CUARTO: Puede advertirse que el Decreto Supremo 003-2014-MINEDU, prevé la evaluación excepcional para quienes desempeñan cargos directivos, defi niéndose luego de aquella evaluación, cuáles serían las plazas que se incorporarían en el concurso público que dispone la Quinta Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley 29944, es decir, la elaboración de una nueva relación de plazas orgánicas vacantes después de la evaluación excepcional. QUINTO: Mediante Resolución Ministerial 204-2014-MINEDU, del veintiuno de mayo del dos mil catorce, se han aprobado las normas para la evaluación excepcional prevista en la décima primera disposición complementaria transitoria del Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial. SEXTO: Además, el veintiocho de mayo del año dos mil catorce, fue publicada la Resolución Ministerial N°214-2014-MINEDU que dispuso convocar al procedimiento excepcional de evaluación de profesores que se desempeñaban en cargos directivos, incluyendo su cronograma. Sobre esa evaluación a la fecha se encuentra publicada la Resolución Ministerial N° 423-2014-MINEDU, con los anexos que incluyen a quienes aprobaron. SÉTIMO: Puede apreciarse que durante la vigencia de la Ley 29944, y en lo relativo al acceso a cargos directivos, se expidieron las normas sometidas a control en cuanto a su aplicación, defi niéndose su razonabilidad por cuanto con la evaluación excepcional se ha garantizado esencialmente el derecho al trabajo de quienes ejercían el cargo de director y subdirector en Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica Regular, precisamente porque se conservaba la plaza hasta los resultados de esa evaluación excepcional, de modo que de no superarse no se justifi caba conservar el cargo directivo, menos si no participó de la referida evaluación. OCTAVO: La potestad legislativa y reglamentaria que concede la Constitución política a los poderes legislativo y ejecutivo, incluido los gobiernos regionales, locales y demás órganos constituidos, no puede ser califi cada como violatoria de la independencia de la función jurisdiccional, más aún si al ejercer dicha función normativa se cumple con el principio de generalidad que caracteriza a las normas legales, esto es, que no se legisla para favorecer a una persona o grupo de personas, lo cual proscribe el artículo 103° de la Constitución. Con relación a este caso, puesta en vigencia la Ley 29944, con la implementación de la evaluación excepcional se garantizó sufi cientemente la dignidad de la persona y el derecho al trabajo de quienes ejercían cargos directivos al conservar sus plazas hasta las resultas de ese proceso de evaluación. NOVENO: En tal sentido, las normas sometidas a control se sujetan al espíritu de la Ley 29944 y al tránsito de su aplicación, fundamento por el cual no se confi gura un caso de manifi esta infracción del principio de jerarquía normativa respecto de quienes desempeñaban cargos directivos antes de la vigencia de la citada Ley de Reforma Magisterial. El cuestionamiento a los criterios de evaluación resulta genérico, no apreciándose que aspecto concreto de esos criterios pudiera haber afectado manifi estamente a la parte demandante. Por estas consideraciones: REVOCARON la sentencia (Resolución Número Diez) de fecha quince de mayo del año dos mil quince, obrante de folio ciento ochenta y siete a ciento noventa y tres, que declara improcedente la demanda; y, REFORMÁNDOLA la declararon infundada; en los seguidos por Fernando Chilon Avellaneda contra el Ministerio de Educación y otros sobre
conformado el Colegiado de la primigenia vista de la causa, y el Magistrado Salazar Fernández dirimiendo la discordia. Sres. Zamora Pedemonte Conteña Vizcarra Salazar Fernández El voto en discordia del Magistrado Armaza Galdos, es como sigue: VISTOS en audiencia pública, el proceso de amparo seguido por Fernando Chilón Avellaneda en contra de la Gerencia Regional de Educación de Lambayeque, la Unidad de Gestión Educativa Local Chiclayo y el Ministerio de Educación. Objeto del recurso Es materia de revisión la sentencia contenida en la Resolución número diez de folios doscientos seis a folios doscientos doce, que declara improcedente la demanda interpuesta por Fernando Chilón Avellaneda en contra de la Gerencia Regional de Educación de Lambayeque, la Unidad de Gestión Educativa Local Chiclayo, el Ministerio de Educación, el Procurador Público del Ministerio de Educación.
Primero (Pretensión impugnatoria).- Conforme se desprende del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante Fernando Chilón Avellaneda que corre de fojas ciento noventa y cuatro a ciento noventa y nueve, se denuncia de la resolución impugnada: i. Que el Decreto Supremo N° 003-204-MINEDU contraviene normas jurídicas de mayor jerarquía; ii, Se está vulnerando el principio de legalidad pues el demandante tiene resolución administrativa fi rme de nombramiento; iii. Violación a los artículos 33° y 38° de la Ley N° 29944. Segundo (Procedencia del proceso de amparo para cuestionar normas autoaplicativas).- Que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 200°, inciso 2, de la Constitución el
embargo, el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia, ha explicado la posibilidad de formular procesos de amparo contra normas jurídicas con la condición de tengan estas la calidad de normas autoaplicativas (Cfr. Exp. N° 2942-2007-PA/TC; Exp. N° 02771-2008-PA/TC; Exp. N° 05387 -2008-PA/TC, Exp. N° 6301- 2006-PA/TC; Exp. N° 3283-2003-AA/TC; Exp. N° 4677-2004-PA/ TC; Exp. N° 7339-2006-PA/TC; Exp. N° 00485-2009-PA/TC; Exp. N° 02724-2007-PA/TC; Exp. N° 01677-2008-PA/TC; y, Exp. N° 01473-2009-PA/TC); que, a criterio del Tribunal Constitucional las normas jurídicas pueden ser autoaplicativas o heteroaplicativas. Una norma es autoaplicativa si su “aplicabilidad no se encuentra sujeta o condicionada a la realización de algún acto posterior o a una eventual reglamentación, pues tal norma adquiere efi cacia plena en el mismo momento en que entra en vigencia” (Cfr. Exp. N° 2942-2007-PAlTC, numeral 3), de modo que los derechos fundamentales invocados se vean en ese mismo momento objetivamente violentados, expedir una resolución que declara la nulidad de un acto administrativo; declarar la expropiación de una propiedad (Cfr. Exp. N° 3283-2003-AA/TC); determinar la prohibición de una conducta determinada (Cfr. Exp. N° 7339- 2006-PA/TC); o expedir norma jurídica que convoca a concurso público una plaza de Director accedida mediante concurso púbico de nombramiento, son ejemplos de normas autoaplicativas. Una norma heteroaplicativa, es “aquella cuya aplicabilidad no es dependiente de su sola vigencia, sino de la verifi cación de un posterior evento, sin cuya existencia, la norma carecerá de efi cacia, estos es, capacidad de subsumir, por sí misma, algún supuesto fáctico en su supuesto normativo. Es evidente que en tales casos no podrá alegarse la existencia de una amenaza cierta e inminente de afectación a los derechos fundamentales, tal como lo exige el artículo 2° del Código Procesal Constitucional, ni menos aún la existencia actual de un acto lesivo de tales derechos. De ahí que, en dichos supuestos, la demanda de amparo resulte improcedente.” (Cfr. Exp. N° 4677 -2004-PAlTC, numeral 3); así por ejemplo la norma contenida en los artículos 29° y 65°, inciso c) de la derogada Ley N° 29062, constituyen normas jurídicas heteroaplicativas, pues a criterio del Tribunal Constitucional desarrollado en el Exp. N° 02771-2008-PA/TC, “la norma cuya inaplicabilidad pretende el demandante no tiene la calidad de autoaplicativa, toda vez que la sola posibilidad abstracta de verse sometida a evaluaciones no constituye una amenaza inminente contra derechos constitucionales invocados en la demanda”, de otro modo las normas jurídicas cuestionadas requieren de la realización de un acto posterior de la administración (la evaluación propiamente dicha), lo que confi rma la falta de efi cacia jurídica inmediata en la norma jurídica cuestionada; lo que sucede es que el proceso de amparo ha sido diseñado, en general, para reprimir acciones u omisiones inconstitucionales y no así, el eventual contenido inconstitucional de normas jurídicas, pues tal función está reservada a los procesos de inconstitucionalidad y acción popular, de modo que solo por excepción, es posible discutir sobre la aplicabilidad de una norma jurídica de cuyo contenido se denuncia violación o amenaza de violación de derechos constitucionales; ello ocurre cuando la norma cuestionada tiene la cualidad de norma autoaplicativa, de lo contrario la demanda de amparo resulta improcedente. Tercero (Vigencia de las normas jurídicas).- Toda norma jurídica tiene un tiempo de nacimiento y otro posterior de muerte. El tiempo que va desde su nacimiento hasta su derogatoria se conoce como tiempo de vigencia de una norma jurídica, este tiempo es importante porque sólo durante la vigencia de una norma es posible exigir y aceptar la aplicación de una norma. La aplicación anterior a la vigencia de la norma constituye un supuesto de retroactividad y la aplicación más allá de tales límites, un supuesto de ultractividad, ambos suceso prohibidos por el sistema jurídico.1 La vigencia de una norma está marcada por la publicación en el diario ofi cial “El Peruano”, su muerte, por su derogación, expresa, como cuando la norma nueva textualmente indica la norma que deroga; o, tácita, cuando la norma nueva subsume íntegramente el contenido de la norma antigua o el nuevo contenido resulta incompatible con el contenido normativo que le precede. Adicionalmente, la declaración de inconstitucionalidad de una norma, con sus propios matices, constituye también un supuesto equivalente a la derogación de una norma2. Ahora bien, visto este panorama y desde la vigencia de la nueva norma, afi rmamos su capacidad para abarcar a las
58502 consecuencias jurídicas de las relaciones y situaciones jurídicas existentes al tiempo de la nueva norma (Cfr. los artículos 103, y la Primera Disposición Final de la Constitución; artículo III y 2121 del Código Civil), con ello un grado de invasión de la nueva norma al tiempo anterior a su vigencia es aceptado y reconocido por el propio sistema jurídico y que la doctrina ha identifi cado como un grado mínimo de retroactividad3 necesario, de otro modo, la invocación de una teoría sobre los derechos adquiridos hasta sus últimas consecuencias, lleva inexorablemente a un inmovilismo jurídico incompatible con la naturaleza dinámica del derecho. Pero, la aplicación inmediata proclamada por los artículos precedentemente referidos, exige identifi car, en cada caso concreto, con detalle y precisión, cuál es la relación o situación jurídica que no puede ser abarcada por la nueva ley, así como cuáles son las consecuencias jurídicas susceptibles de ser alcanzadas por la nueva legislación. Así por ejemplo la calidad de Director o Subdirector constituye una situación jurídica específi ca, del Profesor que ocupa el cargo; por su parte el deber a ser evaluado al término de su gestión, corresponde a una consecuencia jurídica que puede ser modifi cada por la una ley, tal como ha sucedido con la vigencia del artículo 33° de la Ley N° 29944;4 sin embargo, no se verifi ca esta misma lógica jurídica cuando, por aplicación de la Décima Primera Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Supremo N° 004-2013- ED, introducida por el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, se dispone la evaluación inmediata excepcional de todos los Profesores que se desempeñan como Directores o Subdirectores en Instituciones Educativas, pues en este caso, se modifi ca directamente la situación jurídica del personal sometido a proceso de evaluación, y es que siendo su situación jurídica de Director o Subdirector con deber de ser evaluado al término de su gestión, por la sola vigencia de las referidas normas jurídicas, se ha convertido en un Director o Subdirector en proceso de evaluación en el mismo instante de la vigencia del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU y demás normas jurídicas complementarias. Cuarto (Caso de autos).- En el caso de autos Fernando Chiloón Avellaneda interpone recurso de apelación solicitando la inaplicabilidad del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU y las Resoluciones Ministeriales N° 204 y 214-2014-MINEDU; consecuentemente, se disponga su exclusión del proceso de evaluación convocado por el Ministerio de Educación hasta que se efectúe la convocatoria a evaluación en el desempeño del cargo con arreglo al artículo 38° de la Ley N° 29944. Que, la solución de este
a) determinar si las normas contenidas en la Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU; y, la Resolución Ministerial N° 214-2014-MINEDU constituyen normas autoaplicativas o normas heteroaplicativas, de otro modo, reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, como la citada en el Considerando Segundo de esta sentencia, ha determinado que el proceso de amparo procede únicamente, contra normas autoaplicativas; y, dependiendo de la solución atribuida, corresponderá: b) Determinar si la vigencia del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU; y, la Resolución Ministerial N° 214-2014-MINEDU constituye causa para la afectación de derechos fundamentales. Veamos. Que, el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU resuelve modifi car el Decreto Supremo N° 004-2013-ED, incorporando a su texto la Décimo Primera Disposición Complementaria Transitoria, que textualmente indica que “Los Profesores que vienen ejerciendo funciones de directivos en instituciones educativas públicas de gestión directa o en instituciones educativas públicas de gestión privada por convenio, de Educación Básica o Técnico Productiva ... serán evaluados, excepcionalmente, en las habilidades requeridas para el desempeño del cargo”; por su parte la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU en su artículo 1° ha resuelto “Aprobar la Norma Técnica denominada “Normas para la Evaluación Excepcional prevista en la Décima Primera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial”, la misma que como Anexo forma parte integrante de la presente Resolución.”; fi nalmente, mediante el artículo 1° de la Resolución Ministerial N° 214-2014-ED se ha resuelto “Convocar al procedimiento excepcional de evaluación para los profesores que se desempeñan como Director o Subdirector en instituciones educativas públicas, en virtud de lo dispuesto en la Décima Primera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial, la cual se llevará a cabo conforme a lo establecido en la Norma Técnica aprobada mediante Resolución Ministerial N° 204-20 14-MINEDU”; de este marco normativo, se extraen las siguientes conclusiones jurídica: en primer lugar, la sola vigencia de estas normas jurídicas ha modifi cado la situación jurídica de los Profesores que ocupan el cargo de Directores o Subdirectores por concurso público, pues han pasado de tener la condición de personal con deber de ser evaluados al término del periodo su gestión según lo dispuesto por el artículo 38° de la Ley N° 29944, a tener la condición de personal en proceso de evaluación desde el mismo instante de la entrada en vigencia del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, y las Resoluciones Ministeriales N° 204 y 214-2014-MINEDU; situación incompatible con el primer párrafo del artículo 103° de la Constitución (prohibición de aplicación retroactiva de las normas), pues la vigencia de las normas jurídicas cuestionadas por el actor, si bien no han modifi cado las consecuencias jurídicas en relación a su condición de Director, si han modifi cado una situación jurídica particularizada (Director en
el artículo 38° de la Ley N° 29944 se ha computado de modo tal que debe ser considerado como vencido hace tres años situación que se traduce en la aplicación retroactiva del artículo 38° de la Ley N° 29944, materializado en las norma jurídicas reglamentarias como el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU; y, la Resolución Ministerial N° 214-2014-MINEDU, consecuentemente, este Colegiado considera haber fundamento atendible a favor del actor. Por las propias consideraciones desarrolladas en esta sentencia y las normas jurídicas citadas: MI VOTO es porque se REVOQUE la resolución número diez (Sentencia) de fecha quince de mayo del año en curso, que declara improcedente la demanda de amparo interpuesta por Fernando Chilón Avellaneda en contra del Ministerio de Educación, la Gerencia Regional de Educación de Lambayeque, la Unidad de Gestión Educativa Local Chiclayo; y, REFORMÁNDOLA se declare FUNDADA en todos sus extremos la demanda de amparo interpuesta por Fernando Chilón Avellaneda en contra del Ministerio de Educación, la Gerencia Regional de Educación de Lambayeque, la Unidad de Gestión Educativa Local Chiclayo, en consecuencia inaplicable al demandante el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU; y, la Resolución Ministerial N° 214-2014-MINEDU. Sr. Armaza Galdos Las salvedades a esta regla están marcadas por la retroactividad penal be- nigna a que refi ere el artículo 103, de la Constitución; un grado mínimo de retroactividad que refi eren los artículos III, y 2121, del Código Civil, artículo 103, y Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución; adicional- mente la propia ley puede establecer excepciones a la aplicación inmediata de una norma. Léase el primer párrafo in fi ne del artículo 103, de la Constitución. Recordemos que la aplicación retroactiva admite grados, así retroactividad máxima, como cuando la invasión de norma nueva alcanza tanto a las re- laciones y situaciones jurídicas como a las consecuencias jurídicas consu- madas y futuras o por consumarse. Pretender modifi car la validez de un contrato de mutuo y abarcar además a los intereses pagados, los devenga- dos pero no pagados, constituye un ejemplo de retroactividad máxima abso- lutamente prohibido; retroactividad media, como cuando la invasión alcanza a las consecuencias no consumadas, como pretender alterar el curso de los intereses devengados pero no cancelados, debe tenerse presente que aquí el derecho no está en discusión sino únicamente en la oportunidad del reclamo, por lo que este grado de retroactividad resulta también prohibido; fi nalmente, retroactividad mínima, si los alcances de la nueva ley pretenden ser extendidos a las consecuencias que se produzcan al tiempo de entrada en vigencia la nueva norma, como sucedería con el pago de los intereses que devengan en el futuro, es a este tipo de retroactividad mínima que refi e- ren artículos 103, Y la Primera Disposición Final de la Constitución y 111, y 2121 del Código civil, por tanto, válidamente aplicable. Artículo 33. El acceso a cargos y período de gestión.- El profesor puede acceder a otros cargos de las áreas de desempeño laboral por concurso y por un período de tres años. Al término del período de gestión es evaluado para determinar su continuidad en el cargo o su retorno al cargo docente.
Los cargos de director de Unidad de Gestión Educativa Local y Director o Jefe de Gestión Pedagógica son evaluados anualmente para determinar su continuidad. Excepcionalmente, dicha evaluación se puede realizar en períodos menores.
El acceso a un cargo no implica ascenso de escala magisterial. W-1442494-1