SALA SEGUNDA. SENTENCIA 1931/2025
CAJAMARCA JOSÉ ANTONIO QUEVEDO MONTOYA
En Lima, al 1 de diciembre de 2025, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro y Ochoa Cardich, con la participación del magistrado Hernández Chávez, convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, ha emitido la presente sentencia; el magistrado Ochoa Cardich emitió fundamento de voto, el cual se agrega. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes fi rman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don José Antonio Quevedo Montoya contra la resolución de fojas 387, de fecha 23 de septiembre de 2024, expedida por la Sala Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que declaró improcedente la demanda de autos.
Con fecha 27 de febrero de 2024, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca1, solicitando la homologación de su remuneración mensual, ascendente a S/1, 400.00, con la de sus compañeros Manuel Fernández García y Jhony Samuel Torres Linares, quienes, a pesar de desempeñar las mismas funciones como obrero- efectivo serenazgo de la Gerencia de Seguridad Ciudadana, perciben un salario considerablemente superior, comprendido en S/2,842.78. Alega que mediante un proceso laboral se le reconoció como trabajador del municipio bajo los alcances del Decreto Legislativo 728 y que pese a ello no se dispuso la homologación de su remuneración con la de sus compañeros obreros. Alega que se vienen vulnerando sus derechos constitucionales a la protección frente a la discriminación, a una remuneración justa y equitativa, a la igualdad y al trabajo. El Segundo Juzgado Civil-Sede Zafi ros de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, mediante Resolución 1, de fecha 4 de marzo de 2024 admite a trámite la demanda.2 La Municipalidad Provincial de Cajamarca, debidamente representada por su procurador público, deduce la excepción de incompetencia por razón de la materia y contesta la demanda solicitando que se la declare infundada o improcedente.3 Sostiene que la diferencia salarial está justifi cada, ya que los trabajadores con los que el demandante desea homologarse, a pesar de estar en el régimen laboral privado, obtuvieron sus aumentos salariales por mandatos judiciales y tales sentencias establecieron condiciones laborales específi cas para cada trabajador, incluyendo su remuneración. Por ello, las diferencias salariales son el resultado de una serie de factores objetivos y legales, mas no de una decisión arbitraria de la entidad. El a quo, mediante Resolución 2, de fecha 23 de abril de 2023 declaró fundada la demanda4, por considerar que José Antonio Quevedo Montoya y Manuel Fernández García ejercen funciones sustancialmente análogas como serenos al igual que el actor, además de estar adscritos a la misma Unidad de Implementación de Servicio de Seguridad Ciudadana, y bajo el mismo régimen laboral; por ello, no se acredita una diferencia funcional o estructural entre los citados obreros que justifi que el trato desigual. A su turno, la Sala Superior revisora revocó la apelada y reformándola declaró improcedente la demanda.5 Considera que el proceso de amparo no es la vía idónea para resolver la controversia, porque se requiere una amplia estación probatoria, lo cual puede ser debidamente dilucidado en la vía ordinaria laboral, por constituir una vía igualmente satisfactoria conforme al precedente establecido en la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC.
1. El objeto del presente proceso es que se homologue la remuneración del demandante con la de sus compañeros, quienes también desempeñan las mismas labores en la municipalidad emplazada. El recurrente alega que percibe una remuneración menor que la de sus compañeros, por lo que dicha diferencia constituye una violación de sus derechos constitucionales a la protección frente a la discriminación, a una remuneración justa y equitativa, a la igualdad y al trabajo. Cuestión previa 2. Este Tribunal aprecia que lo que se ha denunciado es la vulneración del derecho a una remuneración justa y equitativa y, del principio-derecho de igualdad y a la no discriminación recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución; y que, conforme a su línea jurisprudencial, el proceso de amparo constituiría la vía idónea, efi caz y satisfactoria para proteger los derechos constitucionales alegados, conforme lo establece la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/ TC; no obstante, se debe analizar si los medios probatorios presentados son sufi cientes para emitir un pronunciamiento de mérito y determinar si se vulneraron los derechos invocados. El derecho a la remuneración 3. El artículo 24 de la Constitución Política del Perú prescribe que: “El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y sufi ciente que procure para él y su familia el bienestar material y espiritual”. 4. Este Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente 00020-2012-PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la remuneración: 22. En síntesis, la “remuneración equitativa”, a la que hace referencia el artículo 24 de la Constitución, implica que ésta no sea objeto de actos de diferenciación arbitrarios que, por ampararse en causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución. […] 23. En consecuencia, la remuneración sufi ciente, en tanto parte integrante del contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración previsto en el artículo 24 de la Constitución, implica también ajustar su quantum a un criterio mínimo- bien a través del Estado, bien mediante la autonomía colectiva-de tal forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el principio-derecho a la dignidad. Sobre el principio-derecho de igualdad y a la no discriminación 5. La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo con el cual “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Se trata, pues, de un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación. 6. En tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la ley implica que un mismo órgano no puede modifi car arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que, cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación sufi ciente y razonable. En cuanto a la igualdad ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justifi cación objetiva y razonable. La bonifi cación por costo de vida 7. Mediante Decreto Supremo 109-90-PCM, se otorgó una bonifi cación especial por costo de vida a los servidores y pensionistas del Estado, benefi cio que se hizo extensivo a los trabajadores de las municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho decreto supremo se estableció lo siguiente: Los trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonifi cación por costo de vida, así como la compensación por movilidad que serán fi jados por los respectivos consejos Municipales, con cargo a sus recursos propios; por tanto, no signifi cará demandas adicionales al Tesoro Público.
8. Mediante Decreto Supremo 264-90-EF, se efectuó un incremento en dichos conceptos y en el artículo 4 se precisa lo siguiente: Compréndase en el presente Decreto Supremos al personal que regulas sus remuneraciones en base a lo dispuesto por el artículo 66 del Decreto Legislativo 543 […] Asimismo, compréndase a los servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador contratado, obrero permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa, Proyectos Especiales y reparticiones públicas del Gobierno Central, instituciones públicas sujetas a las Ley N° 4916. En ambos casos la bonifi cación especial por costo de vida y compensación por movilidad no será superior a I/. 4´500,00.00.
Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente: Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago de remuneraciones en cheque o en efectivo en montos superiores a lo establecido por los Decretos Supremos N°s. 296-89-EF, 198-90-EF, 109-90-EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece el Decreto Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo 556 y las correspondientes normas de control, así como las demás disposiciones vigentes como responsabilidad de autoridades, funcionarios y servidores públicos. Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos antes referidos no se dictó norma alguna que en forma expresa disponga el incremento de la bonifi cación por costo de vida para los trabajadores de los Gobiernos locales. 9. Por otro lado, cabe acotar que el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de 2004, derogada por el Decreto Legislativo 1440, vigente a partir del 1 de enero del 2019, establecía lo siguiente: La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonifi caciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Su fi jación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo. Corresponde al Concejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el correspondiente fi nanciamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que las formalicen. 10. Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85- PCM, derogado por el inciso “n” de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicada el 13 de junio de 2014, en su artículo 1 señalaba “Establécese para los Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de trabajo de sus funcionarios y servidores”. Y en su artículo 4 disponía que “[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de negociación bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo, percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central a los trabajadores del Sector Público”. 11. Así pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los fundamentos precedentes, los incrementos de haberes de los trabajadores de los Gobiernos locales podían hacerse por convenio colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley. Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en su Informe Técnico 092-2017-SERVIR/ GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”. 12. Además, las leyes de presupuesto de los años 2006 en adelante prohibieron los incrementos remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonifi caciones y benefi cios, incluso las derivadas de convenio colectivo. Tal prohibición está plasmada en los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las Leyes 29142 y 29289, y 6 de las Leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518, 30693, 30879, leyes de los presupuestos públicos del 2006 al 2019. Análisis del caso concreto 13. En el presente caso, la controversia se centra en determinar si, con relación a la remuneración que percibe, “se está discriminando al demandante” por tratarse de un trabajador- obrero que en virtud de un mandato judicial fue contratado a plazo indeterminado. En tal sentido, deberá evaluarse si corresponde homologar la remuneración que percibe el demandante en el cargo de obrero- efectivo serenazgo, sujeto al régimen laboral del Decreto Legislativo 728, con la que perciben otros obreros que desempeñan el mismo cargo y que deberían estar bajo el mismo régimen laboral. 14. Ahora bien, según las boletas de pago adjuntas a la demanda6 y el contrato de trabajo por orden judicial con ingreso a planilla de contratados a plazo indeterminado7, el recurrente pertenece al régimen laboral de la actividad privada; tiene un contrato a plazo indeterminado por disposición judicial suscrito en el año 2011, que fi ja como inicio de la relación laboral el 1 de octubre de 2011, y su remuneración mensual a la fecha de interposición de la demanda ascendía a la suma de S/1,400.00. Además de ello, se corrobora que, desde el 2014 hasta enero de 2020, sus boletas de pago consignaban las sumas de S/1, 021.79 y S/1,321.79 por el concepto denominado “costo de vida”. 15. El demandante pretende que se ordene la homologación de su salario con el de Manuel Fernández García y Jhony Samuel Torres Linares, quienes perciben un salario comprendido en S/2,842.78. Al respecto, cabe mencionar que del CD que contiene información sobre boletas de pagos de los obreros remitido por la Municipalidad Provincial de Cajamarca, en el Expediente 05729-2015-PA/TC, se puede corroborar que, al menos hasta octubre de 2019, una de las diferencias del ingreso mensual en la homologación radicaba en el concepto “costo de vida”, pues se les asignaba a ambos trabajadores por tal concepto la cantidad de S/ 1 321.79. 16. Asimismo, en las boletas de pago de don Manuel Fernández García, desde enero 2018 hasta mayo de 2019, se consigna que era un trabajador con contrato administrativo de servicios.8 También se observa que, desde junio de 2019 hasta enero de 2020, en sus boletas se consignaba el denominado concepto de costo de vida por la suma de S/ 1,321.79.9 17. Respecto de don Jhony Samuel Torres Linares, de sus boletas de pago de mayo de 2018 a enero de 2020, también se corrobora que percibía el denominado concepto de costo de vida por la suma de S/1,321.79.10 18. Por tanto, los citados trabajadores no constituyen para el presente caso un término de comparación válido para efectos de homologar la remuneración de la demandante. 19. Así pues, de autos se deduce que una de las diferencias entre el ingreso mensual del demandante y el de otros obreros que realizan la misma actividad, hasta por lo menos enero de 2020, radicaba en el concepto “costo de vida”. Cabe señalar que en el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, del 13 de marzo de 2018, expedido por la Unidad de Recursos Humanos11, no se precisó cuál es la forma de cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que fue requerido mediante decreto de fecha 9 de febrero de 2018, y solo se hace una lista de los conceptos comprendidos en la planilla de los trabajadores del régimen 276. Adicionalmente, mediante decreto de fecha 18 de setiembre de 2018, emitido en el Expediente 06613-2015-PA/TC, este Tribunal también solicitó a la Municipalidad de Cajamarca que informara, entre otras cosas, sobre las razones por las que se vendría pagando montos diferentes por concepto de “costo vida” a los trabajadores obreros. En respuesta a dicho requerimiento, con fecha 30 de octubre de 2018, la emplazada remitió el Ofi cio 192-2018-OGGRRHH-MPC12, en el que adjuntan, entre otros documentos, el Informe 298-2018- URBSSO-AP-MPC, en el que se limita a señalar que: “El Costo de vida, varía según la Remuneración de cada trabajador” [sic]. 20. De lo expuesto se colige que la entidad municipal demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento del denominado “costo de vida”, ni tampoco cuáles son los criterios que utiliza para fi jar los montos que perciben los obreros de esa comuna por dicho concepto. 21. Siendo ello así, de lo señalado supra se puede concluir que en autos no obran medios probatorios idóneos y sufi cientes que permitan a este Tribunal generar convicción de la validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte recurrente, lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio hacia su persona, o no, por lo que corresponde dictar sentencia inhibitoria, aunque dejando a salvo el derecho de la parte demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si lo considera pertinente.
22. Finalmente, atendiendo a que las normas constitucionales del sistema presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la entidad demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, debe notifi carse a la Contraloría General de la República, a fi n de que proceda con arreglo a sus atribuciones. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, por lo que se deja a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente. 2. Notifi car a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones. Publíquese y notifíquese. SS. DOMÍNGUEZ HARO OCHOA CARDICH HERNÁNDEZ CHÁVEZ PONENTE DOMÍNGUEZ HARO FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH Emito el presente voto a favor del sentido resolutorio de la ponencia y por el cual se declara improcedente la demanda; no obstante, me aparto del fundamento jurídico 22 en el que se dispone notifi car a la Contraloría General de la República a fi n de que proceda con arreglo a sus atribuciones, sin que ello implique que no coincida en el hecho de que los funcionarios de la entidad municipal demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral que realizan funciones similares. En efecto, el objeto del caso de autos es que se homologue la remuneración de la parte demandante con la que perciben otros obreros que también desempeñan la labor de obrero en la municipalidad emplazada, debido a que percibe una remuneración menor en comparación con ellos, pese a que también son obreros pertenecientes al mismo régimen laboral y realizan las mismas funciones. Se alega la vulneración al derecho a trabajo, a una remuneración justa y equitativa, a la igualdad y a la protección frente a la discriminación. Conforme a lo expuesto en la ponencia, obran las boletas de pago de los trabajadores de la municipalidad demandada, los que, si bien serían obreros al igual que el actor, la diferencia remunerativa radicaría, entre otros aspectos, en el denominado “costo de vida”. Asimismo, la entidad municipal demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento de denominado “costo de vida”, ni cuáles son los criterios utilizados para fi jar los montos por dicho concepto, ni ha justifi cado el pago diferenciado entre trabajadores de un mismo régimen laboral, los cuales, se entiende, realizan funciones similares. En ese sentido, concuerdo en sostener que no obran medios probatorios idóneos y sufi cientes que permitan al Colegiado generar convicción respecto a la validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte recurrente, lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio o no. Por ello, corresponde declarar improcedente la demanda; aunque dejando a salvo el derecho del demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si así lo considera pertinente. Cabe añadir que a pesar de la impertinencia de disponer la notifi cación a la Contraloría General de la Republica y no encontrarme conforme con lo señalado en la ponencia respecto de ello he decido; sin embargo, apoyar la resolución del presente caso, ya que insistir en mi discrepancia en el extremo antes expuesto generaría una innecesaria demora en la tramitación del presente caso, toda vez que al producirse una discordia esta tendría que ser tramitada y resuelta por otro colega, integrante de la Sala Primera del Tribunal Constitucional. Al ser mi posición la minoritaria en este tipo de casos. una eventual insistencia por vía de voto singular solo generará mayor dilación para que al demandante se le brinde respuesta a lo centralmente pretendido. En las circunstancias descritas y salvando mi posición sobre el extremo expuesto, suscribo la resolución del caso en su totalidad, en aplicación de los principios procesales de economía y de socialización regulados en el artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional. S. OCHOA CARDICH
Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, me adhiero a lo resuelto en la ponencia, por las razones allí expuestas. En consecuencia, mi voto es por: 1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, por lo que se deja a salvo el derecho de la recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente. 2. Notifi car a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones. S. HERNÁNDEZ CHÁVEZ
GUTIÉRREZ TICSE Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto singular. Las razones las sustento en los siguientes fundamentos: El caso 1. En el presente caso, el recurrente solicita que se homologue su remuneración con la que perciben otros obreros que también desempeñan la labor de obrero-efectivo serenazgo, debido a que, en su condición de trabajador contratado a plazo indeterminado en cumplimiento de un mandato judicial, sujeto al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo 728, percibe una remuneración menor en comparación con la de otros trabajadores obreros pertenecientes al mismo régimen laboral que realizan las mismas labores. El derecho a una remuneración justa y equitativa 2. Al respecto, considero que los cuestionamientos formulados por el demandante revisten relevancia constitucional, en tanto se relacionan con el incumplimiento de los principios de igualdad y no discriminación, así como de una presunta vulneración al derecho de recibir una remuneración justa y equitativa. 3. Esta disparidad salarial requiere una revisión cuidadosa para asegurar la equidad y el respeto a los derechos fundamentales del trabajador. Especialmente porque este Tribunal ha conocido un alto número de casos donde se emplaza a la Municipalidad Provincial de Cajamarca con motivo de una desigualdad en la remuneración de los obreros. El deber de convocar a audiencia pública en casos relevancia social 4. Conforme a lo expuesto, el presente caso merece un pronunciamiento de fondo, previa audiencia pública; de lo contrario, dejar sin posibilidad de informar oralmente a las partes solo abona en el rechazo ciudadano al sistema legal y no pacifi camos el ordenamiento jurídico. Es pertinente otorgar a los actores las condiciones que se requieran sobre todo en casos de relevancia social y complejidad, entre otros criterios que el Colegiado debe tomar en consideración. 5. Lo expuesto es compatible con la interpretación efectuada por este Tribunal Constitucional en la STC N° 30-2021-PI/TC, en la cual se señala que la convocatoria de la causa en audiencia pública y el ejercicio de la defensa pueden hacerse de forma oral cuando corresponda expedir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto y en aquellos casos en los que se considere indispensable. Por las consideraciones expuestas, mi voto es porque EL CASO TENGA AUDIENCIA PÚBLICA ANTE ESTA SALA SEGUNDA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
S. GUTIÉRREZ TICSE Foja 167. Foja 200. Foja 302. Foja 339. Foja 387. Fojas 2-41. Foja 97. Fojas 42-50. Fojas 51-53. Fojas 70-76. Obra en el cuaderno correspondiente al Expediente 03887-2015-PA/TC. Obra en el cuaderno correspondiente al Expediente 06613-2015-PA/TC. W-2501604-1
00020-2012-PI/TC · 02383-2013-PA/TC · 03887-2015-PA/TC · 05729-2015-PA/TC · 06613-2015-PA/TC