CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE ACCIÓN POPULAR Nº 13488-2025 LIMA Lima, dieciséis de diciembre de dos mil veinticinco I. VISTA; la causa número trece mil cuatrocientos ochenta y ocho – dos mil veinticinco – Lima, en audiencia pública de la fecha; y, efectuada la votación con arreglo a Ley, ha emitido la siguiente sentencia: MATERIA DEL RECURSO: Se trata del recurso de apelación interpuesto por Andrés Avelino Alcántara Paredes contra la sentencia contenida en la Resolución Nº 10 de fecha 07 de enero de 2025, que declara infundada la demanda de acción popular. II. ANTECEDENTES 1. Demanda Mediante escrito de fecha 19 de marzo de 2024, Andrés Avelino Alcántara Paredes promovió demanda de acción popular, respecto del artículo 43 del Reglamento de la Ley Nº 29625, incorporado por el artículo 3 del Decreto Supremo Nº 280-2023-EF, por contravenir el artículo 51 y el inciso 8 del artículo 118 de la Constitución, en concordancia con el artículo 103 de la Constitución. La demanda de acción popular se sustenta principalmente en que: i) el reglamento que establece el proceso de devolución de los aportes de FONAVI, transgrede y desnaturaliza las Leyes Nº 29625, 31173, 31454, 31604 y 31928, al establecer a fonavistas incluidos y excluidos del
través del Decreto Supremo Nº 016-2014-EF fue expulsada por su inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional; iii) el artículo 2 de la Ley Nº 31173 fue declarado inconstitucional en la STC Nº 0016-2021-AI/TC, no siendo claro al no precisar en qué consiste un benefi cio directo o indirecto; asimismo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 0008-2017-AI/ TC se señaló que los préstamos no son benefi cios indirectos; iv) la evaluación de benefi ciados por la comisión Ad Hoc no lo dispone la jurisprudencia ni las leyes invocadas en el reglamento, por lo que al no existir norma que lo ordene, no hay parámetros a evaluar ni el tiempo de duración de la evaluación; v) la norma reglamentaria cuestionada supedita su vigencia en función de la norma legal que reglamenta; en ese sentido, la norma reglamentaria no tiene vigencia debido a que la norma que reglamenta ha sido dejada sin efecto por
decidir qué fonavistas pueden ser excluidos debido a que no es materia de su competencia, debiendo devolverse los aportes sin excepción. 2. Sentencia apelada La Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante Resolución Nº 10 resolvió declarando infundada la demanda de acción popular en razón a que: i) El Tribunal Constitucional en la STC Nº 0008-2017-PI/TC, realizó el control de constitucionalidad de la Septuagésima Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 30114, Ley del Presupuesto Público para el año fi scal 2014, que establecía la posibilidad de excluir de la devolución a las personas que directa o indirectamente se hubieran benefi ciado con los recursos del FONAVI, estableciendo que, “(…) resulta constitucionalmente posible la exclusión de aquellas personas que habiendo aportado al Fonavi han recibido algún tipo de benefi cio, directo o indirecto, derivado de la aplicación de los recursos acumulados en dicho fondo”; ii) el Tribunal Constitucional en la STC Nº 0016-2021-PI/TC, realizó el control de constitucionalidad en lo que correspondía el numeral 2, del artículo 2 de la Ley Nº 31173, que exceptuaba la devolución a aquellos que benefi ciadas con un monto igual o mayor a sus aportaciones; precisando que: “el artículo 1 de la Ley 31173 resulta compatible con la Constitución, siempre y cuando la fórmula aplicada para la devolución de los aportes sea aquella que se desprenda de la jurisprudencia reiterada de este Tribunal, y que, de hecho, se está precisando en esta sentencia (…)”; iii) siendo que
de la exclusión de los benefi ciarios directos e indirectos de FONAVI, el demandante no acreditó de qué forma se habrían vulnerado principios constitucionales y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. 3. Recurso de apelación contra la sentencia La parte demandante, por escrito de fecha 17 de febrero de 2025, interpone recurso de apelación en razón a lo siguiente: i) las leyes ordenan el proceso de devolución del FONAVI a todos los aportantes; empero, el reglamento establece evaluaciones para excluir a determinados fonavistas, contraviniendo las leyes, siendo que la defi nición de benefi cios directos e indirectos no están establecidos en las referidas leyes; ii) en la STC Nº 0008-2017-PI/TC se declaró inconstitucional una norma con contenido similar a la norma reglamentaria cuestionada, habiendo sido retirada del ordenamiento jurídico. En ese sentido, no podía emitirse una nueva norma reglamentaria como la cuestionada con el fi n de excluir a los pensionistas; iii) en el fundamento 59 de la STC Nº 0016-2021-PI/TC, se declaró inconstitucional el artículo 2 de la Ley Nº 31173, que señalaba la devolución a todos los trabajadores, dependientes e independientes que aportaron al FONAVI, con la excepción de quienes se benefi ciaron de sus recursos en un monto mayor o igual a su aporte; iv) la evaluación de una Comisión Ad Hoc no lo dispone la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ni las leyes invocadas, no existiendo parámetros a evaluar ni tiempo de duración de la evaluación. Asimismo, dicha comisión no puede decidir que fonavista debe ser excluido por no ser de su competencia. III. FUNDAMENTOS 1. Petitorio y determinación de asunto controvertido 1.1. Petitorio: Dejar sin efecto el artículo 43 del Reglamento de la Ley Nº 29625, incorporado por el artículo 3 del Decreto Supremo Nº 280-2023-EF.
1.2. Asunto controvertido: El asunto controvertido consiste en determinar si la norma mencionada contraviene el artículo 51 y el inciso 8 del artículo 118 de la Constitución, en concordancia con el artículo 103 de la Constitución. 2. Del proceso de acción popular 2.1. La Acción Popular es una garantía constitucional reconocida en el numeral 5 del artículo 200 de la Constitución Política del Estado, que procede contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, que infrinjan la Constitución o la ley. Por su parte, el artículo 76 del Código Procesal Constitucional, ratifi ca que la demanda de Acción Popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley o, cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso. 3. Análisis del caso concreto 3.1. Cabe precisar que respecto a la devolución de aportes del FONAVI, en la Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 0007-2012-P1/TC, se precisó que: “El deber de devolución de los aportes del Fonavi (a través de mecanismos que en última instancia corresponde al Legislador determinar) tiene origen en una deuda preexistente del Estado, que éste además había reconocido con antelación y que se fundamenta en haberle dado a tales ingresos, cuando menos de modo parcial, un destino distinto de los originalmente previstos. Ya, por ejemplo, en el espíritu de la Ley 27677 - Ley de uso de los recursos de la liquidación del Fonavi-, anida el reconocimiento de la deuda con los Fonavistas, en razón de la desvirtuación del propósito de los aportes realizados, aludiéndose en su artículo 2º, incluso, a un deber de “recuperación” de los mismos”. Está reconocido por tanto, el derecho de los fonavistas a que se les devuelva los aportes realizados, por no haber cumplido el FONAVI con su fi nalidad de satisfacer la necesidad básica de vivienda en benefi cio de los referidos aportantes. 3.2. En el presente proceso, lo que en puridad alega la parte demandante, es que el artículo 43 del Reglamento de la Ley Nº 29625, incorporado por el artículo 3 del Decreto Supremo Nº 280-2023-EF –que excluye del proceso de devolución, a los fonavistas que hayan sido benefi ciados directa o indirectamente con recursos del FONAVI,– contraviene lo dispuesto en las leyes que regulan dicho aspecto, pues las mismas no establecen la defi nición de benefi cios directos e indirectos a los que se hace alusión en el reglamento cuestionado; asimismo, el apelante refi ere que el Tribunal Constitucional, mediante las sentencias Nº 0008-2017-PI/TC y Nº 0016-2021-PI/TC declaró la inconstitucionalidad de normas legales de contenido similar a la norma reglamentaria cuestionada en el presente proceso. Por lo tanto, corresponde determinar si el artículo 43 del Reglamento de la Ley Nº 29625, incorporado por el artículo 3 del Decreto Supremo Nº 280-2023-EF, es congruente con el ordenamiento legal y lo decidido por el Tribunal Constitucional en los expedientes mencionados. 3.3. Cabe tener en cuenta que el Reglamento de la Ley Nº 29625, ha sido aprobado como consecuencia de la dación de las Leyes Nº 31173, Nº 31454, Nº 31604 y Nº 31928, y las sentencias del Tribunal Constitucional aplicables, correspondiendo aplicar e interpretar las referidas leyes conforme a lo establecido por el Tribunal Constitucional y, en consecuencia, determinar si el artículo 43 del referido reglamento contraviene el sentido normativo de las referidas leyes. 3.4. Ahora bien, en la Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 0008-2017-PI/TC se estableció que en los procesos de devolución de aportes al FONAVI, es constitucionalmente posible la exclusión de las personas que aportaron y recibieron benefi cios directos e indirectos de los recursos acumulados en dicho fondo, por lo que se declara constitucional el primer párrafo de la Septuagésima Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 30114, Ley de Presupuesto del Sector Público del año 2014, que establece: “Dispónese que la devolución a que se refi ere la Ley 29625, comprenderá la totalidad de las contribuciones recaudadas de los trabajadores dependientes e independientes, de acuerdo con la información del Ministerio de Economía y Finanzas, el Banco de la Nación y la SUNAT, siendo los benefi ciarios aquellos que se encuentren en el respectivo padrón de benefi ciarios que elabore la Comisión a que se refi ere la Ley 29625, excluyendo a quienes, directa o indirectamente, se hubieran benefi ciado con los recursos a que se refi ere el Decreto Ley 22591, y sus modifi catorias”. 3.5. Si bien se declara inconstitucional el segundo párrafo de la Septuagésima Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 30114 –referido a la liquidación de aportaciones y derechos, así como la conformación de la cuenta individual de aporte– por contravenir al derecho de propiedad, dicho aspecto no tiene incidencia en el presente caso por cuanto la norma reglamentaria cuestionada no regula tal aspecto. 3.6. Por otro lado, por Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 0016-2021-PI/TC, se declara inconstitucional el literal b) del artículo 2 de la Ley Nº 31173, referido a que la devolución de aportes al FONAVI comprende a los “descontados de sus remuneraciones y efectuados por sus empleadores, incluido el Estado y otros”, por contravenir lo señalado en la STC Nº 0008-2017-PI/TC, pues de acuerdo al Tribunal Constitucional, para la devolución de los aportes a los fonavistas sólo debe tomarse en consideración los descuentos efectuados en su calidad de trabajadores. Dicha inconstitucionalidad no alcanza al literal a) del artículo 2 de la Ley Nº 31173, referido a que la devolución de aportes al FONAVI comprende a “todos los trabajadores, dependientes e independientes que aportaron al FONAVI, con la excepción de quienes se benefi ciaron de sus recursos en un monto igual o mayor de su aporte”, habiéndose precisado en la sentencia Nº 0016-2021-PI/TC que dicha norma sólo será compatible con la Constitución en la medida que excluya a todo aportante que haya percibido benefi cios directos o indirectos de FONAVI. 3.7. En ese sentido, siendo que la norma materia de acción popular –que excluye del proceso de devolución, a los fonavistas que hayan sido benefi ciados directa o indirectamente con los recursos del FONAVI– es congruente con la interpretación del literal a) del artículo 2 de la Ley Nº 31173 (realizada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia Nº 0016-2021-PI/TC); no se advierte la contravención – aludida en la demanda– de las Leyes Nº 31173, Nº 31454, Nº 31604 y Nº 31928. 3.8. Por otro lado, si bien el apelante refi ere que las normas legales que regulan la exclusión de los benefi ciados del proceso de devolución de FONAVI han sido declaradas inconstitucionales, y que dicha inconstitucionalidad alcanza a la norma reglamentaria objeto de amparo, conforme se ha señalado precedentemente, la inconstitucionalidad de las normas analizadas en dichos procesos (Septuagésima Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 30114 y artículo 2 de la Ley Nº 31173) únicamente alcanza a lo regulado respecto a la liquidación de aportaciones y derechos a efecto de su devolución y a los conceptos comprendidos en la devolución, no siendo un aspecto regulado en la norma reglamentaria materia de cuestionamiento, referido estrictamente a la exclusión de aportantes del proceso de devolución de aportes al FONAVI. 3.9. Finalmente, si bien el apelante refi ere que la evaluación de la Comisión Ad Hoc en los procesos de devolución de los aportes al FONAVI no ha sido objeto de regulación en la ley y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se debe tener en cuenta que la norma objeto de cuestionamiento, al establecer que: “(…) La Comisión Ad Hoc evalúa la condición de Fonavista benefi ciado directa o indirectamente, teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y el marco legal aplicable, para su inclusión o exclusión en el proceso de devolución, de acuerdo a los criterios que establezca la Comisión Ad Hoc para tal fi n”, no regula de modo alguno el procedimiento de evaluación y los parámetros a tomar en cuenta por la Comisión Ad Hoc, disponiendo únicamente que dicho órgano debe remitirse a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y al ordenamiento legal vigente; por tanto, no se evidencia que la norma cuestionada regule aspectos no previstos en las leyes que reglamenta y que por tanto, se haya desnaturalizado el carácter subordinado de la norma reglamentaria frente a la ley. 3.10. En mérito a lo referido, y no siendo atendibles los agravios expuestos en el recurso de apelación, corresponde confi rmar la sentencia venida en grado de apelación por haber sido expedida conforme a derecho. IV. DECISIÓN: Por las consideraciones expuestas, CONFIRMARON la sentencia contenida en la Resolución Nº 10 de fecha 07 de
enero de 2025, emitida por Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima que declara infundada la demanda de acción popular; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; en los seguidos por Andrés Avelino Alcántara Paredes contra el Ministerio de Economía y Finanzas representado por el Procurador Público Especializado en materia constitucional sobre proceso de acción popular; y, los devolvieron. Interviene como ponente la señora Jueza Suprema Grossmann Casas. SS. CALDERÓN PUERTAS ESPINOZA ORTIZ GROSSMANN CASAS ÁLVAREZ OLAZÁBAL LINARES SAN ROMÁN W-2504219-19