Sala Primera. Sentencia 1937/2025
LIMA JOAN MANOLO ALEJANDRO PINEDO ROJAS SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 17 días del mes de noviembre de 2025, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por
Monteagudo Valdez, emite la presente sentencia. Los magistrados intervinientes fi rman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Joan Manolo Alejandro Pinedo Rojas contra la resolución de foja 114, de fecha 12 de octubre de 2023, expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.
Con fecha 27 de octubre de 2022, el demandante interpuso demanda de cumplimiento contra la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafi l), con la fi nalidad de que la emplazada cumpla con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 29981 y se le contrate bajo el régimen laboral de la actividad laboral de la actividad privada. Señaló que es un trabajador en actividad, que ingresó a laborar el 12 de agosto de 2019, bajo el régimen laboral regulado por el Decreto Legislativo 1057, con contratos administrativos de servicios, que desempeñó el cargo de asistente legal para servicio de atención al ciudadano. Finalizó, al señalar que la demandada, hasta la fecha, se niega a cambiarle al régimen laboral que solicita y le viene haciendo suscribir consecutivos contratos administrativos de servicios, pese a contar con los recursos económicos y fi nancieros para poder asumir la carga laboral como trabajador de la actividad privada.1 El Sexto Juzgado Constitucional de Lima, mediante Resolución 1, de fecha 4 de noviembre de 2022, admitió a trámite la demanda.2 El procurador público de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafi l) contestó la demanda y señaló que en el presente caso no existe renuencia por parte de la emplazada a acatar un mandato legal, toda vez que la incorporación de los trabajadores a la carrera pública se deberá realizar una vez que esta se encuentre debidamente implementada por la autoridad competente conforme lo dispone la Ley del Servicio Civil, es decir, por la Autoridad Nacional del Servicio Civil, pero como es sabido dicha implementación es progresiva de acuerdo con las fases previstas en el Decreto Supremo 091-2021-PCM, que se efectuará aún en el transcurso del año 2025. Expresó también que lo pretendido por la demandante contraviene el artículo 5 de la Ley 28175, pues un acceso directo a la Sunafi l bajo los alcances del Decreto Legislativo 728 se efectuaría transgrediendo manifi estamente los principios de meritocracia y de igualdad de oportunidades.3 El a quo, mediante Resolución 5, del 10 de agosto de 2023, declaró improcedente la demanda, por considerar que no existe un mandato cierto y claro que reconozca un derecho incuestionable a favor del recurrente. Que es legalmente válido contratar mediante contratos administrativos de servicios, más aún si existe la imposibilidad de incorporar a un trabajador al régimen laboral privado, pues aún no está implementada la carrera pública de Sunafi l. Se precisó que los trabajadores CAS podrán participar en los concursos públicos de méritos para acceder a una plaza del régimen laboral 728.4 La Sala Superior revisora confi rmó la resolución apelada por estimar que existe controversia compleja, pues hay leyes diversas y sucesivas que se han emitido que inciden en lo peticionado por el recurrente por lo que correspondería realizar al juzgador una amplia actividad probatoria para así poder determinar si procede o no que el actor sea incorporado al régimen laboral privado como lo viene solicitando; por lo tanto, su pretensión debe ser ventilada en la vía ordinaria correspondiente.5
1. El objeto de la demanda es que se ordene a la emplazada que cumpla con efectuar el cambio de su contratación bajo el contrato administrativo de servicios (CAS) a un contrato
bajo el régimen laboral de la actividad privada regulado por el Decreto Legislativo 728, en mérito a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 29981. Requisito especial de la demanda 2. En autos obra el documento con el que se acredita que se ha cumplido con el requisito especial de procedencia de la demanda de cumplimiento6, de conformidad con el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
3. El artículo 200, inciso 6 de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo fi rme. 4. Asimismo, el artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional establece las reglas que deberá seguir el juez en los casos en que el mandato contenido en una norma legal o en un acto administrativo: (i) sea genérico o poco claro; (ii) esté sujeto a controversia compleja; (iii) cuando sea necesario determinar la obligatoriedad o incuestionabilidad del mismo; y (iv) cuando no obstante ser imperativo sea contrario a la ley o a la Constitución. 5. En cuanto a este último supuesto, el artículo 66, inciso 4 del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que cuando el mandato, no obstante ser imperativo, sea contrario a la ley o a la Constitución, el juez debe así declararlo y, en consecuencia, desestimar la demanda. 6. El Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente 0168-2005-PC/TC, ha establecido como precedente que para el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigidas a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos, deberá contar con los siguientes requisitos mínimos comunes: a) ser un mandato vigente: b) ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo; c) no estar sujeto controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) ser de ineludible y obligatorio cumplimiento; e) ser incondicional; f) reconocer un derecho incuestionable del reclamante; y, g) permitir individualizar al benefi ciario; deberá verifi carse previamente el cumplimiento de tales requisitos. 7. Asimismo, en la sentencia emitida en el Expediente 04745-2022-PC/TC, se ha dispuesto establecer como precedente vinculante el fundamento 17, en el cual se contemplan las reglas que deberán seguirse en los procesos de cumplimiento, las cuales responden a una aplicación en conjunto tanto de lo establecido en el precedente Maximiliano Villanueva Valverde, como a lo regulado en el artículo 66 del nuevo Código Procesal Constitucional, el cual modifi có en parte y complementó el citado precedente del Expediente 00168-2005-PC/TC. 8. El actor solicita que la emplazada cumpla con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 29981 y que se proceda a contratarlo bajo el régimen laboral de la actividad privada regulado por el Decreto Legislativo 728. 9. El artículo 20 de la Ley 29981, Ley de creación de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, establece lo siguiente: Artículo 20. Régimen laboral Los trabajadores de la Sunafi l están sujetos al régimen laboral de la actividad privada hasta que se implemente la carrera pública. […] El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo emite las disposiciones necesarias para implementar los procedimientos señalados, así como los de sanción. Conforme a lo indicado en la referida norma legal, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo es el ente encargado de dictar aquellas disposiciones complementarias que se requieran para proceder a la contratación del personal de Sunafi l en los términos indicados. 10. Asimismo, cabe señalar que en autos obran los informes 578-2022-SUNAFIL/GG/ORH y 448-2022-SUNAFIL/ GG-OAJ, emitidos por la Ofi cina de Recursos Humanos y la Ofi cina de Asesoría Jurídica de la Sunafi l7, respectivamente en el que se indica: INFORME-448-2022-SUNAFIL/GG-OAJ […] 4.2. […] en función al Principio de Legalidad no sería posible incorporar al régimen del Decreto Legislativo Nº 728 al personal comprendido bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios — CAS, regulado por el Decreto Legislativo 1057, dado que dicha posibilidad no se encuentra dentro de los supuestos de excepción previstos taxativamente en el numeral 8.1 del artículo 8 de la Ley Nº 31365, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2022. 4.3. La Dirección General de Gestión Fiscal de Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas, a través del Informe Nº 1307-2022-EF/53.04, señala que estando en vigencia la prohibición general de ingreso de personal en el Sector Público por servicios personales y el nombramiento, las entidades púbicas en los tres niveles de gobierno únicamente se encontrarían habilitadas a incorporar personal bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº 728 si es que se encuentran dentro de uno de los supuestos de excepción previstos taxativamente en el numeral 8.1 del artículo 8 de la Ley 31365; siendo que entre dichos supuestos de excepción’ no advierte la incorporación del personal bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios - CAS al régimen del Decreto Legislativo Nº 28. INFORME-000578-2022-SUNAFIL/GG/ORH […] 3.2. […] el tema planteado notarialmente por la servidora Carmen Dalila Guevara Murillo, ha merecido la formulación de consultas tanto a la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) como a la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas. 3.3. De tal manera, esta última dependencia del Sector Economía y Finanzas, a través del Informe Nº 1307-2022- EF/53.04, ha precisado que las leyes anuales de presupuesto del Sector Público han venido prohibiendo a las entidades de los tres niveles de gobierno la Incorporación de personal por servicios personales y nombramiento, salvo por determinados supuestos de excepción taxativamente enlistados. 3.4. Es así que, de acuerdo a la mencionada prohibición, las entidades públicas en los tres niveles de gobierno únicamente se encontrarían habilitadas a Incorporar personal bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº 728 si es que se encuentran dentro de uno de los supuestos de excepción previstos taxativamente en el numeral 8.1 del artículo 8 de la Ley Nº 31365, sin embargo, entre dichos supuestos de excepción no se advierte la incorporación del personal sujeto al régimen especial de contratación administrativa de servicios al régimen del Decreto Legislativo Nº 728; por lo que, en atención al principio de legalidad, dicha acción de personal no resultaría posible. 11. En esa misma línea corresponde hacer referencia al Informe 1307-2022-EF/53.04 de la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del MEF8, que respecto a la “incorporación del personal vinculado bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios al régimen del Decreto Legislativo Nº 728”, estableció: […] 3.1. El numeral 8.1 del artículo 8 de la Ley Nº 31365, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2022 prevé la prohibición de incorporación de personal por servicios personales y nombramiento, quedando exceptuados únicamente los supuestos de excepción taxativamente enlistados en dicho numeral. 3.2. De configurarse alguno de los supuestos de excepción previstos en el numeral 8.1 del artículo 8 de la Ley Nº 31365, no existe impedimento para que los servidores que rnantengan vínculo vigente bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios participen de los concursos públicos de méritos que se puedan llevar a cabo. 3.3. Toda Incorporación de personal requiere la existencia de la respectiva plaza vacante y presupuestada, la misma que debe refl ejarse tanto en el CAP o CAP Provisional como en
el PAP de la entidad, siendo que este último instrumento se aprueba previa opinión favorable de la DGGFRH 12. Asimismo, en la Carta 000063-2023-SUNAFIL/GG/ ORH, del 25 de enero de 20239, se le comunica al actor lo siguiente: […] Por otro lado, SERVIR, en los términos del Informe Técnico Nº 001237-2022-SERVIR-GPGSC, ha concluido que los trabajadores del régimen del Decreto Legislativo Nº 1057 no pueden ser incorporados directamente para laborar bajo otro régimen laboral como el del Decreto Legislatico 728. De ser el caso dichos servidores deberán obtener una vacante bajo el régimen del Decreto Legislativo 728 mediante el respectivo concurso público de méritos, siempre que exista habilitación conforme a las normas presupuestables vigentes. Asimismo, señalan que los servidores civiles pueden participar en procesos de selección de personal a través de concursos públicos de méritos en su misma entidad o en otra, manteniendo su vínculo laboral, estando a que, de obtener una vacante al ganar dicho concurso, corresponderá que efectúen la renuncia correspondiente en irrestricto respeto a la prohibición de doble percepción de remuneraciones del Estado. 13. Es pertinente indicar también que la prohibición a la que se hace referencia en los citados informes de Sunafi l y el MEF también estaba regulada en la Ley de Presupuesto para el año 2023, la Ley 31638, la Ley de Presupuesto para el año 2024, la Ley 31953 y actualmente en la Ley de Presupuesto para el año 2025, la Ley 32185. 14. Por lo tanto, conforme a lo expuesto supra, corresponde declarar la improcedencia de la demanda. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
Declarar IMPROCEDENTE la demanda. Publíquese y notifíquese. SS. HERNÁNDEZ CHÁVEZ MORALES SARAVIA MONTEAGUDO VALDEZ PONENTE MORALES SARAVIA F. 17 F. 22 F. 40 F. 89 F. 114 F. 3 FF. 33 (vuelta) y 36 F. 37 (vuelta) F. 74 W-2497543-1
00168-2005-PC/TC · 0168-2005-PC/TC · 04745-2022-PC/TC