CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE ACCIÓN POPULAR N° 27992-2024 LIMA Lima, catorce de noviembre de dos mil veinticinco I. VISTA: Con el expediente judicial digital No EJE, la causa número veintisiete mil novecientos noventa y dos - dos mil veinticuatro - Lima, en audiencia pública virtual de la fecha; y, efectuada la votación con arreglo a ley, ha emitido la siguiente sentencia: Materia de apelación Se trata del recurso de apelación interpuesto por el demandante, Antonio Ernesto Denegri Hacking1, contra la sentencia contenida en la resolución número siete de fecha 17 de junio de 20242, expedida por la Se gunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de acción popular. II. ANTECEDENTES: 1. Demanda constitucional 1.1 La demanda de acción popular es dirigida contra el artículo 178 del Decreto Supremo 014-2021-SA, Reglamento de la Ley 15251, modifi cada por la Ley 30699. 1.2 Señala como fundamentos de su demanda que, con fecha 08 de febrero de 2023 ha sido sancionado injustamente por el Comité de Medidas Disciplinarias (Resolución 016-2023-CAR-RL), por haber dicho en la página de Facebook que el Decano Nacional es ignorante. Tal afi rmación, la realizó porque afi rmó algo que desconoce, sobre el área de su especialidad odontológica; sin embargo, su dicho fue tomado como una ofensa, razón por la cual se le sancionó en segunda instancia inclusive, y en virtud del artículo 178 del Decreto Supremo N° 014-2021-SA, no pueden postular a ningún cargo directivo del Colegio Odontológico del Perú, aquellos que hayan sido sancionados, lo que implica, en los hechos, una sanción perpetua contra cualquier miembro de la orden del colegio odontológico, situación que se encontraría proscrita por la Constitución. 2. Sentencia que declara infundada la demanda La Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, a través de la sentencia contenida en la resolución número siete de fecha 17 de junio de 2024, declaró infundada la demanda, a l considerar básicamente que, la acción popular no es un mecanismo para cuestionar afectaciones individuales, sino un proceso de control normativo, que exige evaluar la compatibilidad abstracta de la disposición impugnada con la Constitución y la ley. En ese marco, no se acreditó que el artículo 178 del Decreto Supremo N° 014-2021-SA, contravenga la supremacía constitucional, la jerarquía normativa ni el principio de legalidad, toda vez que la norma fue emitida dentro de las competencias reglamentarias del Poder Ejecutivo y no regula materias reservadas por ley; además, el precepto cuestionado no establece una sanción perpetua, pues se limita a reiterar reglas ya existentes en el Reglamento del Colegio Odontológico del Perú, e igualmente reconoce mecanismos de rehabilitación penal y disciplinaria, por lo que no vulnera el derecho a la reeducación, rehabilitación e incorporación del penado ni ningún otro derecho fundamental. 3. Recurso de Apelación Mediante escrito de fecha 29 de julio de 2024, el demandante, Antonio Ernesto Denegri Hacking, interpone recurso de apelación, sustentado en los siguientes agravios: i. Que la sentencia impugnada incurre en error in procedendo por diversos vicios de motivación: motivación aparente, insufi ciente, incongruente y falta de coherencia interna. Alega que la Sala inaplicó los incisos 3 y 5 del artículo 139 de la Constitución, que consagran el derecho al debido proceso y a la debida motivación de las resoluciones judiciales. Argumenta que, de los seis folios de la sentencia, cinco se limitan a exponer doctrina general sobre la acción popular, y solo dos párrafos contienen una motivación real del caso, la cual -según afi rma-, es escueta, inconexa y carente de fundamento jurídico. Sostiene además que la Sala no comprendió el petitorio, que los fundamentos 3.9, 3.10 y 3.11, carecen de relación lógica entre sí y que no se explican las razones por las cuales el artículo 178 del Decreto Supremo 014-2021-SA, no sería inconstitucional. En conclusión, el demandante considera que la sentencia, presenta una motivación aparente y defi ciente, basada en argumentos genéricos sin sustento legal ni conexión con el caso concreto. III. CONSIDERANDO: Primero: Delimitación del objeto de pronunciamiento Corresponde determinar si el artículo 178 del Decreto Supremo 014-2021-SA, Reglamento de la Ley 15251, modifi cada por la Ley 30699, afectan el precepto constitucional de jerarquía normativa, y de proscripción del abuso del derecho. Segundo: Sobre las normas objeto de control en el proceso constitucional de acción popular 2.1 Los procesos de control abstracto de constitucionalidad, tienen como propósito fundamental, garantizar la supremacía de la Constitución Política frente a cualquier otra norma inferior que la infrinja, y siendo el proceso de acción popular uno de ellos, comparte necesariamente dicha fi nalidad, tal como establece el artículo 74 del Nuevo Código Procesal Constitucional: Ley 31307, publicado el 23 de julio de 2021, aplicable según su Primera Disposición Complementaria Final, especifi cando que los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad, tienen por fi nalidad la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa. 2.2 Si bien la supremacía de una norma debe ser entendida como “la cualidad que ostenta una norma para generar un deber de obediencia o acatamiento por parte de otras normas, lo que incluye una vocación de imponerse a las mismas en caso de confl icto, y esto no porque resulte posterior (criterio cronológico) o más adecuada para regular el caso (criterio de especialidad) sino en razón de la mayor fuerza que se la reconoce”3, se entiende que la supremacía de la Constitución Política, implica forzosamente reconocer su preeminencia frente al resto de normas que conforman el ordenamiento jurídico, así como su carácter de absoluta superioridad jerárquica, sobre cualquiera de estas. No obstante, esta cualidad formalmente reconocida a la Constitución, podría fácilmente ser afectada por alguna norma de rango inferior que, desconociendo la supremacía de aquella, entre en confl icto formal o sustancial, escenario en el cual, la utilidad de las garantías constitucionales, es la de ser instrumentos destinados a asegurar en tales casos, que el propio sistema jurídico sea capaz de depurar tales infracciones4. 2.3 Cronológicamente, el proceso de acción popular ha sido el instrumento pionero del control normativo dentro de nuestro sistema, pues apareció en la Constitución Política de 1933, se mantuvo en la Carta de 1979, y se encuentra previsto en la vigente Constitución Política de 1993, manteniendo
como núcleo común, ser un mecanismo procesal que permite a cualquier persona, plantear la declaratoria de ilegalidad o inconstitucionalidad de reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos gubernativos de alcance general5. 2.4 Así, se establece en el artículo 200 numeral 5 de nuestra Constitución Política, constituye una garantía constitucional que tiene como fi nalidad la preservación de la jerarquía normativa de la Constitución6, pudiendo ser interpuesto contra normas de rango infralegal, tales como reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción a la Constitución o la Ley. 2.5 Su desarrollo legal se prevé en el artículo 75 del Nuevo Código Procesal Constitucional, al regular la procedibilidad del proceso de acción popular contra normas de rango infralegal, estableciendo de forma taxativa, que la mencionada garantía procede contra normas de dicho rango: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso (…)” (resaltado agregado) 2.6 Con relación al carácter general de la norma,
expediente 007-2006- PI/TCLIMA, Caso Asociación de Comerciantes San Ramón y Figari, fundamentos 25 y 26, ha precisado lo siguiente: “25. El principio de generalidad de las normas que se infi ere de lo establecido en el artículo 103º, ab initio, de la Constitución, constituye un elemento fundamental del Estado de Derecho. Conforme a este principio las normas deben ser generales y no establecer un régimen contrario al derecho a la igualdad. El concepto de generalidad alude a que el supuesto comprendido por la norma es abstracto y los destinatarios de la misma son indeterminados. Así, la abstracción del supuesto y la indeterminación de sus destinatarios confi guran la generalidad de una norma. Desde tal perspectiva, una norma que satisfaga estas condiciones es general. 26. Ahora bien, una norma general puede no obstante tener como destinatario un conjunto o sector de la población, con lo cual no se infringe este principio, siempre y cuando el tratamiento diferente que se haya establecido no sea contrario al derecho a la igualdad de las personas.” Tercero: Sobre la norma cuestionada Se alega la inconstitucionalidad de la norma cuestionada: artículo 178 del Decreto Supremo 014-2021-SA, Reglamento de la Ley 15251, modifi cada por la Ley 30699. Art. 178.- Impedimento General: “En general, no pueden postular a ningún cargo institucional aquellos profesionales que cuenten con sentencia fi rme condenatoria y/o que posean una sanción fi rme por violación al Código de Ética y Deontología del COP”. Cuarto: De su lectura podemos inferir en cuanto al artículo en mención, como aspectos clave: se establece un impedimento general estrictamente orientado a preservar la probidad e imagen institucional. La prohibición de postular a cargos institucionales, se activa automáticamente frente a sentencias penales fi rmes o sanciones éticas fi rmes, y su carácter general busca impedir que personas con antecedentes graves ocupen posiciones de representación. La norma es coherente con principios de ética profesional, aunque su aplicación debe armonizarse con criterios de razonabilidad y rehabilitación cuando corresponda. Quinto: Pronunciamiento sobre los agravios de la apelación Respecto a los agravios expresados en el literal i) del punto 3), de la presente resolución, estos deben desestimarse por las siguientes razones: 5.1 En cuanto al alegado incumplimiento de los incisos 3 y 5 del artículo 139 de la Constitución, este Colegiado Supremo precisa que la motivación constitucionalmente exigida, no está sujeta a un número determinado de páginas ni a un desarrollo exhaustivo de cada argumento, sino a la exposición razonada y sufi ciente de los fundamentos que justifi can la decisión. La sentencia apelada contiene una motivación verifi cable y adecuada al tipo de proceso, descartándose así la existencia de motivación aparente o inexistente. 5.2 En cuanto a la alegación de que la Sala A quo, de seis hojas de la sentencia, cinco se limitan a exponer doctrina general sobre la acción popular y solo dos párrafos contienen una motivación real del caso, dicho desarrollo no constituye exceso ni apartamiento del debate, sino un elemento indispensable para delimitar correctamente, los alcances del control abstracto de constitucionalidad. En procesos de esta naturaleza, la contextualización jurídica forma parte esencial de la motivación, y no puede considerarse como contenido irrelevante o vacío. 5.3 Se advierte que la Sala Superior sí comprendió el objeto de la demanda, dado que el petitorio se centraba en cuestionar la supuesta inconstitucionalidad del artículo 178 del Decreto Supremo 014-2021-SA, por generar una presunta inhabilitación perpetua. La resolución analizó expresamente dicho extremo, precisando que el reglamento cuestionado prevé mecanismos de rehabilitación penal y disciplinaria (artículos 120, 224 y 248 del mismo Decreto Supremo 014- 2021-SA), además de que la norma impugnada reproduce disposiciones ya existentes en el reglamento anterior (Decreto Supremo 014-2008-SA), por tanto, la sentencia responde directamente al núcleo del confl icto constitucional planteado. 5.4 Contrariamente a lo sostenido por el recurrente, los fundamentos 3.9, 3.10 y 3.11 guardan coherencia interna y siguen un hilo lógico: (i) delimitan la norma cuestionada y el argumento del actor; (ii) precisan el contenido del régimen disciplinario y de rehabilitación aplicable; y (iii) concluyen que no existe vulneración constitucional. Esta estructura responde a los estándares de motivación establecidos por el Tribunal Constitucional, y descarta la alegada incongruencia o desconexión argumentativa. 5.5 La motivación empleada no es aparente ni insufi ciente. La Sala desarrolla razones materiales, sustentadas en el propio reglamento y en la jurisprudencia constitucional, para sostener que el artículo 178 no consagra una sanción perpetua ni transgrede el artículo 139 inciso 22 de la Constitución Política del Estado. El hecho de que el recurrente discrepe de tales conclusiones, no convierte la motivación en defectuosa, pues el control en sede constitucional exige evaluar la razonabilidad del razonamiento, no su coincidencia con la posición de las partes. 5.6 Debe recordarse que, conforme al Tribunal Constitucional, la motivación sufi ciente no obliga al juez a contestar uno a uno todos los alegatos formulados, sino a pronunciarse sobre las cuestiones esenciales para resolver la controversia. En el presente caso, la Sala cumplió con identifi car y resolver la cuestión central -la constitucionalidad del artículo 178 del Decreto Supremo 014-2021-SA-, lo que satisface plenamente el estándar constitucional de motivación. No se aprecia, en consecuencia, vicio procesal alguno que confi gure error in procedendo, ya que la sentencia apelada fue emitida respetando el debido proceso y contiene una motivación sufi ciente, congruente y pertinente para resolver la controversia. Las alegaciones del recurrente se sustentan en una valoración subjetiva de la extensión y enfoque de la motivación, mas no en la demostración efectiva de un defecto constitucionalmente relevante; razón por la cual debe confi rmarse la sentencia apelada que declaró infundada la demanda IV. DECISIÓN: Por tales consideraciones: CONFIRMARON la sentencia de primera instancia contenida en la resolución número siete de fecha 17 de junio de 2024, emitida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de acción popular; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano” conforme a ley; en los seguidos por Antonio Ernesto Denegri Hacking contra el Colegio Odontológico del Perú y otros, sobre proceso de acción popular; y los devolvieron. Interviene como ponente la señora Jueza Suprema Álvarez Olazábal. SS. CALDERÓN PUERTAS ESPINOZA ORTIZ GROSSMANN CASAS ÁLVAREZ OLAZÁBAL LINARES SAN ROMÁN Página 252 del expediente judicial digital. Página 237 del expediente judicial digital. PRIETO SANCHÍS, Luis, “Supremacía, Rigidez y Garantía de la Constitución”. En: FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y ZALDIVAR LELO DE
LARREA, Arturo [coord.], La Ciencia del Derecho Procesal Constitucional: Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del derecho. México: Marcial Pons, tomo I, 2008, p. 807. Ibídem, p. 811. MORON URBINA, Juan. “Evolución de la acción popular: el modelo peruano de control constitucional sobre reglamentos” En: Pensamiento Constitucional. Lima: Volumen 19, 2014, p.356. Nuevo Código Procesal Constitucional
Artículo 74.- Finalidad
Los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad tienen por finalidad la defensa de la Constitución y, en su caso, de la ley, frente a infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede ser, directa o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo.
Por contravenir el artículo 106 de la Constitución, se puede demandar la inconstitucionalidad, total o parcial, de un decreto legislativo, decreto de urgencia o ley que no haya sido aprobada como orgánica, si dichas disposiciones hubieren regulado materias reservadas a ley orgánica o impliquen modificación o derogación de una ley aprobada como tal. W-2483558-30