CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE SENTENCIA ACCIÓN POPULAR N° 16083-2024 LIMA Lima, trece de octubre de dos mil veinticinco. VISTOS: Con el expediente judicial digital No Eje y cuaderno de apelación formado por esta Sala Suprema. OBJETO DE LA ALZADA Es materia de alzada la Resolución N° 07 de fecha 29 de diciembre de 2023 expedida por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de acción popular. ANTECEDENTES: 1. Demanda La acción popular interpuesta por Ángela Lucila Pautrat Oyarzun se centra en cuestionar la Resolución Ministerial N° 0322-2020-MIDAGRI, mediante la cual el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego ofi cializó el Mapa Nacional de Superfi cie Agrícola del Perú, argumentando que dicha resolución vulnera diversos preceptos constitucionales y legales, al considerar que convalida la invasión de tierras forestales y de protección -parte del Patrimonio Forestal de la Nación- y legitima la deforestación de bosques amazónicos sin autorización ni licencias ambientales correspondientes. Sostiene además que el mapa ofi cializado no distingue entre cultivos legales e ilegales (como los de hoja de coca o amapola) ni respeta los límites de comunidades nativas, reservas indígenas o áreas naturales protegidas. En esa medida, al califi car estas zonas como “tierras agrícolas”, la resolución estaría otorgando una apariencia de legalidad a actividades ilícitas y fomentando futuras invasiones y deforestaciones, lo que atentaría contra el derecho constitucional a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida. Alega también la infracción de los artículos 66°, 68° y 69° de la Constitución, que reconocen a los recursos naturales como patrimonio de la Nación y obligan al Estado a conservar la diversidad biológica y promover el desarrollo sostenible de la Amazonía. Igualmente, se invocan las Leyes N° 29763 (Ley Forestal y de Fauna Silvestre), N° 26834 (Ley de Áreas Naturales Protegidas), N° 29785 (Ley de Consulta Previa) y N° 30754 (Ley Marco de Cambio Climático), señalando que el acto administrativo impugnado vulnera sus disposiciones al desconocer la necesidad de consulta previa y los mecanismos de protección ambiental. Finalmente, fundamenta que el Mapa Nacional de Superfi cie Agrícola del Perú, al ser ofi cializado, constituye un instrumento técnico con efectos jurídicos y de política pública, y no meramente informativo. Por ello, su aprobación implicaría una modifi cación sustantiva del ordenamiento jurídico ambiental, excediendo las competencias del ministerio emisor y generando un acto normativo de carácter general contrario a la Constitución y a la legislación ambiental vigente. 2. Sentencia impugnada La Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró improcedente la demanda de acción popular al considerar que la Resolución Ministerial N° 0322-2020-MIDAGRI no vulnera la Constitución ni las leyes invocadas por la demandante. El Colegiado Superior señaló que dicha resolución tiene como único objeto ofi cializar el Mapa Nacional de Superfi cie Agrícola del Perú, un documento de naturaleza estadística e informativa, elaborado con base en imágenes satelitales y destinado a mejorar la calidad de la información agraria y la planifi cación estatal, sin crear derechos, obligaciones o modifi caciones al régimen jurídico existente. Explicó además que, para que una acción popular sea procedente, la norma impugnada debe tener carácter general, vocación de permanencia y efecto normativo dentro del ordenamiento jurídico, es decir, debe innovar, modifi car o derogar disposiciones legales. Tras aplicar los criterios de pertenencia al ordenamiento jurídico, consunción y generalidad, la Sala concluyó que la resolución cuestionada no introduce cambios permanentes ni genera efectos jurídicos directos sobre los administrados, sino que únicamente ofi cializa una herramienta técnica de referencia para la producción de estadísticas agrícolas. Asimismo, el Colegiado Superior sostuvo que el mapa ofi cializado no convalida la deforestación ni la ocupación ilegal de tierras forestales, como alegaba la demandante, puesto que no autoriza actividades agrícolas ni dispone cambios en el uso del suelo. Por el contrario, se limita a describir el uso actual de la tierra, con fi nes metodológicos y de recopilación de información estadística. En ese sentido, no existe vulneración a los artículos 2°, 66°, 68° y 69° de la Constitución, ni a las leyes ambientales mencionadas, ya que la resolución no incide sobre la gestión de recursos naturales, ni sobre derechos de comunidades o áreas protegidas. Finalmente, la Sala Superior consideró que tanto en la forma como en el fondo, la resolución cumple con los requisitos legales y procedimentales para su validez, habiéndose publicado correctamente y sustentado en las competencias del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego. 3. Recurso de apelación Angela Lucila Pautrat Oyarzun en su recurso de apelación de fecha 22 de abril de 2024 sostiene, básicamente, que: i) La sentencia impugnada incurre en el vicio procesal de la “motivación aparente”. ii) El considerando “décimo” de la sentencia impugnada son afi rmaciones unilaterales y arbitrarias que no se encuentran debidamente motivadas y que parecen la parte resolutiva de la sentencia porque contiene conclusiones sin análisis alguno. iii) Existen numerosos fundamentos que acreditan indubitablemente que la resolución Resolucion N° 0322-2020-MIDAGRI de fecha 21 de diciembre de 2020 transgrede normas concretas constitucionales y legales. iv) El Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) a través del proyecto de mejoramiento del sistema de información estadística agraria y del servicio de información agraria encargo el 2017 al consorcio liderado por la ONG Asociación para la investigación y desarrollo integral, la generación de un mapa de uso actual del suelo a escala 1/10,000 de todo el territorio nacional, es decir, ni el Ministerio de Agricultura y Riego ni ninguna entidad perteneciente a dicho ministerio elaboró el citado Mapa “ofi cial”, sino una Organización No Gubernamental (ONG) privada que, en este caso, defi ende y promueve por defi nición sus propios intereses que por supuesto son privados y no públicos ya que no pertenece al estado. v) El mapa no es un documento referencial o meramente estadístico o informativo si no que es un mapa ofi cial, tal como lo señala el artículo 1° de la Resolución Ministerial N° 322-2020-MIDAGRI mediante el cual el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego resuelve ofi cializar el “Mapa Nacional de Superfi cie Agrícola del Perú”. vi) La sentencia de primer grado es temeraria, irracional y contradictoria, por cuanto el contenido de una norma que ofi cializa un mapa territorial contando con el detalle de departamentos provincias y distritos, sea indeterminado. CONSIDERANDO: PRIMERO: Sobre el proceso de acción popular 1.1. El proceso constitucional de acción popular es aquel que puede ser emprendido por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma que se impugne lo afecte o no, pues procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad. Es decir, a través de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano defi enda un interés que no le concierne como simple particular, sino como miembro de una determinada colectividad. En otros términos,
el proceso constitucional de acción popular está pensado en una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administración Pública y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante la actividad que le es propia, no puede vulnerar las leyes y la Constitución. 1.2. En este sentido, el artículo 200º, numeral 5, de la Constitución Política del Estado, establece como garantía constitucional a la acción popular, y la ha confi gurado como aquel proceso constitucional destinado a iniciarse contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la ley. Dicha previsión se encuentra precisada en el artículo 76º del Código Procesal Constitucional cuando señala que: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”. Al igual que el proceso de inconstitucionalidad, el de acción popular es uno de control concentrado y de carácter abstracto, en tanto que el juez constitucional observará su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución y sus leyes de desarrollo -a diferencia del control difuso- con independencia de su vinculación con un caso en particular. Asimismo, sus efectos serán erga omnes, esto es, oponibles a todos, y signifi carán la exclusión de la norma inconstitucional e ilegal de nuestro ordenamiento. SEGUNDO: De las disposiciones constitucionales y legales presuntamente infraccionadas 2.1. La demandante sostiene que se han infringido los a rtículos 66°, 68°, 69° y 2° numeral 22 de la Constitución Política del Perú, i ncisos b) y f) del artículo 4°, inciso a) y c) del artículo 5, inciso q) del artículo 14°, el tercer párrafo del artículo13° y el segundo párrafo del artículo 37° de la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, a rtículo 16° de la Ley Marco de Cambio Climático - Ley N° 30754, y los a rtículos 1° y 3° de la Ley de Áreas Naturales Protegidas - Ley N° 26834, ar tÍculo 2° de la Ley N° 29785. TERCERO: Absolución de los agravios 3.1. La apelante sostiene que la sentencia impugnada adolece del vicio de “motivación aparente”, alegando que el órgano jurisdiccional de primera instancia no habría desarrollado adecuadamente los fundamentos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión. Sin embargo, del análisis de la sentencia se advierte que esta cumple con los parámetros de motivación establecidos en el artículo 139º, inciso 5, de la Constitución Política del Perú y el artículo 12º del Código Procesal Constitucional, pues expone de manera razonada las razones por las cuales se concluye que la Resolución Ministerial impugnada no tiene carácter normativo material ni genera vulneración constitucional o legal. 3.2. Asimismo, la denominada “motivación aparente” se confi gura cuando el juez se limita a expresar fórmulas vacías o genéricas sin relación con los hechos o el derecho aplicable. En este caso, la sentencia impugnada desarrolla -de manera sufi ciente- el análisis de los criterios de pertenencia al ordenamiento jurídico, consunción y generalidad para determinar la naturaleza jurídica del acto impugnado; por tanto, la Tercera Sala Constitucional concluyó que el Mapa Nacional de Superfi cie Agrícola del Perú constituye un instrumento estadístico y referencial, lo cual descarta la supuesta falta de motivación alegada. 3.3. En cuanto al agravio referido a que el considerando décimo de la sentencia contendría afi rmaciones unilaterales y arbitrarias, esta Sala Suprema aprecia que dicho fundamento recoge una valoración coherente y razonada de los hechos, concluyendo que la resolución ministerial impugnada no vulnera derechos constitucionales ni normas legales, por cuanto se trata de un documento estadístico elaborado en el marco de las competencias del MIDAGRI, ya que la sola discrepancia de la parte recurrente con la valoración judicial no confi gura motivación aparente ni vicio procesal. 3.4. Respecto a la alegada transgresión de normas constitucionales y legales por parte de la Resolución Ministerial N° 0322-2020-MIDAGRI, la apelante no aporta elementos nuevos que acrediten dicha infracción, ya que la sentencia de primera instancia analizó los artículos 2º, 66º, 68º y 69º de la Constitución Politica del Estado, así como las Leyes N.ros 29763, 26834, 29785 y 30754, concluyendo que el acto cuestionado no introduce modifi cación, interpretación ni derogación alguna en el ordenamiento jurídico ambiental o forestal, sino que se limita a ofi cializar un mapa estadístico. 3.5. Esta Sala Suprema coincide con el razonamiento del Ad Quem en que el contenido de la Resolución Ministerial impugnada no crea derechos ni obligaciones para los administrados, y, en consecuencia, carece de fuerza normativa, lo que excluye su control mediante acción popular, de conformidad con el artículo 75º del Código Procesal Constitucional; este proceso se dirige exclusivamente contra normas reglamentarias o de carácter general que infrinjan la Constitución o la ley, lo que no ocurre en el presente caso. 3.6. En relación con el argumento de que el mapa fue elaborado por una organización no gubernamental (AIDER) y no directamente por el Estado, cabe precisar que el encargo de elaboración a un tercero no desnaturaliza la naturaleza administrativa ni la competencia estatal, pues la contratación de entidades privadas para labores técnicas o científi cas se encuentra amparada en el principio de efi ciencia y colaboración previsto en la Ley N° 27658 -Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado-, y no implica delegación de potestades normativas. 3.7. Por tanto, la intervención de AIDER en la generación del mapa no convierte el documento en un instrumento privado ni deslegitima su ofi cialización, debido a que la responsabilidad fi nal de la información recae en el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, que ejerce la Autoridad Estadística Agraria Nacional conforme al Decreto Legislativo N° 1082 y su reglamento. La ofi cialización mediante resolución ministerial constituye un acto administrativo de validación técnica, no de creación normativa. 3.8. Además, la apelante sostiene que el mapa tiene carácter “ofi cial” y, por tanto, no puede considerarse un documento meramente informativo. Si bien el artículo 1º de la resolución dispone su “ofi cialización”, ello no le otorga automáticamente valor normativo, debido a que la ofi cialización implica que el documento es reconocido como referencia técnica por parte del Estado, pero no genera efectos jurídicos directos sobre los administrados, tal como ocurre con estadísticas ofi ciales u otros instrumentos técnicos elaborados por entidades públicas. 3.9. Bajo esa misma línea, el alegato de que la sentencia resulta “irracional y contradictoria” por califi car como indeterminada una norma que contiene detalle departamental, provincial y distrital carece de sustento. La indeterminación a la que se refi ere la Sala de origen alude al destinatario normativo, no al nivel de detalle geográfi co del documento. En efecto, el mapa, pese a contener información territorial precisa, no está dirigido a personas determinadas, sino que tiene fi nalidad estadística general y carece de efectos normativos. 3.10. Esta Sala Suprema advierte que la demandante confunde la ofi cialización administrativa con la regulación jurídica. El primero corresponde a un acto de gestión técnica que incorpora un documento al acervo institucional del Estado, mientras que el segundo implica la creación de normas obligatorias. Al no existir evidencia de que la resolución haya modifi cado derechos o deberes en materia ambiental o territorial, la acción popular resulta improcedente por falta de objeto normativo. 3.11. En lo que respecta al fondo, el control de constitucionalidad ejercido en el proceso de acción popular tiene naturaleza abstracta y objetiva, no pudiendo extenderse a la evaluación de eventuales consecuencias prácticas o indirectas derivadas del uso del mapa, dichas cuestiones, de presentarse, deben ventilarse mediante procesos contencioso-administrativos o ambientales, mas no mediante la acción popular, conforme lo dispone el artículo 75º del Código Procesal Constitucional. 3.12. En consecuencia, no se advierte vicio procesal ni error de valoración en la sentencia apelada, concluyendose que la resolución impugnada fue emitida con adecuada motivación, dentro de los márgenes de razonabilidad y legalidad exigidos por la Constitución. Por tanto, corresponde confi rmar la decisión apelada en todos sus extremos, al no haberse acreditado vulneración alguna de derechos constitucionales ni de normas de jerarquía superior. DECISIÓN: Por tales consideraciones: CONFIRMARON la sentencia contenida en la Resolución N° 07 de fecha 29 de diciembre de 2023, que declaró improcedente la demanda de acción popular, en los seguidos por Ángela Lucila Pautrat Oyarzun contra el Procurador Público en Materia Constitucional y el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, sobre proceso de acción popular. DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el Diario Ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como ponente el señor Juez Supremo Espinoza Ortiz. SS. CALDERÓN PUERTAS
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