SALA PRIMERA. SENTENCIA 1444/2025
LAMBAYEQUE FRENTE ASOCIATIVO DE COMERCIANTES CONDUCTORES DIRECTOS DEL MERCADO MODELO DE CHICLAYO
En Lima, a los 3 días del mes de octubre de 2025, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por
Monteagudo Valdez pronuncia la presente sentencia. Los magistrados intervinientes fi rman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Feliciano Choquehuanca Santos, presidente de la Asociación Frente Asociativo de Comerciantes Conductores Directos del Mercado Modelo de Chiclayo (FACODIMM) contra la Resolución 17, del 3 de abril de 20241, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, que declaró infundada la demanda.
Con fecha 31 de agosto de 20202, la asociación recurrente interpuso demanda de amparo contra el alcalde de la Municipalidad Provincial de Chiclayo por la vulneración de los derechos a la igualdad, propiedad, trabajo, debido procedimiento administrativo, así como los principios de reserva de ley y seguridad jurídica. Solicitó que se declare nulo y sin efecto legal la Ordenanza Municipal 016-2020-MPCH/A, de fecha 7 de agosto de 2020, que aprobó el Reglamento Municipal de Administración de Mercados y Centros de Abastos en la Provincia de Chiclayo. Alegó que la referida ordenanza pretende cobrar por derecho de licencia de funcionamiento, derecho informático, derecho de regularización de conducción, derecho de registro de comerciales, derecho de recorte del plazo de conducción del stand, entre otros, como si se tratase de un servicio de saneamiento y sin respetar los criterios desarrollados en las sentencias del Expediente 00053-2004-AI y 04870-2007-AA. Mediante Resolución 1, del 2 de septiembre de 20203, el Segundo Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque declaró improcedente la demanda al considerar que el documento normativo cuestionado no es autoaplicativo. Sin embargo, a través de la Resolución 5, del 26 de julio de 20214, el ad quem declaró nula la apelada y dispuso que el juzgado dicte un nuevo pronunciamiento El juzgado de primera instancia emitió la Resolución 6, de fecha 20 de septiembre de 20215, y admitió a trámite la demanda de amparo. El procurador público municipal presentó un escrito con fecha 15 de noviembre de 20216, para formular excepción de incompetencia, falta de legitimidad para obrar activa, litispendencia y falta de agotamiento de la vía previa. Asimismo, contestó la demanda y solicitó que se declare improcedente o infundada. Sostuvo que la vía idónea para cuestionar una ordenanza municipal es el proceso de inconstitucionalidad, por lo que la demanda debe ser rechazada. Mediante sentencia recaída en la Resolución 11, del 18 de julio de 20237, el juzgado de primera instancia declaró infundadas las excepciones e infundada la demanda. Argumentó que no se ha precisado la vulneración al contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales alegados. A través de la Resolución 17, de fecha 3 de abril de 20248, la Segunda Sala Civil de Lambayeque emitió la sentencia de vista recaída en la Resolución 17 y confi rmó la apelada por similares argumentos.
1. El recurrente solicitó que se declare nulo y sin efecto legal la Ordenanza Municipal 016-2020-MPCH/A9, de fecha 7 de agosto de 2020, que aprueba el Reglamento Municipal de Administración de Mercados y Centros de Abastos en la Provincia de Chiclayo.
Sobre la procedencia del amparo contra normas legales 2. Tal como lo tiene establecido este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia10, en los casos de los “amparos contra normas”, su procedencia se encuentra condicionada
a que la norma cuya inconstitucionalidad se acusa no sea heteroaplicativa. Una norma heteroaplicativa es aquella cuya aplicabilidad no es dependiente de su sola vigencia, sino de la verifi cación de un posterior evento, sin cuya existencia la norma carecerá, indefectiblemente, de efi cacia, esto es, de capacidad de subsumir, por sí misma, algún supuesto fáctico en su supuesto normativo. Es evidente que en tales casos no podrá alegarse la existencia de una amenaza cierta e inminente de afectación a los derechos fundamentales ni menos aún la existencia actual de un acto lesivo de tales derechos. 3. Distinto es el caso de las denominadas normas autoaplicativas, es decir, aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigor, resulta inmediata e incondicionada. En este supuesto, cabe distinguir entre aquellas normas cuyo supuesto normativo en sí mismo genera una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de los individuos y aquellas otras que determinan que dicha incidencia se producirá como consecuencia de su aplicación obligatoria e incondicionada. En el primer caso, el amparo contra la norma procederá por constituir ella misma un acto (normativo) contrario a los derechos fundamentales. En el segundo, la procedencia del amparo es consecuencia de la amenaza cierta e inminente a los derechos fundamentales que representa el contenido dispositivo inconstitucional de una norma inmediatamente aplicable (cfr. la sentencia recaída en el Expediente 04677-2004-PA/TC). Ambos casos se encuentran previstos en el artículo 8 del Nuevo Código Procesal Constitucional, que dispone: “Cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienen como sustento la aplicación de una norma incompatible con la Constitución, la sentencia que declare fundada la demanda dispondrá, además, la inaplicabilidad de la citada norma”. (subrayado agregado) 4. Ahora bien, incluso en el caso de las denominadas normas autoaplicativas, es preciso distinguir las situaciones en las que, al no existir aún concretos actos de aplicación, el amparo se dirige irremediablemente de modo directo contra la norma, y aquellas otras situaciones en las que, al existir actos de aplicación, el amparo en realidad no se dirige directamente contra la norma, sino contra sus actos de aplicación. 5. La diferencia es procesalmente muy relevante, puesto que, tratándose de normas autoaplicativas que carecen aún de actos de aplicación, la única vía procesal existente para impugnar su contenido inconstitucional es el proceso de amparo o, en general, el proceso de tutela de derechos. Y es que no existe un proceso judicial ordinario de control concreto que pueda entablarse directamente contra normas. Mientras que, si se trata de normas autoaplicativas respecto de las que ya se han presentado actos de aplicación, estos, en principio, sí podrían ser impugnados en procesos ordinarios (v.g. el acto administrativo de aplicación de una norma autoaplicativa puede ser controlado a través del proceso contencioso- administrativo). 6. Así las cosas, la asociación demandante solicita que se inaplique la Ordenanza Municipal 016-2020-MPCH/A, de fecha 7 de agosto de 2020, por resultar lesiva a sus derechos y principios constitucionales, corresponde evaluar en el presente caso la procedencia del amparo contra la citada norma legal, es decir, determinar en primer término si estamos frente a una norma de carácter heteroaplicativa o autoaplicativa. 7. Este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de analizar un caso sustancialmente similar en el Expediente 01632- 2022-PA, en el que se cuestionó la constitucionalidad de la precitada norma municipal por contravenir derechos y principios que también son materia de este proceso. En aquella ocasión se llegó a la conclusión de que “la Ordenanza Municipal 016-2020- MPCH/A no tiene carácter autoaplicativo en tanto requiere de actos posteriores para su aplicación”.11 8. Para corroborar lo afi rmado cabe revisar los siguientes artículos de la ordenanza: (…) ARTÍCULO SEXTO.- ENCARGAR a la Gerencia Municipal y las unidades orgánicas involucradas el cumplimiento de la presente Ordenanza Municipal. La Gerencia Municipal podrá llevar a cabo las acciones necesarias para resolver oportunamente cualquier circunstancia especial prevista o no prevista en el Reglamento Municipal aprobado en el artículo primero de la presente Ordenanza. ARTÍCULO SÉPTIMO.- DISPONER que la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Modernización a través de su Sub Gerencia de Planeamiento y Modernización quien deberá incorporar los Procedimientos del presente Reglamento al Texto Único de Procedimientos Administrativos de la Municipalidad Provincial de Chiclayo en el plazo máximo de 30 días calendarios luego de publicada la presente ordenanza. ARTÍCULO OCTAVO.- FACULTAR al señor Alcalde para que mediante Decreto de Alcaldía pueda dictar las disposiciones complementarias no previstas en la presente Ordenanza y su reglamento, y que resulten pertinentes para su cumplimiento. (…). 9. Del mismo modo, conviene examinar las Disposiciones Complementarias y Disposiciones Finales: SEGUNDA: El Centro de Gestión Tributaria deberá actualizar e implementar en su programa de recaudación los procesos de cobranza por derecho de conducción y de la merced conductiva. Para la implementación del cálculo de la merced conductiva dispuesto en el presente Reglamento, el Centro de Gestión Tributaria tendrá un plazo no mayor de 30 días calendarios para su ejecución. (…) CUARTA: Los estudios técnicos de la Sub Gerencia de Promoción y Formalización Empresarial, que sustenten el cálculo de la merced conductiva, se efectuarán en forma administración de la Municipalidad progresiva (sic) para los mercados bajo Provincial de Chiclayo siguiendo el orden correspondiente: Mercado CENTRAL; Mercado BUENOS AIRES; Mercado JOSE QUIÑONES; Mercado SANTA ROSA (P.J. José Olaya); Mercado 9 DE OCTUBRE; Mercado JOSÉ BALTA; Mercado DIEGO FERRE; Mercado BENJAMÍN GAMARRA; Mercado LA PRIMAVERA y Mercado EL PUEBLO. QUINTA: La Sub Gerencia de Promoción y Formalización Empresarial emitirá el Informe Técnico respectivo que sustente la modifi cación o expedición de disposiciones complementarias por parte de la Alta Dirección, a través de dispositivo municipal, con la fi nalidad de orientar una mejor aplicación de lo normado en el presente Reglamento. (…) 10. En efecto, como se advierte de las disposiciones jurídicas glosadas, la ordenanza municipal requiere de actos posteriores que delimiten o complementen su ámbito de aplicación, sin los cuales no sería factible su exigencia material. En tal sentido, corresponde declarar improcedente la demanda; sin perjuicio que el demandante o cualquiera de sus asociados pueda solicitar tutela jurisdiccional frente a actos que concreta y directamente le generen una vulneración a sus derechos y principios constitucionales. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
Declarar IMPROCEDENTE la demanda. Publíquese y notifíquese. SS. HERNÁNDEZ CHÁVEZ MORALES SARAVIA MONTEAGUDO VALDEZ PONENTE HERNÁNDEZ CHÁVEZ Foja 232 Foja 64 Foja 78 Foja 107 Foja 116 Foja 148 Foja 188 Foja 232 Foja 13 Cfr. las resoluciones recaídas en los expedientes 00504-2000-PA/TC, fundamento 2; 00830-2000-PA/TC, fundamento 2; 01311-2000-PA/TC, fundamento 1; 00300-2002-PA/TC y otros (acumulados), fundamento 1; 02670-2002-PA/TC, fundamento 2; 00487-2003-PA/TC, fundamento 2; 02302-2003-PA/TC, fundamento 7; 02308-2004-PA/TC, fundamentos 4 y 5; 04677-2004-PA/TC, fundamentos 3 y 4, entre otras. Sentencia recaída en el Expediente 01632-2022-AA/TC, fundamento 8. W-2451303-18
01632-2022-AA/TC · 04677-2004-PA/TC