CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA TERCERA SALA CONSTITUCIONAL
Materia: Acción Popular EXPEDIENTE : 01445-2025-0-1801-SP-DC-03 DEMANDANTE : ASOCIACION CAMARA LEGAL EDUCATIVA FORTALEZA DEMANDADO : MINISTERIO DE DEFENSA Y OTRO MATERIA : ACCIÓN POPULAR SENTENCIA RESOLUCIÓN Nº 09 Lima, veintisiete de agosto del dos mil veinticinco. VISTOS: Con el informe oral realizado, e interviniendo como ponente el Juez Superior Aguilar Gaitán, esta Sala Superior emite el siguiente pronunciamiento: I.- PARTE EXPOSITIVA ANTECEDENTES: a) Demanda: La ASOCIACION CAMARA LEGAL EDUCATIVA FORTALEZA, representada por Thierry Stefano Mirando Champac, mediante escrito de fecha 30 de junio del 2025 [fs. 15 a 38], interpone demanda de acción popular contra el Ministerio de Defensa y otro, a fi n de que se declare la inconstitucionalidad del artículo 12º del Decreto Supremo Nº 003-2025-DE, el cual aprueba el “Reglamento de la Ley Nº 24686, crean en cada Instituto de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales en el Fondo de Vivienda Militar y Policial”. La parte demandante alega que el referido reglamento en el extremo cuestionado, vulnera de forma directa el principio de jerarquía normativa (artículo 51º de la Constitución Política del Perú), el derecho a la igualdad (artículo 2.2º de la Constitución Política del Perú), el derecho a la libertad de asociación (artículo 2.13º de la Constitución Política del Perú), el derecho a la propiedad (artículo 70º de la Constitución Política del Perú) y el derecho a la remuneración (artículo 24º de la Constitución Política del Perú). Como fundamentos de su demanda, la parte accionante expone lo siguiente: - El 27 de junio de 2025 se promulgó el Decreto Supremo Nº 003-2025-DE, el cual aprueba el “Reglamento de la Ley Nº 24686, crean en cada Instituto de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales en el Fondo de Vivienda Militar y Policial”, dicho reglamento tiene como objeto establecer el ámbito de aplicación, la fi nalidad del fondo, los aportes, los aportantes, sus recursos fi nancieros, carácter del fondo, su administración, los programas de vivienda, los préstamos hipotecarios, las garantías y el glosario de términos de la Ley Nº 24686. - El reglamento ejecutivo incluye todo aquello que sea indispensable para la correcta aplicación de la ley, pero bajo ningún alcance podrá introducir más de lo que sea estrictamente indispensable, ya que, en ningún caso el reglamento ejecutivo podrá limitar los derechos, las facultades ni las posibilidades de actuación contenidos en la misma. El Decreto Supremo Nº 003-2025-DE es un reglamento ejecutivo. - El artículo 74º del Código Procesal Constitucional establece que la acción popular tiene por fi nalidad la defensa de la Constitución y la ley, frente a casos de infracciones contra su jerarquía normativa. Estas infracciones pueden ser directas o indirectas, de carácter total o parcial, tanto por la forma como por el fondo. En el presente caso, se está frente a un reglamento sustancialmente antijurídico, esto es, aquel reglamento que en lugar de precisar o desarrollar la operatividad de la ley, adquiere aquel vicio que desnaturaliza, reduce o modifi ca alcances de la ley que busca ejecutar. - El artículo 12º del Reglamento de la Ley Nº 24686 (D.S. Nº 003-2025-DE), expresa una limitación contraria a la Ley Nº 24686, ya que establece como requisito concomitante para la devolución de aportes que el personal policial pase a la situación de retiro a partir de la entrada en vigencia de la Ley Nº 31826, esto es, el 11 de julio de 2023; es decir, los efectivos policiales que se retiraron antes del 11 de julio del año 2023, no podrán cumplir con este requisito, en consecuencia, no podrá realizarse la devolución de sus aportes. Mientras que el artículo 22º de la Ley Nº 24686, establece que el personal policial pensionable, al pasar a la situación de retiro sin haber sido benefi ciado por el Fondo, puede solicitar la devolución total de sus aportes, en un plazo máximo de seis meses. - El artículo 12º cuestionado no respeta lo establecido en el artículo 51º de la Constitución Política del Perú, ya que establece que las normas reglamentarias deben subordinarse a la ley, y no al contrario. Así, cualquier reglamento que exceda los márgenes legales vulnera este principio y deviene en inconstitucional e ilegal. Por tanto, cualquier disposición reglamentaria que exceda los márgenes establecidos por la ley infringe no solo el principio de legalidad, sino también el principio de jerarquía normativa, generando una antinomia entre norma de inferior rango (el reglamento) y norma superior (la ley), que acarrea su inconstitucionalidad o invalidez. - La norma cuestionada vulnera el principio de jerarquía normativa contenido en el artículo 51º de la Constitución Política del Perú, ya que al imponer un límite temporal no previsto en la Ley Nº 31826, el artículo 12º del Reglamento excede el mandato legal, vulnerando al principio de jerarquía normativa, que garantiza el respeto orgánico de las normas dentro de un ordenamiento jurídico. - El dispositivo normativo objeto de cuestionamiento afecta el derecho a la igualdad previsto en el numeral 2) del artículo 2º de la Constitución Política del Perú, dado que introduce diferenciaciones arbitrarias o carentes de justifi cación, pues mientras la Ley Nº 24686 señala un plazo de 6 meses como condición para la devolución de aportes, la norma cuestionada establece como requisito que solo será para el personal policial que pase a la situación de retiro a partir de la vigencia de la Ley Nº 31826. - La norma cuestionada vulnera el derecho a la libre asociación regulado en el numeral 13) del artículo 2º de la Constitución Política del Perú, pues la intervención ocurrida en la esfera patrimonial del demandante, y más específi camente Fecha: 11/10/2025 00:59
en su remuneración mensual, es desproporcional, al no encontrarse justifi cada la afi liación obligatoria al fondo ni el aporte obligatorio. - El artículo 12º cuestionado contraviene el derecho a la propiedad previsto en el artículo 70º de la Constitución Política del Perú, ya que la relación laboral existente entre el personal militar y policial y la institución no puede justifi car, por sí sola, la imposición de un aporte obligatorio al Fondo de Vivienda. Durante todo el tiempo de servicio, se ha venido realizando un descuento mensual automático sobre las remuneraciones del personal, sin que exista consentimiento expreso, individual ni informado por parte de los afectados. Estos descuentos se aplicaron de manera unilateral, afectando ingresos que forman parte del patrimonio personal del servidor, lo cual constituye una afectación ilegítima a su derecho de propiedad, máxime cuando muchos de los aportantes nunca llegaron a benefi ciarse con alguna modalidad del Fondo. Esta situación resulta incompatible con los principios constitucionales que exigen que cualquier limitación al derecho de propiedad sea necesaria, razonable, proporcional y legalmente justifi cada, lo cual no se cumple en este caso. - El dispositivo normativo cuestionado afecta el derecho a la remuneración regulado en el artículo 24º de la Constitución Política del Perú, pues no existe causa o razón constitucional que justifi que la afectación de la remuneración, en tanto existe ausencia de fi nalidad constitucional y voluntariedad del personal militar y policial. Frente al derecho de remuneración se debe hacer mención que, el Decreto Supremo Nº 044-97- PCM de fecha 17 de setiembre de 1997, establecía que los servidores del sector público tendrían derecho a solicitar que sus cotizaciones asociativas fueran descontadas por planilla; sin embargo, dicho decreto fue derogado mediante el Decreto Supremo Nº 114-2002-PCM de 23 de octubre de 2002, que establece que es requisito indispensable para efectuar los descuentos por planilla el pago por concepto de cotización gremial y otras, la autorización expresa del asociado, lo cual no ocurrió en el presente caso, por ello no procede el descuento que se realizó de forma mensual en las planillas del personal militar y policial, más aún si ha solicitado la devolución de sus aportaciones. - En virtud de lo establecido en el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución, corresponde inaplicar el artículo 3, inciso a) de la Ley Nº 24686, en el aspecto que le obliga a aportar, pues resultaría irrelevante a la fecha que el aportante se encuentre o no en situación de retiro, en la medida que se acredite que, en ningún momento, solicitó realizar aportes al aludido fondo de vivienda. b) Califi cación de la Demanda: Mediante Resolución Nº 01 de fecha 10 de julio del 2025 [fs. 39], se admite a trámite la demanda y, se dispone emplazar con la demanda y anexos a la Procuraduría Pública del Ministerio de Defensa, a la Procuraduría Pública del Ministerio del Interior y a la Procuraduría Especializada en Materia Constitucional. c) Contestación de la demanda: El Procurador Público en Materia Constitucional, mediante escrito de fecha 30 de julio del 2025 [fs. 88 a 95-reverso], se apersona al proceso y contesta la demanda, solicitando que ésta sea desestimada, bajo los siguientes argumentos: - La norma impugnada reglamenta la Ley Nº 24686, la cual crea en cada instituto de las fuerzas armadas y la Policía Nacional el Fondo de Vivienda Militar y Policial, con la fi nalidad de contribuir a dar solución al programa de vivienda propia para el personal militar y policial en las situaciones de Actividad, disponibilidad y retiro con goce de pensión. En esa línea, el ámbito de aplicación del reglamento, conforme a su artículo 3º es aplicable al personal aportante de las Instituciones Armadas y el personal aportante de la Policía Nacional. - Con relación al criterio de generalidad, se debe advertir que la norma cuestionada versa en específi co sobre los aportantes al Fondo creado en cada Institución Armadas y de la PNP. Por lo tanto, se advierte que la aplicación de la norma cuestionada es restrictiva y excluyente, respecto a un número determinado de personas (personal aportante de las FFAA y PNP), por lo que no se cumple con el criterio de generalidad. - Se solicita tener presente que, en diferentes pronunciamientos, órganos jurisdiccionales de primera instancia han declarado la improcedencia de demandas de acción popular al advertir que la norma objeto de cuestionamiento no cumple con el criterio de generalidad, es decir, que el alcance de las mismas no es indeterminado, como son los recaídos en los Expedientes Nº 2532-2024-0-1801-SP- DC-03, 3614-2024-0-1801-SP-DC-03, 2165-2024-0-1801-SP- DC-03, 83-2021-0-1801-SP-LA-01 y 10215-2019-0-1801-SP- CA-04. Además, la Corte Suprema, en el Expediente Nº 34451-2019-0-5001-SU-DC-01, precisó la importancia de realizar inicialmente un análisis de procedencia en los procesos de acción popular donde se evalúe el carácter general de la norma infralegal y su vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico, conforme a las exigencias de la Constitución y la norma procedimental constitucional. - La demanda de acción popular solo procede contra una disposición infralegal, por lo que si se pretende cuestionar el contenido de una norma legal deberá acudirse al proceso de inconstitucionalidad. La parte demandante, en sustancia, cuestiona la obligatoriedad de los aportes al Fondo de Vivienda, impuesta sin el consentimiento expreso e individual de los miembros de las fuerzas armadas y policiales. Empero, no es el Reglamento sino la Ley Nº 24686, que constituye el marco legal de la materia, la que impone el carácter obligatorio de los aportes para el personal militar y policial, conforme al literal a) del artículo 3º. En esa línea, el Reglamento, en su artículo 6º, regula sobre el carácter obligatorio de los aportes. - Debido a que el Reglamento, norma infralegal impugnada, reitera lo previsto por una norma legal (Ley Nº 24686), si se emite un pronunciamiento sobre el fondo, la Sala estaría pronunciándose sobre la validez, no de una norma infralegal, como corresponde en un proceso de acción popular, sino sobre la validez de una norma legal, lo que claramente excede el objeto de este proceso, por lo que la demanda debe declararse improcedente en el extremo que se cuestiona la obligatoriedad de los aportes para el Fondo de Vivienda. - A través de la Ley Nº 31826, se realizó la última modifi catoria de la Ley Nº 24686. En aquella se redujo el aporte del personal militar y policial, estableciendo que el aporte obligatorio, facultativo y voluntario sea del 3 % de la remuneración consolidada; se precisó que el aporte del Estado es el 2 % de la remuneración consolidada del personal en actividad y retiro de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales; se estableció que el personal militar y policial quedaba excluido del aporte al Fondo de Vivienda, una vez que haya sido benefi ciado con cualquiera de las modalidades que otorga el Fondo; y que el personal militar y policial pensionable, al pasar a la situación de retiro sin haber sido benefi ciado por el Fondo, podía solicitar la devolución del total de sus aportes, más los intereses generados. Asimismo, la Única Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 31826 dispuso que el Poder Ejecutivo, adecúe el reglamento de los fondos de vivienda militar y policial, aprobado por el Decreto Supremo 091-DE-CCFFAA. - La Ley Nº 31826 no contiene disposición alguna sobre alcances de su vigencia en el tiempo; por lo cual, es obligatoria desde el día siguiente de su publicación, es decir el 13 de julio de 2023. - En la exposición de motivos que sustenta la aprobación del cuestionado Reglamento, se evidencia la necesidad de emitir un nuevo reglamento que actualice el contenido de las normas vigentes sobre el FOVIMP, especialmente, respecto de la gestión de los aportes y de los aportantes, el ámbito de aplicación, la fi nalidad, sus recursos fi nancieros y el carácter del fondo, los programas de vivienda, los préstamos hipotecarios, las garantías y el glosario de términos. Allí se detalla que, luego de la emisión de la Ley Nº 24686 y su Reglamento se dieron diferentes leyes que hacen necesaria una actualización del Reglamento, entre otros, respecto al ordenamiento que rige la devolución de los aportes que antes no se encontraba regulado en el reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 091-DE/CCFFAA. En ese sentido, a través del artículo 12º se reglamenta sobre la devolución de aportes, estableciéndose en el numeral 12.1 los requisitos concomitantes conforme al artículo 22º de la Ley de creación del FOVIMP, modifi cada por la Ley Nº 31826. Asimismo, sustentándose en normativa legal y constitucional, sobre vigencia de la ley en el tiempo, se señala que la regulación legal sobre devolución de aportes no se aplica en forma retroactiva; por lo cual, siendo que la modifi cación de la Ley dispone la devolución a personal pensionable, sólo podrá ser exigible por aquel personal que tenga la posibilidad de ser benefi ciario. Bajo dicha consideración señala que: i) el derecho se ciñe al personal militar y policial que pase a situación de retiro con goce de pensión; y, ii) debe existir la declaración de voluntad libre, consiente, expresa y escrita del aportante sobre devolución de aportes. Como se advierte, la fi nalidad del Reglamento es viabilizar el proceso de devolución de los aportes al FOVIMP, conforme a lo regulado en la modifi cación de la Ley de creación,
publicada en el 2023, de esta manera, dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley vigente de la materia. - La parte demandante alega la inconstitucionalidad de la regulación del artículo 12º del Reglamento de la Ley Nº 24686 por vulnerar distintos principios constitucionales (principios de jerarquía normativa, potestad reglamentaria sin desnaturalización de la ley, derogación de normas y el derecho de igualdad ante la ley), pero emplea alegatos erróneos respecto al marco normativo legal de la materia sobre devolución de aportes, lo que es sufi ciente para desestimar la demanda en todos sus extremos. - Sobre la presunta vulneración del principio de jerarquía normativa y desnaturalización de la potestad reglamentaria, se debe precisar que el reglamento no transgrede ni desnaturaliza la Ley Nº 24686 (modifi cada por la Ley Nº 31826), sino que la desarrolla, precisa y complementa para su correcta ejecución. La Ley Nº 31826 modifi có el artículo 22º de la Ley Nº 24686, confi gurando un nuevo derecho, la devolución de aportes más los intereses generados, en esa línea el reglamento, en su función ejecutiva, precisa el ámbito de aplicación temporal de este nuevo derecho, pues, conforme al artículo 103º de la Constitución, las leyes se aplican a las consecuencias de las situaciones y relaciones jurídicas existentes desde su entrada en vigencia. La situación jurídica que habilita la devolución de aportes con intereses (el nuevo benefi cio) es el pase al retiro y no haber sido benefi ciado por el fondo. Por tanto, es razonable y legalmente válido que el reglamento precise que este nuevo benefi cio se aplique a quienes adquieran dicha condición jurídica, el retiro, bajo la vigencia de la nueva Ley, sin otorgarle efectos retroactivos no dispuestos expresamente por el legislador. El actor reconoce que los reglamentos ejecutivos tienen por propósito directo desarrollar o concretar de manera casuística y subordinada los preceptos normativos contenidos en la ley, eso es precisamente lo que hace el Reglamento cuestionado, concretar el ámbito temporal de un derecho para garantizar una aplicación ordenada y previsible de la ley. - Sobre la presunta vulneración del derecho de igualdad ante la ley, se debe indicar que el actor no ha precisado cuál es el término de comparación válido entre quienes se alega un trato diferenciado ni ha desarrollado el test de igualdad; lo que es sufi ciente para desestimar este extremo de la demanda. Sin perjuicio de ello, se debe indicar que la razonabilidad es “la búsqueda de la solución justa de cada caso”, por lo que una decisión sería arbitraria si no es razonable. Para el presente caso, el trato diferenciado que establece el Reglamento no es arbitrario, sino que responde a una justifi cación objetiva y razonable. Se debe advertir que los supuestos de hecho no son idénticos, por lo cual no se puede equiparar la situación jurídica del personal que pasó al retiro antes de la vigencia de la Ley Nº 31826 con la de quienes se retiraron después. El primer grupo se retiró bajo un marco legal que no contemplaba la devolución de aportes más intereses de la forma que lo hace la nueva ley. El segundo grupo adquirió su estatus de pensionista cuando este nuevo derecho ya estaba vigente. - Una aplicación retroactiva e indiscriminada del nuevo benefi cio a todo el personal retirado en la historia del fondo podría descapitalizarlo, impidiendo que cumpla su objetivo principal, otorgar programas de vivienda al personal en actividad, que es la razón de ser del fondo, por lo cual la protección de la viabilidad de un fondo de seguridad social es una fi nalidad constitucionalmente válida, siendo la medida razonable, pues aplica el principio general de la aplicación inmediata de la ley en el tiempo, evitando generar un pasivo no previsto que afectaría a los actuales y futuros aportantes. d) De la Audiencia Única Virtual: La Audiencia de Vista de Causa fue reprogramada para el día 27 de agosto del 2025, llevándose a cabo la misma; por lo que, la causa quedó expedita para ser resuelta. II.- PARTE CONSIDERATIVA CONSIDERACIONES PRELIMINARES: §. Alcances del Proceso Constitucional de Acción Popular PRIMERO: El proceso constitucional de acción popular es aquel que puede ser emprendido por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma que se impugne lo afecte o no, pues procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad. A través de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano defi enda un interés que no le concierne como simple particular, sino como miembro de una determinada colectividad. En otros términos, el proceso constitucional de acción popular está pensado en una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la administración pública y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante la actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitución.1 SEGUNDO: Así pues, de conformidad con lo previsto por el artículo 200º inciso 5) de la Constitución Política del Estado: “La Acción Popular procede por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen”. (Negrita y subrayado nuestros). TERCERO: En esa línea, el artículo 75º del Nuevo Código Procesal Constitucional, prescribe: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso. Las demandas contra resoluciones o actos no normativos son objeto del proceso contencioso-administrativo. No implica sustracción de la materia, la derogación de la norma objeto del proceso ni la convalidación posterior por norma con rango de ley.” (Negrita y subrayado nuestros). Asimismo, conforme a lo previsto por el artículo 83º del referido Código: “La demanda de acción popular puede ser interpuesta por cualquier persona”. (Negrita y subrayado nuestros). CUARTO: En lo referente a la competencia y el plazo para interponer la demanda de acción popular; el artículo 84º del código acotado, establece que: “La demanda de acción popular es de competencia exclusiva del Poder Judicial.” Mientras que su artículo 86º, prevé que: “El plazo para interponer la demanda de acción popular es de cinco años, contados desde el día siguiente de publicación de la norma. Vencido el plazo indicado prescribe la pretensión, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 51 y por el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución.” QUINTO: En tal virtud, la acción popular, por su naturaleza de acción pública o ciudadana, es uno de los procesos constitucionales orgánicos que hace control abstracto de constitucionalidad y legalidad de las normas de jerarquía infra legal de carácter general, por infracciones que pueden ser directas o indirectas, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo; a la cual puede recurrir cualquier persona dentro de los cinco (5) años posteriores a la publicación de la norma cuestionada, cuyo conocimiento corresponde al Poder Judicial. Así, sin duda, resguarda y desarrolla el principio de jerarquía de las normas jurídicas, consagrado en el artículo 51º de la Constitución Política del Estado2. Al respecto, Morón Urbina, señala: “El proceso de acción popular también es una «acción pública» porque se refi ere al interés común de toda la sociedad de respetar la Constitución, refl ejo de lo cual, es que se confía su activación a todos los sujetos capaces para provocar el cumplimiento de la función jurisdiccional. Es una excepción, a la regla general, por la que se reconoce el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva de las personas respecto de sus derechos e intereses, ya que en este proceso el accionante no afi rma derecho alguno como suyo. El accionante de modo popular no puede afi rmar ni afi rma su titularidad sobre un derecho subjetivo material, sino que ha de limitarse a afi rmar su interés en provocar el examen de constitucionalidad de una norma reglamentaria en la defensa de la juridicidad. Afi rmar que el proceso de acción popular es una acción pública, equivale a reconocer que en este tema, entran en juego intereses públicos.”3 (Negrita y subrayado nuestros).
§. Normas jurídicas materia de cuestionamiento SEXTO: En el presente proceso, se cuestiona el artículo 12º del Decreto Supremo Nº 003-2025-DE, el cual aprueba el “Reglamento de la Ley Nº 24686, crean en cada Instituto de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales en el Fondo de Vivienda Militar y Policial”. La aludida disposición normativa estipula lo siguiente: “Artículo 12.- Devolución de Aportes 12.1 El personal militar y policial pensionable que no haya sido benefi ciado con cualquiera de las modalidades que otorga su respectivo Fondo, puede solicitar la devolución de sus aportes más los intereses generados a partir de la vigencia de la Ley Nº 31826, siempre y cuando cumpla con los requisitos concomitantes siguientes: a) Que, sea personal militar y policial en situación de retiro con derecho a pensión. b) Que, el personal militar y policial aportante con derecho a pensión pase a la situación de retiro, a partir de la entrada en vigencia de la Ley Nº 31826. c) Que, presente una solicitud escrita de devolución de aportes después de haber pasado a la situación de retiro, conforme al numeral 12.2 del presente artículo. 12.2 Para la devolución de aportes del personal militar y policial que pase al retiro por la causal de fallecimiento o por incapacidad permanente, aplican las normas comunes de derecho sucesorio o de representación de incapaces, según corresponda. 12.3 El Fondo tiene el plazo de seis meses para devolver los aportes más los intereses generados solicitados. (...)” (Negrita y subrayado nuestros). §. Normas de orden legal y constitucional objeto de infracción por la norma cuestionada. SÉPTIMO: Las normas que presuntamente serían infringidas por el artículo 12º del Decreto Supremo Nº 003-2025-DE, el cual aprueba el “Reglamento de la Ley Nº 24686, crean en cada Instituto de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales en el Fondo de Vivienda Militar y Policial”, son las siguientes: - El artículo 2º, numerales 2) y 13) de la Constitución Política del Estado, referidos a los derechos a la igualdad y a la libertad de asociación, respectivamente. “Artículo 2.- Derechos fundamentales de la persona Toda persona tiene derecho: (…) 2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole. (…) 13. A asociarse y a constituir fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fi nes de lucro, sin autorización previa y con arreglo a ley. No pueden ser disueltas por resolución administrativa. (…)” - El artículo 24º de la Constitución Política del Estado, referido al derecho a la remuneración. “Artículo 24. [Derechos del trabajador] El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y sufi ciente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual. El pago de la remuneración y de los benefi cios sociales del trabajador tiene prioridad sobre cualquiera otra obligación del empleador. Las remuneraciones mínimas se regulan por el Estado con participación de las organizaciones representativas de los trabajadores y de los empleadores..” - El artículo 51º de la Constitución Política del Estado, referido al principio de jerarquía normativa. “Artículo 51. [Supremacía de la Constitución] La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado..” - El artículo 70º de la Constitución Política del Estado, referido al derecho a la propiedad. “Artículo 70. [Inviolabilidad del derecho de propiedad] El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.” § Sobre los derechos y principios constitucionales invocados. OCTAVO: El principio constitucional de jerarquía normativa, se encuentra regulado por el artículo 51º de la Constitución Política del Estado, que indica: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente (…)” (Negrita y subrayado nuestro). Al respecto, cabe indicar que el ordenamiento jurídico es un sistema orgánico, coherente e integrado jerárquicamente por normas de distinto nivel que se encuentran interconectadas por normas que se fundan en otras o son consecuencias de ellas, de esta manera la Constitución termina convirtiéndose en el fundamento de validez del mismo. Así, las normas jurídicas se ordenan jerárquicamente, de forma tal que las de inferior rango no pueden contravenir a las superiores; actúa entre la Constitución y las normas primarias (Ley o normas con fuerza de ley) y entre la Ley y las normas con fuerza de ley y las normas secundarias (Reglamentos). A su vez, las normas que poseen el mismo rango poseen la misma fuerza normativa y en caso de contradicción insalvable prevalece la posterior, ya que se entenderá que ha derogado a la anterior; como bien acota GARCÍA TOMA: “…el principio de jerarquía implica la determinación de una norma de la validez de otra, de ahí que la categorización o escalonamiento jerárquico se presente como el único modo posible de organizar efi cazmente el poder normativo del Estado. El principio de jerarquía opera en los ámbitos de la creación de normas; la abrogación o derogación de normas, y la aplicación de las normas” 4 (Negrita y subrayado nuestro). En este sentido, el Tribunal Constitucional en la STC Nº 0005-2006-AI/TC también ha dejado sentado claramente que: “(…) El principio de jerarquía implica el sometimiento de los poderes públicos a la Constitución y al resto de normas jurídicas. Una norma es jerárquicamente superior a otra cuando la validez de ésta depende de aquella. Con referencia a este principio, el artículo 51º de la Constitución dispone que la Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente”. (Negrita y subrayado nuestro). NOVENO: Respecto al derecho a la igualdad, el Supremo Intérprete de la Constitución ha recordado que la igualdad, consagrada constitucionalmente, ostenta la doble condición de principio y de derecho subjetivo constitucional (STC Nº 0045-2004-AI-TC, fundamento 20). Como principio, constituye el enunciado de un contenido material objetivo que, en tanto componente axiológico del fundamento del ordenamiento constitucional, vincula de modo general y se proyecta sobre todo el ordenamiento jurídico. Como derecho fundamental, constituye el reconocimiento de un auténtico derecho subjetivo, esto es, la titularidad de la persona sobre un bien constitucional; la igualdad oponible a un destinatario. Se trata del reconocimiento de un derecho a no ser discriminado por razones proscritas por la propia Constitución (origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica) o por otras (“motivo” “de cualquier otra índole”) que jurídicamente resulten relevantes (STC Nº 374- 2017-PA/TC, Fundamento 12). La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2º de la Constitución Política del Estado, de acuerdo con el cual: “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Es decir, se trata de un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a
los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación. En tal sentido, el contenido esencial del derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley: “(…) La igualdad en la ley implica que un mismo órgano no puede modifi car arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación sufi ciente y razonable. En cuanto a la igualdad ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justifi cación objetiva y razonable” (subrayados y resaltados agregados) (ver STC Nº 1520-2023-PA/TC, Fundamento 4). Al respecto, se tiene que el Máximo Contralor de la Constitución, ha precisado que este derecho (derecho a la igualdad): “(…) no garantiza que todas las personas sean tratadas de la misma forma siempre y en todos los casos. (…), es preciso concluir que no todo tratamiento jurídico diferente es propiamente discriminatorio (…)” (Opinión Consultiva Nº 4/84). (…) La igualdad jurídica presupone, pues, dar un trato igual a lo que es igual y desigual a lo que no lo es. De modo que se afecta a esta no solo cuando frente a situaciones sustancialmente iguales se da un trato desigual (discriminación directa, indirecta o neutral, etc.), sino también cuando frente a situaciones sustancialmente desiguales se brinda un trato igualitario (discriminación por indiferenciación)” (Ver STC Nº 00374- 2017-PA/TC, Fundamento 14; y STC Nº 1301-2023-PA/TC, Fundamento 15). DÉCIMO: Respecto al derecho a la libertad de asociación, la Constitución Política del Perú, en el inciso 13 de su artículo 2, expresa que toda persona tiene derecho “a asociarse y a constituir fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fi nes de lucro, sin autorización previa y con arreglo a ley. No pueden ser disueltas por resolución administrativa”. Asimismo, el inciso 17 del mismo artículo 2 establece que las personas tienen derecho de participar en forma individual o asociada en la vida política, económica, social y cultural de la nación. En este sentido, la asociación puede perseguir fi nalidades lucrativas o constituirse para la realización de actividades altruistas, sociales, culturales o deportivas, entre otras. Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la STC Nº 03299-2016-PA/TC, se ha establecido lo siguiente: “El contenido esencial del derecho de asociación está constituido por a) el derecho de asociarse, entendiendo por tal la libertad de la persona para constituir asociaciones, así como la posibilidad de pertenecer libremente a aquellas ya constituidas, desarrollando las actividades necesarias en orden al logro de los fi nes propios de las mismas; b) el derecho de no asociarse, esto es, el derecho de que nadie sea obligado a formar parte de una asociación o a dejar de pertenecer a ella; y c) la facultad de autoorganización, es decir, la posibilidad de que la asociación se dote de su propia organización (cfr. sentencia recaída en el Expediente 04241- 2004-PA/TC, fundamento 5)”. DÉCIMO PRIMERO: El derecho a la propiedad está garantizado en el artículo 2º inciso 8) y 16) de la Constitución; entendiéndose este como la institución jurídica por la cual una persona se encuentra facultada con los poderes de uso, disfrute, disposición y reivindicación de un bien (corporal o incorporal); así pues, el Tribunal Constitucional, en la STC Nº 03258-2010-PA/TC, sostuvo que: “2. El derecho de propiedad es un derecho fundamental que guarda una estrecha relación con la libertad personal, pues a través de él se expresa la libertad económica que tiene toda persona en el Estado social y democrático de derecho. El derecho de propiedad garantiza la existencia e integridad de la propiedad (corporal o incorporal) para el propietario, así como la participación del propietario en la organización y el desarrollo de un sistema económico- social. De ahí que en el artículo 70.º de la Constitución se reconozca que el “derecho de propiedad es inviolable” y que el “Estado lo garantiza”. 3. Por ello, el derecho de propiedad faculta a su titular para usar, gozar, explotar y disponer de ella, siempre y cuando, a través de su uso, se realice la función social que le es propia. De ahí que el artículo 70.º de la Constitución precise que el derecho de propiedad se “ejerce en armonía con el bien común”. Y no solo esto; además, incluye el derecho de defender la propiedad contra todo acto que tenga efectos de privación en la integridad de los bienes protegidos. 4. En este orden de ideas, como ya este Tribunal lo ha señalado en la sentencia recaída en el expediente Nº 05614-2007-PA/TC, el derecho de propiedad se caracteriza, entre otras cosas, por ser: a) un derecho pleno, en el sentido de que le confi ere a su titular un conjunto amplio de atribuciones que puede ejercer autónomamente dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico y los derechos ajenos; y, b) un derecho irrevocable, en el sentido de reconocer que su extinción o transmisión depende de la propia voluntad del titular y no de la realización de una causa extraña o del solo querer de un tercero, salvo las excepciones que prevé expresamente la Constitución Política. 5. En consecuencia, el goce y ejercicio del derecho de propiedad solo puede verse restringido en los siguientes supuestos: a) estar establecidas por ley; b) ser necesarias; c) ser proporcionales, y d) hacerse con el fi n de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática. En conclusión, el derecho de propiedad solamente puede ser materia de restricciones por las causas y fi nalidades señaladas en la propia Constitución.” (negrita y subrayado es nuestro). DÉCIMO SEGUNDO: Respecto al derecho a la remuneración, el artículo 24 de la Constitución Política del Perú prescribe que “El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y sufi ciente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual”. Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la STC Nº 02803-2022-PA/TC, precisó lo siguiente: “La jurisprudencia de este Tribunal sobre este artículo 24 ha establecido que la remuneración es la retribución recibida por el trabajador en virtud de un trabajo o servicio realizado para un empleador. Posee una naturaleza alimentaria y está en estrecha relación con los derechos a la vida, igualdad, dignidad y con efectos sobre el desarrollo integral de la persona humana (cfr. sentencia emitida en el Expediente 00020-2012-PI/TC, fundamento 12). El derecho a una remuneración implica además que nadie está obligado a prestar trabajo sin retribución, que el empleador no puede dejar de otorgar remuneración sin causa justifi cada, que ello es prioritario, sin que esté permitida la discriminación en el pago de la remuneración, y que debe ser sufi ciente (cfr. sentencia emitida en el Expediente 00020-2012- PI/TC, fundamento 13)”. §. Delimitación de la controversia DÉCIMO TERCERO: Bajo el contexto descrito, la presente controversia se circunscribe en determinar, primero, si la norma objeto de control constitucional ha sido impugnada dentro del plazo legal y si la misma se trata de una norma infralegal de carácter general; y, de ser ello así, si el artículo 12º del Decreto Supremo Nº 003-2025-DE, el cual aprueba el “Reglamento de la Ley Nº 24686, crean en cada Instituto de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales en el Fondo de Vivienda Militar y Policial”, en razón a los cuestionamiento efectuados en la demanda, infringen –o no– los dispositivos (constitucionales y legales) antes reseñados. ANÁLISIS Y RESOLUCIÓN DEL CASO: §. Plazo para interponer la demanda de Acción Popular. DÉCIMO CUARTO: De acuerdo a lo establecido por el artículo 86º del Nuevo Código Procesal Constitucional, el plazo para interponer la demanda de Acción Popular es de cinco (5) años, contados desde el día siguiente de la publicación de la norma, vencido el cual, prescribe la pretensión, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 51º y por el segundo párrafo del artículo 138º de la Constitución. DÉCIMO QUINTO: En este caso, se advierte que el Decreto Supremo Nº 003-2025-DE, el cual aprueba el “Reglamento de la Ley Nº 24686, crean en cada Instituto de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales en el Fondo de
Vivienda Militar y Policial”, fue publicado en el Diario Ofi cial “El Peruano” el 27 de junio del 2025, mientras que la presente demanda de acción popular fue interpuesta con fecha 30 de junio del 2025; coligiéndose que el plazo prescriptorio de cinco (5) años, para solicitar la inconstitucionalidad de la norma impugnada, contenida en dicho decreto supremo, aún no ha vencido. De manera que, la demanda ha sido presentada dentro del plazo de Ley. §. Carácter general de la norma objeto de control constitucional. DÉCIMO SEXTO: Asimismo, se debe mencionar que, la norma impugnada cumple con los criterios de pertenencia al ordenamiento jurídico, consunción y generalidad en sentido estricto, por lo que se tratan de normas infralegales de carácter general, pues tiene supuestos de hechos abstractos y destinatarios indeterminados. §. Facultad del órgano emisor de la norma impugnada. DÉCIMO SÉPTIMO: Precisado lo anterior, se tiene que la Constitución Política del Estado, ha normado: “Artículo 118. Atribuciones del presidente de la República Corresponde al Presidente de la República: (…) 8. Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones. (…)” (Negrita y subrayado nuestros) DÉCIMO OCTAVO: Asimismo, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, ha señalado: “Artículo 6.- Funciones del Poder Ejecutivo El Poder Ejecutivo ejerce las siguientes funciones: 1. Reglamentar las leyes, evaluar su aplicación y supervisar su cumplimiento. (…) Artículo 8.- Funciones del Presidente de la República Corresponde al Presidente de la República, el ejercicio de las siguientes funciones: (…) 2. En su calidad de Jefe del Poder Ejecutivo: (…) e) Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas, y dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones. (…) Artículo 13.- Potestad reglamentaria La potestad reglamentaria del Presidente de la República se sujeta a las siguientes normas: 1. El proyecto de norma reglamentaria es elaborado por la entidad competente. Se tramita acompañado de la exposición de motivos, los informes, estudios y consultas realizados. 2. Los reglamentos se ajustan a los principios de competencia, transparencia y jerarquía. No pueden transgredir ni desnaturalizar la ley. Se aprueban, dentro del plazo establecido, mediante decreto supremo, salvo disposición expresa con rango de ley. 3. Los proyectos de reglamento se publican en el portal electrónico respectivo y por no menos de cinco (5) días calendario, para recibir aportes de la ciudadanía, cuando así lo requiera la Ley.” (Negrita y subrayado nuestros). DÉCIMO NOVENO: Por otro lado, la Única Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 31826, Ley que modifi ca la Ley Nº 24686, Ley que crea en cada Instituto de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales el Fondo de Vivienda Militar y Policial, respecto de la gestión de los aportes y de los aportantes del fondo, establecía lo siguiente “ÚNICA. Adecuación del reglamento El Poder Ejecutivo, con el refrendo del Ministerio de Defensa y del Ministerio del Interior, adecúa a lo dispuesto en esta ley, el reglamento de los fondos de vivienda militar y policial, aprobado por el Decreto Supremo 091-DE-CCFFAA, en el plazo máximo de sesenta días calendario contados a partir de la vigencia de la presente ley” (Negrita y subrayado nuestros). VIGÉSIMO: De lo expuesto en los considerandos precedentes, se advierte que la Presidenta de la República, el Ministro de Defensa y el Ministro del Interior emitieron el Decreto Supremo Nº 003-2025-DE (que contiene la norma cuestionada), de acuerdo a las facultades otorgadas por la Constitución Política del Estado y las demás normas glosadas, estando facultados para reglamentar Leyes sobre los fondos de vivienda militar y policial referentes a la Ley Nº 24686; consecuentemente, la norma objeto de control constitucional no contraviene el principio de legalidad ni lo previsto por el artículo 51º de la Constitución Política del Estado. §. Examen de constitucionalidad de la norma impugnada. VIGÉSIMO PRIMERO: Previamente a absolver las alegaciones de inconstitucionalidad de la norma objeto de la demanda, es importante hacer notar lo siguiente: 21.1. El artículo 1º de la Ley Nº 246865, establece lo siguiente: “Créase en cada Instituto de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional el Fondo de Vivienda Militar y Policial, con la fi nalidad de contribuir a dar solución al programa de vivienda propia para el Personal Militar y Policial en las situaciones de Actividad, Disponibilidad y Retiro con goce de pensión, dándose preferencia al personal que ha quedado lisiado y en estado de invalidez, así como a sus deudos” “(negrita y subrayado es nuestro). 21.2. El artículo 3º6 de la Ley Nº 24686, precisa que: “Constituyen recursos fi nancieros del Fondo de Vivienda Militar y Policial los siguientes: a) El aporte obligatorio del personal Militar y Policial en las situaciones de Actividad y Disponibilidad que no cuente con vivienda o terreno propio, con excepción del personal Militar y Policial en situación de Retiro con goce de pensión cuya aportación será facultativa.(...)”(negrita y subrayado es nuestro). 21.3. El artículo 7º7 de la Ley Nº 24686, acota lo siguiente: “ Para el funcionamiento del Fondo de Vivienda Militar y Policial, cada Instituto de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional creará un Organismo Especial encargado de la administración y ejecución de las acciones que son objeto del presente Decreto Legislativo, utilizando la infraestructura administrativa de la Dirección de Economía y de las que sean necesarias para el logro de sus fi nes.”(Negrita y Subrayado nuestro). 21.4. El texto original del artículo 22º de la Ley Nº 24686, establecía lo siguiente: “Artículo 22.- El personal militar y policial, quedará excluido del aporte al Fondo de Vivienda que se crea por la presente Ley, una vez que haya cancelado el monto de la vivienda o préstamo respectivo”. (Negrita y Subrayado nuestro). Posteriormente, a través del Artículo Único de la Ley Nº 31826, publicada el 12 julio 2023, se modifi có dicho dispositivo normativo del modo siguiente: “Artículo 22.- El personal militar y policial, queda excluido del aporte al Fondo de Vivienda que se crea por la presente Ley, una vez que haya sido benefi ciado con cualquiera de las modalidades que otorga el Fondo. Asimismo, el personal militar y policial pensionable, al pasar a la situación de retiro sin haber sido benefi ciado por el Fondo, puede solicitar la devolución del total de sus aportes, más los intereses generados, que serán inferiores a los que cobra el Fondo por los préstamos a sus aportantes; el cual tiene un plazo máximo de seis meses para devolver los fondos solicitados.” (Negrita y Subrayado nuestro). 21.5. La Única Disposición Final Complementaria de la Ley Nº 31826, publicada el 12 julio 2023, precisó lo siguiente: “ÚNICA. Adecuación del reglamento El Poder Ejecutivo, con el refrendo del Ministerio de Defensa y del Ministerio del Interior, adecúa a lo dispuesto en esta ley, el reglamento de los fondos de vivienda
militar y policial, aprobado por el Decreto Supremo 091-DE- CCFFAA, en el plazo máximo de sesenta días calendario contados a partir de la vigencia de la presente ley.”. (Negrita y Subrayado nuestro). 21.6. El artículo 109º de la Constitución Política del Perú, establece lo siguiente: “Artículo 109. Vigencia y obligatoriedad de la ley La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario ofi cial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.” (Negrita y Subrayado nuestro). VIGÉSIMO SEGUNDO: De lo previamente glosado, se observa que, la Ley Nº24686 – “Ley que crea en cada Instituto de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales el Fondo de Vivienda Militar y Policial, respecto de la gestión de los aportes y de los aportantes del fondo”, publicada el 20 de junio de 1987, fue objeto de diversas modifi caciones, siendo la Ley Nº 31826, publicada el 12 de julio de 2023, la que, a través de su artículo único, le efectuó modifi caciones a sus artículos 3º, 4º, 5º, 10º, 20º, 21º, 22º y 25º; precisando, en su Única Disposición Final Complementaria, que el Poder Ejecutivo, con el refrendo del Ministerio de Defensa y del Ministerio del Interior, debía de adecuar lo dispuesto en la referida ley, el reglamento de los fondos de vivienda militar y policial, aprobado por el Decreto Supremo 091-DE-CCFFAA, en el plazo máximo de sesenta (60) días calendario contados a partir de la vigencia de la acotada ley. VIGÉSIMO TERCERO: Lo antes descrito y la necesidad de la emisión de un nuevo reglamento, originó que se emita el Decreto Supremo Nº 003-2025-DE – “Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 24686”, pues se hacia indispensable emitir un nuevo reglamento que actualice el contenido de las normas vigentes sobre el Fondo de Vivienda Militar Policial, especialmente, respecto de la gestión de los aportes y de los aportantes, el ámbito de aplicación, la fi nalidad, sus recursos fi nancieros y el carácter del fondo, los programas de vivienda, los préstamos hipotecarios, las garantías y el glosario de términos; por lo que, este decreto tuvo como fi nalidad integrar toda la normativa en un solo texto, incorporando las diversas normas que modifi caron la Ley Nº 24686, como es el Decreto Legislativo Nº 732, Modifi can varios artículos de la Ley Nº 24686; la Ley Nº 27801, Ley que modifi ca el Régimen Legal del Fondo de Vivienda Militar y Policial; y, la Ley Nº 31826, Ley que modifi ca la Ley 24686, Ley que crea en cada Instituto de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales el Fondo de Vivienda Militar y Policial; conforme se verifi ca de lo expuesto en su Exposición de Motivos [fs. 57 a 87]; siendo así, acorde a la atribución de facultades establecidas en el artículo 118º de la Constitución Política del Perú, el Presidente de la República dictó el referido Decreto Supremo Nº 003-2025-DE. VIGÉSIMO CUARTO: Dicho lo anterior, este Colegiado, efectuará un análisis del cuestionado artículo 12º del Decreto Supremo Nº 003-2025-DE, en conjunto con las normas que integran la Ley Nº 24686, modifi cada por la Ley Nº 31826, y las evocadas por el accionante, para determinar si tal norma infringe el principio de jerarquía normativa (artículo 51º de la Constitución Política del Perú), el derecho a la igualdad (artículo 2.2º de la Constitución Política del Perú), el derecho a la libertad de asociación (artículo 2.13º de la Constitución Política del Perú), el derecho a la propiedad (artículo 70º de la Constitución Política del Perú) y el derecho a la remuneración (artículo 24º de la Constitución Política del Perú), teniendo en consideración lo alegado por ambas partes procesales. Sobre el principio de jerarquía normativa (artículo 51º de la Constitución Política del Perú). VIGÉSIMO QUINTO: El demandante refi ere que la norma cuestionada contraviene el principio de jerarquía normativa, al establecer requisitos limitantes que no se estipulan en el artículo 22º de la Ley Nº 24686, modifi cada por la Ley Nº 31826, esto es, que precise que para la devolución de aportes, el personal militar y policial aportante con derecho a pensión pase a la situación de retiro a partir de la vigencia de la Ley Nº 31826 y que la devolución sea respecto a los aportes e intereses generados a partir de dicha vigencia (11 de julio del 2023), cuando tales aspectos no fueron establecidos por el mencionado artículo 22º. VIGÉSIMO SEXTO: No obstante, esta parte procesal debe recordar que, el Tribunal Constitucional, en los Expedientes acumulados Nos. 0001 y 0003-2003-AI/TC, ha establecido lo siguiente: “(…) los llamados reglamentos secudum legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, (...) están llamados a complementar y desarrollar la ley que los justifi ca y a la que se deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios y conceptos básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar concretamente los alcances del marco general establecido en ella (…)” (Negrita y subrayado es nuestro). Asimismo, que la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia, en el Expediente Nº 540- 2007-Lima ha señalado que: “[h]a reconocido que el reglamento no sólo desarrolla instrumentalmente los alcances de la ley, sino precisa su contenido e incluso cubrir sus propios vacíos a fi n de alcanzar su mejor aplicación” (Negrita y subrayado es nuestro). Además que, doctrinariamente se ha indicado que: “[e]l reglamento ejecutivo no necesita reproducir literalmente la ley que reglamenta, sino que incluso puede apartarse de su estructura gramática, siempre que se ajuste al espíritu de ella y sus disposiciones no sean incompatibles con los fi nes de la ley”8 (Negrita y subrayado es nuestro). De lo que se desprende que, los reglamentos ejecutivos están llamados a precisar, desarrollar, pormenorizar o complementar el precepto legal al cual reglamentan en lo estrictamente indispensable, para alcanzar su mejor ejecución, actualización y adaptación a las diversas circunstancias que se presentan. VIGÉSIMO SÉPTIMO: Siendo así, al establecer el cuestionado artículo 12º del Decreto Supremo Nº 003-2025- DE, el cumplimiento de requisitos concomitantes para que el personal militar y policial solicite la devolución de aportes más los intereses generados, como son (i) Que, sea personal militar y policial en situación de retiro con derecho a pensión; (ii) Que, el personal militar y policial aportante con derecho a pensión pase a la situación de retiro, a partir de la entrada en vigencia de la Ley Nº 31826; y (iii) Que, presente una solicitud escrita de devolución de aportes después de haber pasado a la situación de retiro, conforme al punto precedente; no se está yendo más allá del marco general establecido en la norma legal que se reglamenta o siendo incompatible con ella, sino todo lo contrario, se está precisando los requisitos para la devolución de aportes, conforme lo habilita la propia Única Disposición Final Complementaria de la Ley Nº 31826, al establecer lo siguiente: “ÚNICA. Adecuación del reglamento El Poder Ejecutivo, con el refrendo del Ministerio de Defensa y del Ministerio del Interior, adecúa a lo dispuesto en esta ley, el reglamento de los fondos de vivienda militar y policial, aprobado por el Decreto Supremo 091-DE- CCFFAA, en el plazo máximo de sesenta días calendario contados a partir de la vigencia de la presente ley” (Negrita y subrayado nuestros). Respecto a lo cual, la norma cuestionada busca brindar respuesta, mediante la emisión de un nuevo reglamento que, conforme a su Exposición de Motivos [fs 57-reverso a 87], resultaba de necesaria promulgación. Es decir, los requisitos para la devolución de aportes fi jados en la norma objeto de cuestionamiento han sido establecidos, de conformidad a la vigencia de la Ley Nº 31826, ya que fue aquella la que modifi có el texto original del artículo 22º de la Ley Nº 24686 y originó que el personal militar y policial pensionable al pasar a la situación de retiro pueda solicitar la devolución de la totalidad de sus aportes, más los intereses generados; supuesto que no había sido contemplado con anterioridad a la promulgación de esta ley; de hecho, el anterior reglamento de la Ley Nº 24686, aprobado por el Decreto Supremo Nº 091-DE/CCFFAA, que fue derogado por la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto Supremo Nº 003-2025-DE, no contemplaba un artículo relacionado a la devolución de aportes en la norma vigente; por ello es que, en la exposición de motivos de la norma cuestionada precisó que “esta disposición no se pueda aplicar en forma retroactiva”. Y, siendo que, el artículo 109º de la Constitución Política del Estado establece que la ley es obligatoria desde el día
siguiente de su publicación en el diario ofi cial, y la acotada ley no ha establecido que su vigencia sea postergada en todo o en parte, no se verifi ca que la norma cuestionada incurra en la vulneración alegada, en tanto que, establece los requisitos de la devolución de aportes, de acuerdo a la vigencia de la ley en mención, al ser obligatorio el cumplimiento de aquella desde el día siguiente de su publicación. VIGÉSIMO OCTAVO: Entonces, al existir esta habilitación legal y al no ser incompatible el artículo 12º del Decreto Supremo Nº 003-2025-DE con la norma legal que reglamenta, no se acredita contravención alguna de la citada Ley y, por ende, del principio de jerarquía normativa contenido en el artículo 51º de la Constitución Política del Perú; por lo que, la alegación bajo análisis debe desestimarse. Sobre el derecho a la igualdad (artículo 2.2º de la Constitución Política del Perú). VIGÉSIMO NOVENO: El demandante también alega que la norma impugnada es ilegal e inconstitucional, debido a que contraviene el derecho a la igualdad, al introducir una diferenciación entre el personal policial y militar que pasó a la situación de retiro antes de la vigencia de la Ley Nº 31826 y los que lo hicieron después de dicha vigencia. Sin embargo, tal alegación de igual modo debe desestimarse, toda vez que, la determinación de una posible vulneración del derecho de igualdad requiere, de manera previa, que se determine la existencia de un término de comparación válido (tertium comparationis). En efecto, como el Tribunal Constitucional, en la STC Nº 00015-2010-AI/ TC, dejó sentado lo siguiente: “(…) el análisis relacionado con una supuesta violación de la cláusula constitucional de igualdad exige, ante todo, la comparación de dos situaciones jurídicas, a saber, aquélla que se juzga que recibe el trato discriminatorio, y aquélla otra que sirve como término de comparación para determinar si en efecto se está ante una violación del principio-derecho de igualdad” TRIGÉSIMO: El tertium comparationis debe poseer ciertas características para ser considerado como tal, lo que hará posible luego analizar si la medida diferenciadora supera o no el test de igualdad. Sobre el término de comparación, el Tribunal Constitucional, en la STC Nº 00012-2010-PI/TC, ha establecido que: “a) Debe tratarse de un supuesto de hecho lícito. El fundamento de esta exigencia, desde luego, consiste en que de aceptarse un término de comparación ilícito para reputar un tratamiento como discriminatorio, la declaración de nulidad de éste, por derivación, ampliará el espectro de la ilicitud, siendo evidente que el deber de todo operador jurídico es exactamente el contrario. b) La situación jurídica propuesta como término de comparación debe ostentar propiedades que, desde un punto de vista fáctico y jurídico, resulten sustancialmente análogas a las que ostenta la situación jurídica que se reputa discriminatoria. Desde luego, ello no implica exigir que se trate de situaciones idénticas, sino tan sólo de casos entre los que quepa, una vez analizadas sus propiedades, entablar una relación analógica prima facie relevante. Contrario sensu, no resultará válido el término de comparación en el que ab initio pueda apreciarse con claridad la ausencia (o presencia) de una propiedad jurídica de singular relevancia que posee (o no posee) la situación jurídica cuestionada. (…)” (Negrita y subrayado nuestros) TRIGÉSIMO PRIMERO: Sin embargo, sobre la base de esta premisa, se observa que el demandante no ha propuesto un tertium comparationis válido entre quienes alega un trato diferenciado; así como tampoco, ha sustentado de qué modo se habría afectado el derecho en cuestión, siendo que; por el contrario, de la revisión de los autos, se observa que la norma cuestionada se encuentra debidamente sustentada, al evidenciar que el motivo por el cual se precisó que el personal militar y policial aportante con derecho a pensión pase a la situación de retiro a partir de la vigencia de la Ley Nº 31826 y que la devolución sea respecto a los aportes e intereses generados a partir de dicha vigencia, como se ha indicado líneas arriba, tiene sustento en el hecho de que el referido supuesto surgió a partir de la modifi cación del articulo 22º de la Ley Nº 24686, que introdujo la Ley Nº 31826, que fue publicada el 11 de julio del 2023, y que aquella surtió sus efectos a partir del día siguiente de su publicación, conforme lo establece el artículo 109º de la Constitución Política del Estado. Por consiguiente, la alegada afectación al derecho a la igualdad debe ser desestimada. Sobre el derecho a la libertad de asociación (artículo 2.13º de la Constitución Política del Perú), el derecho a la propiedad (artículo 70º de la Constitución Política del Perú) y el derecho a la remuneración (artículo 24º de la Constitución Política del Perú). TRIGÉSIMO SEGUNDO: El accionante a su vez refi ere, en sustancia, que la norma cuestionada habría vulnerado los derechos a la libre asociación, a la propiedad y a la remuneración, al interferir en la esfera patrimonial del personal militar policial mediante el aporte obligatorio al Fondo de Vivienda Militar y Policial, a pesar de que aquellos no solicitaron voluntariamente aportar a dicho Fondo. No obstante, este Colegiado debe precisar que no es la norma cuestionada la que establece la obligatoriedad del aporte al Fondo de Vivienda Policial y Militar, sino que es la ley que reglamenta la que establece dichos aspectos, esta es, la Ley Nº24686; por lo que, la alegada afectación a los derechos mencionados no corresponde ser amparada, siendo que, considerando el objeto del proceso de acción popular, los cuestionamientos que el demandante tenga con relación a lo regulado por la ley, no corresponden ser dilucidados en el presente proceso mediante el cuestionamiento de una disposición normativa que solo contiene la reglamentación de una ley preexistente. TRIGÉSIMO TERCERO: En ese sentido, es menester señalar que, toda demanda de control normativo debe contar con argumentos que sustenten la pretensión de inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma impugnada. En este sentido, se debe descartar la simple mención de normas presuntamente afectadas para sustentar una demanda, pues ello conllevaría la legitimación de un cuestionamiento con evidente falta de motivación jurídica. Por lo que, se debe recordar que no basta la sola mención a la supuesta vulneración de las normas constitucionales, sino que se hace necesaria la expresión de razones con sufi ciente claridad sobre cómo las disposiciones cuestionadas afectan a aquellas normas constitucionales. TRIGÉSIMO CUARTO: En atención a las razones expuestas precedentemente, estando a que la parte accionante no ha podido probar la presunta inconstitucionalidad e ilegalidad del artículo 12º del Decreto Supremo Nº 003-2025- DE, y sin mayor argumentación que acotar, la demanda debe ser desestimada en todos sus extremos, por improbanza de la pretensión, en estricta aplicación del artículo 200º del Código Procesal Civil, norma aplicable subsidiariamente a los procesos constitucionales en virtud de lo preceptuado por el artículo IX del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional. III.- DECISIÓN: Por tales consideraciones y de conformidad con la jurisprudencia y normas legales invocadas, la Tercera Sala Constitucional de Lima, administrando justicia a nombre de la Nación, resuelve: - Declarar INFUNDADA la a demanda constitucional de Acción Popular planteada por la Asociación Cámara Legal Educativa Fortaleza, representada por Thierry Stefano Mirando Champac. - Consentida o ejecutoriada que sea la presente resolución dispóngase el ARCHIVO DEFINITIVO de la presente causa. - NOTIFÍQUESE Y PUBLÍQUESE de acuerdo a lo previsto por el artículo 95º del Código Procesal Constitucional. En los seguidos por ASOCIACION CAMARA LEGAL EDUCATIVA FORTALEZA contra el MINISTERIO DE DEFENSA Y OTRO, sobre ACCIÓN POPULAR. PAREDES FLORES AGUILAR GAITÁN RUIZ ARRIETA Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República. Acción Popular Nº 12814-2018-Arequipa de fecha 28 de agosto de 2018, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 21 de agosto de 2020.
El artículo 51º de la Constitución Política del Estado, establece que: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la Ley sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente (…)” MORON URBINA, Juan Carlos. Evolución de la Acción Popular: El modelo peruano de control constitucional sobre reglamentos. Pensamiento Constitucional Nº 19, 2014, pp. 355-386. Recuperado del siguiente enlace:
https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/pensamientoconstitucional/article/ view/12533/13093 GARCIA TOMA, Víctor. La constitución y la estructura jerárquica de las normas del sistema jurídico nacional. En: Revista Avocatus, ADV Editores, Lima 2015, Nº 31, Pág. 286. Artículo modificado por el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 732. Modificado por la Sexta Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley Nº 27801. Artículo modificado por el artículo 1º del Decreto Legislativo Nº 732. Morón Urbina, Juan Carlos “El Control Jurídico de los reglamentos de la Administración Pública”. Gaceta Jurídica. 2014, pp.79-135. W-2446596-1