Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente EXPEDIENTE Nº 48182-2022 LIMA Lima, ocho de enero de dos mil veinticinco VISTOS; con el expediente y el cuaderno de apelación formado en esta Sala Suprema; y CONSIDERANDO: Primero. Objeto de la apelación Es materia de grado, el recurso de apelación de fecha 20 de abril de 2022, interpuesto por la demandante Sociedad Nacional de Industrias y otro1, contra la sentencia de fecha 23 de febrero de 20222, que declaró infundada la demanda de acción popular interpuesta el 13 de agosto de 2018. Segundo. Antecedentes 2.1. Demanda El 13 de agosto de 2018, la Sociedad Nacional de Industrias y la Asociación de la Industria de Bebidas y Refrescos sin Alcohol del Perú, interpusieron demanda de acción popular contra la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (en adelante SUNASS), solicitando se declare la inconstitucionalidad de: - La Resolución Nº 007-2016-SUNASS/CD, por la que se “Aprueban Metodología, Criterios Técnicos y Económicos y Procedimiento para determinar la Tarifa de Monitoreo y Gestión de Uso de Aguas Subterráneas a cargo de las EPS habilitadas como operador del servicio de monitoreo y gestión de uso de aguas subterráneas”, publicada el 24 de marzo de 2016. - La Resolución Nº 056-2017-SUNASS/CD, por la que se “Aprueban tarifa del servicio de monitoreo y gestión de uso de aguas subterráneas que aplicará SEDAPAL S.A.
durante el quinquenio regulatorio 2017-2022, y emiten otras disposiciones”, publicada el 22 de noviembre de 2017. Fundamentos sucintos: Señala que ambas normas, en conjunto conforman la tarifa del “servicio de monitoreo y gestión de uso de aguas subterráneas” que viene cobrando SEDAPAL en Lima y Callao, tarifa que vulnera los principios constitucionales de interdicción a la arbitrariedad y de seguridad jurídica, además de los derechos constitucionales de igualdad, libertad de empresa y propiedad de todos los justiciables regidos por sus efectos legales. A partir de las disposiciones de la Ley Nº 29338 – Ley de Recursos Hídricos (en adelante LRH) y su Reglamento, no queda duda de que la tarifa por monitoreo y gestión de uso de aguas subterráneas a cargo del usuario, está destinada a cubrir únicamente el costo del servicio efectivamente prestado a ese usuario, lo cual es concordante con el concepto y naturaleza jurídica de tarifa. Alega que ello vino rigiendo hasta que se comenzó a gestar el Régimen Especial, con la dación del Decreto Legislativo Nº 1185, cuyo punto fi nal se plasma en la Metodología y la Resolución de Aprobación, la cual genera un trato discriminatorio e inequitativo para los usuarios de Lima y Callao en comparación con otros usuarios a nivel nacional, quienes reciben el mismo servicio de gestión y monitoreo bajo el régimen general. Refi ere que, en el régimen general, la tarifa que paga el usuario a la ANA retribuye las actividades destinadas al monitoreo y gestión de aguas subterráneas en provecho del usuario, y es por ello que si el usuario cuenta con equipos de monitoreo y gestión no requiere que la ANA le preste el servicio y por ende no paga la tarifa; en cambio, en el régimen especial, se pretende fi nanciar el costo del monitoreo y gestión de las aguas subterráneas y además cubrir otras actividades. En consecuencia, en ambos regímenes se paga por concepto de “monitoreo y gestión”; empero, la diferencia está en que, mientras los usuarios del régimen general pagan por un servicio que efectivamente reciben, en el especial otros pagan y cubren costos por un servicio que no reciben. Manifi esta que la tarifa SEDAPAL: (i) no remunera la prestación de un servicio público individualizado a favor de un usuario; (ii) no guarda relación con el costo y alcance del servicio prestado; y, (iii) su origen no es voluntario. Refi ere que las irregularidades de dicha tarifa son: (i) pretende garantizar la sostenibilidad de los “servicios de saneamiento” en general; (ii) pretende remunerar el ejercicio de funciones públicas; y, (iii) no responde al costo real del presunto servicio prestado. La tarifa SEDAPAL vulnera el derecho de propiedad de todos los sujetos que se rigen bajo sus alcances, pues afecta injustifi cada e inconstitucionalmente su patrimonio. Asimismo, atenta contra el principio de igualdad ya que: (i) otorga a los usuarios del régimen especial un trato menos favorable que el recibido por los usuarios del régimen general; y, (ii) los usuarios industriales, sin que exista justifi cación alguna, pagan más que los usuarios estatales y comerciales. 2.2. Sentencia apelada Mediante sentencia de fecha 23 de febrero de 2022 emitida por la Cuarta Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima, se declaró infundada la demanda de acción popular; por cuanto, si bien la parte demandante cuestiona unas normas que tienen carácter de reglamentos, que son la Resolución Nº 007-2016-SUNASS/ CD y Resolución Nº 056-2017-SUNASS/CD, no es menos cierto, que de la integridad de su demanda, se advierte que lo que en realidad pretende es cuestionar la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo Nº 1185, que fue el punto de partida para que luego se emitan las citadas resoluciones, siendo además, que sobre el Decreto Legislativo Nº 1185 no recayó sentencia de inconstitucionalidad. Tercero. Recurso de apelación Mediante escrito de fecha 20 de abril de 2022 obrante a página 405, la Sociedad Nacional de Industrias y otro, interpuso recurso de apelación, invocando como principales agravios: 3.1. Si bien la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo Nº 1185 es evidente, al no desarrollar individualmente todos los aspectos que debe contener un tributo, las resoluciones Nº 007 y Nº 056 contienen sus propias inconstitucionalidades al crear la metodología, los criterios técnicos y económicos, así como el procedimiento aplicable para determinar la tarifa mencionada, demás está señalar que ninguno de esos aspectos se encuentra contenido en el decreto legislativo en cuestión, el cual contiene un articulado de 5 numerales, sin un desarrollo propio que abarque todos los aspectos que sí están contenidos en las citadas resoluciones. 3.2. La resolución Nº 007 contiene el detalle de todos los aspectos que deberían ser fi nanciados por la tarifa, tales como inversiones, operaciones y mantenimiento de todos los proyectos de las EPS para favorecer la infi ltración de agua al acuífero, así como para aumentar la cantidad de agua, reducción de la extracción de aguas subterráneas en lo servicios de saneamiento a través de nuevas fuentes de agua, así como una metrología propia para la determinación de las tarifas, desarrolla que no se encuentra en el Decreto Legislativo Nº 1185. 3.3. La resolución Nº 056 contiene una variedad de aspectos relativos a la estructura tarifaria, así como las inversiones específi cas que SEDAPAL tendría que efectuar; asimismo, contiene el modo de fi jación de la tarifa, así como los porcentajes destinados a un fondo de inversiones, lo cual no se encuentra en el Decreto Legislativo Nº 1185. 3.4. Si nos encontráramos en un escenario como el que plantea la sentencia, según el cual su demanda únicamente debió ser dirigida contra el Decreto Legislativo Nº 1185, entonces no habría sido necesario que el propio decreto legislativo haya encargado a la SUNASS la expedición de los referidos dispositivos. 3.5. Las demandas de acción popular se dirigen, entre otros, contra reglamentos, los cuales desarrollan aspectos genéricamente contenidos en una ley, lo que no impide que individualmente puedan ser impugnados por la vía de la acción popular. 3.6. Manifi esta que las resoluciones impugnadas atentan contra el derecho a la seguridad jurídica, interdicción a la arbitrariedad, derecho a la igualdad y de propiedad. Cuarto. Absolución del recurso de apelación 4.1. Antes de analizar el recurso impugnatorio, resulta necesario señalar que la acción popular es una garantía constitucional reconocida en el numeral 5 del artículo 200 de la Constitución Política del Estado, que procede contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, que infrinjan la Constitución o la ley. Ello ha sido ratifi cado por el artículo 75 del Código Procesal Constitucional. 4.2. En consecuencia, la fi nalidad de la demanda de acción popular es revisar la constitucionalidad y legalidad de toda norma con rango infralegal que sea de carácter general, siendo necesario el análisis de los parámetros de pertenencia al ordenamiento jurídico, consunción y generalidad cuando la naturaleza jurídica de la resolución emitida sea susceptible de ser asimilada como un acto administrativo de alcance particular. 4.3. Dicho esto, tenemos que la impugnada ha determinado que los argumentos esbozados en la demanda están destinados a cuestionar la constitucionalidad del Decreto Legislativo Nº 1185, lo cual se debe analizar en un
popular. 4.4. En cuanto a las alegaciones descritas en el considerando 3.2 se tiene que el Decreto Legislativo Nº 1185 en su artículo 4 inciso 4.3 establece que la Tarifa de Monitoreo y Gestión de Uso de Aguas Subterráneas sería destinada para fi nanciar la ejecución de las medidas y acciones indicadas en su artículo 3, las cuales son: “a) Ejecutar inversiones para la conservación e incremento de las disponibilidades hídricas subterráneas, incluyendo las que contribuyan a la recarga natural y artifi cial del acuífero. b) Efectuar estudios e inversiones para la sostenibilidad del acuífero, mediante la búsqueda de fuentes de agua alternativas para el abastecimiento de agua potable y ejecución de proyectos para su aprovechamiento. c) Promover el desarrollo e implementación de las acciones y medidas que incrementen la efi ciencia en el aprovechamiento sostenible de las aguas subterráneas. d) Emitir opinión previa en el procedimiento de acreditación de disponibilidad hídrica para el otorgamiento de licencias de uso de agua subterráneas; así como remitir la información que sea solicitada por la ANA.
e) Diseñar, implementar y ejecutar, de manera exclusiva y excluyente, un sistema de monitoreo del agua subterránea, que incluya al menos la lectura de niveles freáticos, operación y mantenimiento de los sistemas de medición, monitoreo de los caudales de explotación de los pozos, catastro actualizado de pozos y otros relacionados con el manejo, control y gestión de las aguas subterráneas. f) Recaudar la Retribución Económica por el Uso del Agua Subterránea de las personas naturales y jurídicas comprendidas en la presente norma y transferirla a la ANA. g) Efectuar el cobro de la Tarifa de Monitoreo y Gestión de Uso de Aguas Subterráneas a las personas naturales y jurídicas comprendidas en la presente norma. h) Velar por que las personas naturales y jurídicas que utilizan el agua subterránea cumplan con las obligaciones económicas a las que hace referencia la presente norma y las disposiciones vigentes, debiendo informar a la ANA sobre el incumplimiento de las mismas. i) Las demás que resulten necesarias para brindar de manera oportuna y efi ciente el servicio de monitoreo y gestión de uso de agua subterránea”. 4.5. De ello se puede concluir que el desarrollo efectuado en la Resolución de Consejo Directivo Nº 007-2016-SUNASS- CD no es contrario a lo establecido en la Ley. 4.6. En cuanto a las alegaciones respecto de la Resolución de Consejo Directivo Nº 056-2017-SUNASS-CD, descrita en el considerando 3.3, el Decreto Legislativo Nº 1185 en su artículo 4 inciso 4.4 establece de forma expresa que las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS)P destinarían un porcentaje de lo recaudado por la tarifa en cuestión para la constitución de un fi deicomiso u otro mecanismo fi nanciero que asegure la ejecución de inversiones para la sostenibilidad y el afi anzamiento hídrico de las cuencas hidrográfi cas involucradas; por ende lo desarrollado en dicha resolución no es contrario a la Ley. 4.7. Aunado a ello este Supremo Tribunal concuerda con lo señalado por la Sala Superior respecto de que si bien la accionante sostiene que lo que cuestiona son las resoluciones de Consejo Directivo Nº 056-2017-SUNASS- CD y Nº 007-2016-SUNASS-CD, de los fundamentos de su demanda se advierte que estos en realidad atacan el Decreto Legislativo Nº 1185, y ello es así, porque la problemática que plantea pasa porque la Tarifa de Monitoreo y Gestión de Uso de Aguas Subterráneas a su decir no puede ser califi cada como “Tarifa”; empero, el origen de esa tarifa no está en las resoluciones citadas sino en el decreto legislativo. DECISIÓN Por estas consideraciones, declararon: INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 23 de febrero de 2022, que declaró infundada la demanda sobre acción popular; en los seguidos por la Sociedad Nacional de Industrias y otra contra la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento y otro, sobre acción popular; DISPUSIERON la publicación del texto de la presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Interviniendo como ponente el señor Juez Supremo Calderón Puertas. SS. CALDERÓN PUERTAS ESPINOZA ORTIZ GROSSMANN CASAS ÁLVAREZ OLAZÁBAL PLACENCIA RUBIÑOS Página 405 del expediente judicial Página 393 del expediente judicial W-2393348-9