Sala Segunda. Sentencia 1006/2023
ÁNCASH LILIANA SOLEDAD RODRÍGUEZ PÉREZ
En Lima, a los 21 días del mes de junio de 2023, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Morales Saravia, Domínguez Haro y con la participación de la magistrada Pacheco Zerga, convocada para dirimir la discordia suscitada en autos, toda vez que esta no fue resuelta con el voto del magistrado Ochoa Cardich, ha dictado la presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular y la magistrada Pacheco Zerga emitió fundamento de voto, los cuales se agregan. Los magistrados intervinientes fi rman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Liliana Soledad Rodríguez Pérez contra la resolución de fojas 66, de fecha 23 de mayo de 2022, expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Áncash, que declaró improcedente la demanda de autos.
Con fecha 14 de junio de 2021, la recurrente interpone demanda de cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa Local de Huaraz, a fi n de que se ordene el cumplimiento de la Resolución Directoral 00337-UGEL Hz, de fecha 29 de enero de 2021, mediante la cual se reconoció a favor de su señora madre, doña Ysabel Pérez Vda. de Rodríguez -en condición de esposa del causante Hernán Augusto Rodríguez Henostroza, quien era docente cesante de la provincia de Huaraz-, el pago de la bonifi cación especial por concepto de preparación de clases y evaluación, equivalente al 30% por el tiempo de servicios prestados, por un monto ascendente a S/ 74 606.09, más el interés laboral fi jado en la suma de S/ 31 163.06, que hacen un total de S/ 105 769.15; con expresa condena de costas y costos del proceso (f. 10). El Primer Juzgado Civil de Huaraz de la Corte Superior de Justicia de Áncash, mediante Resolución 2, de fecha 9 de agosto de 2021, admite a trámite la demanda de cumplimiento (f. 19). La procuradora pública adjunta (e) del Gobierno Regional de Áncash contesta la demanda y solicita se declare infundada, señalando que conforme a la directivas de la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas, las bonifi caciones, benefi cios y demás conceptos remunerativos, otorgados sobre la base del sueldo, remuneración o ingreso total, deben ser calculadas en función a la remuneración total permanente, de acuerdo a los artículos 8 y 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM; y que de acuerdo al artículo 6 de la Ley 31084, Ley del Presupuesto del Sector Público para el año fi scal 2021, se prohíbe a las entidades del Sector Público el reajuste o incremento de remuneraciones y bonifi caciones, entre otros conceptos. Asimismo, advirtió que la resolución administrativa materia de reclamo se encuentra condicionada a la aprobación del presupuesto respectivo por parte del Ministerio de Economía y Finanzas, por lo que dicho acto administrativo no posee naturaleza o carácter autoaplicativo (f. 26). El a quo, mediante Resolución 5, de fecha 1 de marzo de 2022, declaró improcedente la demanda, por estimar, entre otros argumentos, que en el presente caso se solicita el cumplimiento de una resolución administrativa que contiene el pago por concepto de preparación de clases y evaluación equivalente al 30% por el tiempo de servicios; esto es, se reclama el pago de benefi cios laborales, el que debe ser determinado por el órgano judicial especializado, por lo que resulta de aplicación lo dispuesto en el último párrafo del artículo 65 del Nuevo Código Procesal Constitucional (f. 38). La Sala Superior revisora confi rmó la apelada, entre otras consideraciones, por estimar que la Resolución Directoral 00337-UGEL Hz, de fecha 29 de enero de 2021, no cumple con una de las características mínimas del mandato, esto es, ser cierto y claro, de tal modo que deba inferirse indubitablemente de la norma legal o acto administrativo, pues la entidad demandada, sin explicación y justifi cación
alguna, consigna un monto total, sin disgregar cada uno de los conceptos que integran la misma, hecho que impide conocer si la suma calculada corresponde únicamente a la remuneración total o íntegra, pues se tiene claro que la remuneración total no está constituida por la suma total de todos los conceptos consignados en la boleta de pago, dado que se tiene que excluir lo que por norma expresa no tiene naturaleza remunerativa (f. 58).
1. La demanda tiene como objeto que se dé cumplimiento al acto administrativo contenido en la Resolución Directoral 00337-UGEL Hz, de fecha 29 de enero de 2021, y se disponga el pago inmediato de las sumas reconocidas por dicha resolución. Requisito especial de la demanda 2. Con el documento de fecha cierta obrante a fojas 9 se acredita que la parte demandante ha cumplido el requisito especial de la demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del Código Procesal Constitucional, vigente en el momento de la interposición de la demanda (actualmente regulado en el mismo artículo del Nuevo Código Procesal Constitucional). Análisis del caso concreto 3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo fi rme. 4. La Resolución Directoral 00337-UGEL Hz, de fecha 29 de enero de 2021 (f. 7), cuyo cumplimiento se solicita, establece lo siguiente en su parte resolutiva: (…) Artículo 2° RECONOCER, el pago de la bonifi cación especial por concepto de preparación de clases y evaluación equivalente al 30% por el tiempo de servicios prestado; a favor de doña YSABEL PEREZ VDA DE RODRIGUEZ, realizado por un perito contable el cual fi ja el monto ascendente a SETENTA CUATRO MIL SEISCIENTOS Y SEIS Y 09/100 Soles (S/.74,606.09), más el interés laboral en la suma de TREINTA UN MIL CIENTO SESENTA Y TRES Y 06/100 Soles (S/. 31,163.06), haciendo un total de CIENTO CINCO MIL SETECIENTOS SESENTA Y NUEVE Y 15/100 Soles (S/.105,769.15), efectuado por un perito contable validado con el Informe Técnico N° 345-2020- ME/R.A./DREA-UGELHz- OA-Pll(e)-Act, y el Informe Legal N° 1704- 2019-ME/GRA/ DREA/UGEL Hz/AAJ. (…) 5. Este Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia (cfr. por todas, la sentencia emitida en el Expediente 01401- 2013-PC/TC) ha hecho notar que el Tribunal del Servicio Civil, en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, de fecha 14 de junio de 2011, que tiene la calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria, excluyó las bonifi caciones por preparación de clases y por el desempeño del cargo de otras bonifi caciones en las cuales sí se aplica para su cálculo la remuneración total, por lo que resulta pertinente su aplicación en el caso de autos. 6. En el presente caso, la pretensión no puede ser atendida en esta sede constitucional porque el mandato cuyo cumplimiento exige la recurrente no reconoce un derecho incuestionable a doña Ysabel Pérez Vda. de Rodríguez, pues de los considerandos de la Resolución Directoral 00337-UGEL Hz se verifi ca que el ente emisor ha realizado el cálculo de la bonifi cación solicitada sobre la base del 30% de la remuneración total o íntegra, en contravención de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051- 91-PCM, vigente en el momento de la emisión de dicho acto administrativo, pues, como se ha explicado supra, para todo cálculo de bonifi caciones debe emplearse la Remuneración Total Permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos indicados en la referida Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC. En consecuencia, la resolución cuyo cumplimiento solicita la actora también contraviene dicho precedente administrativo, así como la legislación aplicable a la materia, conforme señala el Tribunal del Servicio Civil. 7. Sin perjuicio de lo antes expuesto, cabe mencionar que la Ley 31495 -que reconoce el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, de percibir las bonifi caciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modifi cado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos aún en calidad de cosa juzgada-, ha dejado sin efecto, entre otros, el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM, al cual se hace referencia en el fundamento 6 supra. Al respecto, debe precisarse que la Ley 31495 fue publicada en el diario ofi cial El Peruano el 16 de junio de 2022 y que, por lo tanto, sus alcances rigen a partir del 17 de junio de 2022, por lo que no es aplicable para el caso concreto, dado que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige data del 29 de enero de 2021. 8. Por consiguiente, comoquiera que el mandato contenido en la resolución directoral cuyo cumplimiento se reclama en el presente proceso no permite el reconocimiento de un derecho incuestionable de la parte recurrente, corresponde declarar improcedente la demanda. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
Declarar IMPROCEDENTE la demanda. Publíquese y notifíquese. SS. MORALES SARAVIA DOMÍNGUEZ HARO PACHECO ZERGA PONENTE MORALES SARAVIA FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA PACHECO ZERGA Coincido con mis colegas magistrados en que la demanda debe ser declarada improcedente por las razones ahí expuestas. Sin embargo, considero necesario precisar lo siguiente: 1. La Ley 31495 ordena a la Administración que se allane a la pretensión, “en el extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la bonifi cación, bajo responsabilidad” y, añade que, la existencia de un proceso judicial en trámite, no impide cumplir con esa obligación1. Asimismo, establece que este reconocimiento se debe realizar “sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”2. 2. Tienen derecho a esta bonifi cación únicamente, “los docentes, activos, cesantes y contratados, benefi ciarios de las bonifi caciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modifi cado por la Ley 25212, solo respecto al periodo en que estuvo vigente dicho artículo, es decir, desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012”3. 3. La ley no ordena, porque sería inconstitucional, que los jueces estén obligados a una aplicación retroactiva del benefi cio. 4. En el presente caso, la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige se ha emitido antes de la entrada en vigencia de la Ley 31495. Por tanto, si el recurrente considera encontrarse bajo los alcances de la Ley 31495, queda a salvo su derecho de hacerlo valer en la vía correspondiente. 5. De otro lado, cabe enfatizar que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige, fue emitida en contravención de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM -vigente al momento de la referida emisión-, pues para todo cálculo de bonifi caciones debe usarse la remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos señalados en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC. 6. Asimismo, es importante recordar que el Tribunal Constitucional reconoció al Decreto Supremo 051-91-PCM,
rango legal, pues fue emitido al amparo del artículo 211, inciso 20 de la Constitución de 1979, entonces vigente. Por ello, modifi có válidamente el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modifi cada luego por la Ley 252124. 7. Quiere esto decir que no estamos ante un supuesto de coexistencia simultánea de normas, lo que obligaría a preferir la aplicación de la norma específi ca sobre la norma general; pues, en lo que respecta al modo de cálculo de la bonifi cación especial mensual por preparación de clase y evaluación, la Ley 24029, modifi cada por la Ley 25212, fue reemplazada por el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91- PCM. Se trata en todo caso, de una expresión del principio jurídico de posterioridad5. 8. Por último, considero necesario precisar que los demandantes son doña Liliana Soledad Rodríguez Pérez, en nombre propio y en representación de don Luis Eduardo Rodríguez Pérez. S. PACHECO ZERGA Artículo 4 Artículo 1 Artículo 3 Cfr. sentencia emitida en el Expediente 00419-2001-AA/TC Cfr. fundamento 54 de la sentencia emitida en el Expediente 00047-2004-AI/ TC
GUTIÉRREZ TICSE Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto singular por considerar que la pretensión constituye parte de los derechos constitucionales sociales de los profesores y el personal administrativo en el sector educación del Perú, postergados injustamente por décadas. En ese sentido, la pretensión debió ser declarada fundada, de acuerdo con los fundamentos que paso a exponer: La tutela de los derechos sociales en un Estado Constitucional 1. Afi rmar un Estado Constitucional en donde prime la posición preferente de los derechos fundamentales es un imperativo para los operadores jurídicos. El Tribunal Constitucional así lo ha reconocido en su propia jurisprudencia, cuando enfatiza en que “los derechos sociales deben interpretarse como verdaderas garantías del ciudadano frente al Estado dentro de una visión que busca revalorar la efi cacia jurídica de los mandatos constitucionales y, por ende, la vigencia de la Constitución” (sentencia dictada en el Expediente 02945-2003-AA/TC, fundamento 13). 2. En efecto, un Estado Constitucional no solo ampara las libertades, sino también -y de igual manera- los derechos sociales. Como aseveran Viciano y Gonzales, “los derechos de libertad son únicamente efectivos en la medida en que son sostenidos por la garantía de los derechos sociales a prestaciones positivas. El incumplimiento de los derechos sociales conlleva que tanto los derechos políticos como los de la libertad estén destinados a quedarse en el papel (FERRAJOLI, 2011). No podemos entender los derechos como compartimentos estancos. La efectividad de un derecho está coaligada a la efectividad del resto; que se incumpla un derecho tiene repercusiones directas sobre las condiciones de ejercicio del resto (APARICIO, 2011)”1. El derecho a la remuneración de los profesores y el personal administrativo en el sector educación y las denominadas Bonifi cación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación y Bonifi cación Especial Adicional por Desempeño de Cargo y Elaboración de Documentos 3. El derecho a una remuneración que, además sea equitativa y sufi ciente, no solamente es un derecho constitucional de carácter social reconocido por la Constitución de 1993 (artículo 24), sino también por la Constitución de 1979 (artículo 43). 4. Sin embargo, profesores y personal administrativo del sector educación, durante la vigencia de la Constitución de 1979, como también durante los años noventa, percibieron sueldos paupérrimos que los condenaron a ubicarse en los grupos de pobreza, careciendo de sueldos equitativos y sufi cientes pese a que la docencia es una profesión de vital importancia para la sociedad, toda vez que “los docentes deben potenciar las capacidades intelectuales de los estudiantes, propiciar aprendizajes signifi cativos, favorecer el desarrollo del pensamiento crítico y científi co e intervenir para adquirir nuevas formas de convivencia democrática en el aula multicultural y diversa, asumiendo así la responsabilidad de desarrollar en los estudiantes las competencias que son necesarias para continuar aprendiendo a lo largo de la vida, buscando así, una intervención más integral en el mundo2”. 5. En esa línea, la función de los profesores constituye un papel fundamental en el rol formativo no solo de los estudiantes a su cargo, sino de toda la comunidad, teniendo un rol indispensable en la concretización del derecho a la educación. En términos de Nieva y Martínez3, la “educación sintetiza la política, la cultura, la historia y el desarrollo de los seres humanos y la sociedad; la transmite y la transforma, donde el docente es un actor principal”. 6. Pese a ello, los profesores para poder sobrevivir se vieron obligados a suscribirse a los programas sociales (comedores populares y otros servicios estatales para personas de bajos recursos) con la única fi nalidad de mantener y sostener a sus familias. 7. La población magisterial en el Perú no solo ha soportado el oprobio de tener bajos sueldos, sino que inclusive los derechos y las compensaciones reconocidas por la Ley han sido burladas mediante la aprobación de normas extraordinarias orientadas únicamente a cubrir al Estado de un manto de impunidad con sus deberes presupuestales. 8. Y eso es lo que ha ocurrido con el reconocimiento de la Bonifi cación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación y la Bonifi cación Especial Adicional por Desempeño de Cargo y Elaboración de Documentos, las cuales forman parte del pago de la deuda social que el Estado y la sociedad tienen con los docentes y el personal administrativo, cuya función resulta de vital importancia para el desarrollo de todo nivel educativo, al sentar las bases y los principios del desarrollo humano, social y económico de nuestra nación4. Por tanto, cualquier demora en el referido reconocimiento evidencia la escasa valoración del trabajo de los docentes. 9. A pesar de ello, el Estado se ha negado sistemáticamente a cumplir la mencionada obligación, por lo que legítimamente los profesores y el personal administrativo en el sector educación han venido reclamando el cumplimiento de sus derechos remunerativos por la vía legal habiendo obtenido reconocimientos de las propias entidades del Estado. No obstante, hasta hoy la mayor parte de sus justos reclamos no han recibido la atención debida. 10. Debido a esa renuencia, los benefi ciarios han recurrido a la jurisdicción constitucional para demandar su ejecución. Sin embargo, el sistema judicial ahora les deniega dicha tutela cuestionando los actos administrativos por supuestamente estar sujetos a controversia compleja. 11. Lamentablemente, y con el debido respeto a mis colegas, considero que este argumento solamente posterga el derecho de los profesores y el personal administrativo en el sector educación de obtener lo que les corresponde, bajo el temor del excesivo gasto presupuestal, pese a que el juez constitucional ha de imponer un deber ineludible a la Administración cuando están de por medio las remuneraciones o las compensaciones sociales, como sucede en el presente caso. El caso concreto: el mandamus contiene un mandato cierto 12. La Resolución Directoral 00337-UGEL Hz, de fecha 29 de enero de 2021 (f. 7), cuyo cumplimiento se solicita, establece lo siguiente en su parte resolutiva: (…) Artículo 2° RECONOCER, el pago de la bonifi cación especial por concepto de preparación de clases y evaluación equivalente al 30% por el tiempo de servicios prestado; a favor de doña YSABEL PEREZ VDA DE RODRIGUEZ, realizado por un perito contable el cual fi ja el monto ascendente a SETENTA CUATRO MIL SEISCIENTOS Y SEIS Y 09/100 Soles (S/.74, 606.09), más el interés laboral en la suma de TREINTA UN MIL CIENTO SESENTA Y TRES Y 06/100 Soles (S/. 31,163.06), haciendo un total de CIENTO CINCO MIL SETECIENTOS SESENTA Y NUEVE Y 15/100 Soles (S/.105, 769.15), efectuado por un perito contable validado con el Informe Técnico N° 345-2020- ME/R.A./DREA-UGELHz-OA-
Pll(e)-Act, y el Informe Legal N° 1704- 2019-ME/GRA/DREA/ UGEL Hz/AAJ. (…) 13. En el caso de autos, el mandato es cierto y no existe controversia compleja, toda vez que la supuesta divergencia normativa entre lo dispuesto por el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modifi cado por la Ley 25212, y lo señalado por el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM, que toman como base de cálculo para las bonifi caciones, benefi cios y demás conceptos remunerativos a la remuneración total y a la remuneración total permanente, respectivamente, ha sido resuelta. 14. Si bien en la sentencia emitida en el Expediente 00419-2001-AA/TC, de fecha 15 de octubre de 2001, el Tribunal Constitucional reconoce la jerarquía normativa del Decreto Supremo 051-91-PCM, identifi cándolo como un Decreto Supremo Extraordinario dictado al amparo del inciso 20 del Art. 211 de la Constitución Política de 1979 -vigente al momento de su dación-, esta fi gura constituyó un mecanismo típico de legislación de urgencia. 15. Así las cosas, se colige que lo que aquí se presentó fue una clara antinomia entre normas estatales vigentes y simultáneamente aplicables a un mismo supuesto de hecho, pero con consecuencias jurídicas diferentes. 16. En efecto, teniendo el Decreto Supremo 051-91- PCM jerarquía legal, resulta pertinente recurrir al criterio de especialidad que supone la preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto género, en lugar de la norma reguladora de dicho género en su totalidad, resultando así la norma aplicable aquella que mejor se adapte al supuesto de hecho planteado5. 17. Ello implica que las consecuencias jurídicas contenidas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modifi cado por la Ley 25212, son las preferentemente aplicables al caso concreto en la medida en que se adaptan al supuesto de hecho presentado en el caso de los servidores y los funcionarios que han adquirido el derecho de acceder a los benefi cios económicos involucrados, precisamente por tratarse de disposiciones legales que regulan la carrera administrativa y las remuneraciones del sector público, y -por el contrario- no constituyen normas jurídicas que regulan -en forma transitoria- una situación general orientada a determinar niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado. 18. En ese sentido, a pesar de que el acto administrativo en mención contiene un mandamus cierto, se alega que no se adecúa a lo previsto en el precedente vinculante Villanueva (sentencia dictada en el Expediente 00168-2005-PC/TC), no obstante que dicho precedente, si bien no ha sido revocado formalmente, lo cierto es que el nuevo régimen del proceso de cumplimiento consagrado por el Nuevo Código Procesal Constitucional (Artículo 66) impone una lectura concordada con las siguientes reglas: 1.1) Para la interpretación de la norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos de interpretación jurídica; debiendo su resultado respetar lo que establecen las leyes de la materia y la propia Constitución. 1.2) El juez aplica una mínima actividad interpretativa para superar la controversia, atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica, y aplicando los criterios de especialidad, cronológico y jerárquico. (…) 2.2) Asimismo, y de ser necesario, el juez aplica una mínima actividad probatoria que, sin comprometer la fi nalidad urgente y perentoria del proceso de cumplimiento, permita confi rmar la veracidad del mandato. (…) 19. Por lo expuesto, estimo que la pretensión de la parte demandante es atendible en esta sede constitucional, porque el mandato cuyo cumplimiento se exige y que se encuentra materializado en la Resolución Directoral 00337-UGEL Hz, reconoce un derecho incuestionable al otorgar el pago de la bonifi cación especial por concepto de preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de la remuneración total o íntegra a favor de doña Ysabel Pérez Vda. de Rodríguez. 20. En esa línea, la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia mediante Casación 7019-2013-Callo6 sentó precedente judicial vinculante en su considerando décimo tercero precisando lo siguiente: (…) este tribunal supremo ha forjado en el devenir del tiempo como criterio uniforme que el cálculo de la bonifi cación por preparación de clase y evaluación, debe realizarse teniendo como referencia la remuneración total integra de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley Nº 24029-Ley del Profesorado, modifi cado por la Ley Nº 25212, concordado a su vez con el artículo 210º del Decreto Supremo Nº 019-90- ED del reglamento de la Ley del Profesorado, constituyendo de esta forma lo preceptuado, un principio jurisprudencial (el subrayado es nuestro). 21. Como se aprecia, se trata ya no solamente de un mandamus cierto, sino además de un criterio pacífi co ya adoptado por la judicatura ordinaria. Sobre la falta de disponibilidad económica 22. Por otro lado, la Constitución Política del Perú de 1993 ha establecido en su artículo 24, segundo párrafo, que el pago de la remuneración y los benefi cios sociales del trabajador tiene prioridad sobre cualquier otra obligación del empleador” (el subrayado es nuestro). 23. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha expresado que las falencias económicas no pueden ser justifi cativos de una omisión de pago tan evidente y que no es indiferente a la situación que puede generarse tras la exigibilidad de una resolución administrativa que implica el otorgamiento de un monto dinerario. Por otro lado, no juzga razonable que las entidades administrativas pretendan hacer de sus obligaciones económicas una opción de cumplimiento absolutamente discrecional, toda vez que una entidad administrativa no puede ampararse en sus propias defi ciencias para ponerlas como pretexto frente a lo que representa el mandato imperativo derivado de sus obligaciones (sentencia expedida en el Expediente 02435-2005-PC/TC, fundamento 2). 24. En ese sentido, si bien es verdad que la ejecución de estas demandas de forma absoluta e inmediata no condice con la realidad presupuestal del Estado, no es menos cierto que se deben buscar fórmulas adecuadas que, por un lado, generen un gasto razonable y, por el otro, no posterguen las expectativas de los benefi ciarios a litigar hasta la vejez, afectando así no solo el núcleo esencial de la Constitución (dignidad humana), sino, además, los tratados internacionales en materia de derechos humanos suscritos por nuestro país. El reciente reconocimiento legal a través de la Ley 31495 25. Precisamente, en atención a este deber estatal, con fecha 16 de junio de 2022, fue publicada la ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonifi cación especial por preparación de clase y evaluación, además de la bonifi cación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos aún en calidad de cosa juzgada, consagrando el derecho de los profesores, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa de percibir las bonifi caciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley del Profesorado, modifi cada por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total. 26. Dicha normativa, en su artículo 4, establece que aplica también para los procesos judiciales en trámite: Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite En los procesos judiciales en trámite iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el reconocimiento de bonifi caciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modifi cado por la Ley 25212, la administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión, en el extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la bonifi cación, bajo responsabilidad. Los procesos judiciales en trámite señalados en el primer párrafo del presente artículo no son impedimento para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2 de la presente ley (el subrayado es nuestro). Artículo 2. Pago de bonifi cación Los docentes, activos, cesantes y contratados, benefi ciarios de las bonifi caciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modifi cado por la Ley 25212, reciben el pago de dicho benefi cio en base a su Remuneración Total. (…) 27. En el presente proceso se aprecia que la resolución administrativa fue emitida el 29 de enero de 2021. Sin embargo, en el momento en que este Tribunal Constitucional
conoce del recurso de agravio constitucional ya se encontraba vigente la Ley 31495, motivo por el cual se ha reiterado legislativamente la base de la Remuneración Total para el cálculo de la bonifi cación. 28. En defi nitiva, la pretensión -con el mínimo de actuación interpretativa y probatoria de acuerdo con la norma procesal constitucional y al movimiento jurisprudencial- deviene tutelable, más aún si, de lo que hemos podido advertir, todo mandato debe ser conforme a la Constitución. En el caso concreto, el mandato emana de una ley; la ley tutela un derecho laboral en favor del profesorado, por lo que los cuestionamientos a su vigencia y efi cacia no tienen fundamento en el amparo de otro derecho fundamental en oposición, sino en asuntos de orden presupuestal, los cuales se proyectan en ejecución racional a través de la creación del Fondo de Bonifi caciones Magisteriales, de carácter intangible, orientado al pago de deudas por concepto de lo establecido en el mencionado artículo, correspondiendo a la Dirección Nacional del Tesoro Público asignar el monto que determine al citado fondo. Por los fundamentos precedentes, voto a favor de que se declare FUNDADA la demanda en todos sus extremos. S. GUTIÉRREZ TICSE Viciano, Roberto y Gonzales, Diego. Estado social y derechos sociales en América Latina. En AAVV: Lecciones sobre el estado social y derechos sociales, Valencia: Tirant lo blanch, 2014, p. 109. Romero, J., Rodríguez, E., & Romero, Y. (2013). El trabajo docente: Una mirada para la refl exión. Perspectivas docentes, (51). (pp. 35-36). Nieva Chaves, J., & Martínez Chacón, O. (2016). Una nueva mirada sobre la formación docente. Revista Universidad y Sociedad, 8(4), 14-21. http://scielo. sld.cu/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2218-36202016000400002&lng= es&tlng=es (p. 20). Jiménez, E. P. (2008). El papel del profesorado en la actualidad. Su función docente y social. Foro de educación, (10), 325-345. (p. 326). Tardío Pato, José. El principio de especialidad normativa (lex especialis) y sus aplicaciones jurisprudenciales. En: Revista de Administración Pública. Nro. 162. Septiembre-Diciembre 2003. pp. 191 y 192. Jurisprudencia reiterativa: (Casación Nº 9271-2009-Puno, Casación Nº 288-2012-Ica, Casación N° 5195-2013-Junín, Casación Nº 6871-2013-Lambayeque, Casación Nº 2041-2013-Piura, Casación N° 7878-2013-Lima Norte, Casación N° 14316-2015-La Libertad, Casación N° 18621-2015-Callao, Casación N° 19705-2015-Callao, Casación N° 3210-2016-La Libertad, Casación N° 6229-2018-San Martin, Casación N° 12878-2017-Tumbes, entre otras); en todas estas decisiones, se ha determinado que el cómputo de la referida bonifi cación se debe hacer en base a la remuneración total o íntegra.
En tanto he sido llamado para resolver la discordia surgida entre los magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, emito el presente voto apartándome de la ponencia presentada en el presente caso pues desde mi punto de vista existen razones atendibles para declarar fundada la demanda interpuesta. Las razones que sustentan mi posición se resumen en lo siguiente: 1. Con base en los artículos 81 y 92 del Decreto Supremo 051-91-PCM, publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha 14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las bonifi caciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente” (y no la llamada “remuneración total”). Por su parte los demandantes, en casos como este, suelen invocar el artículo 483 de la Ley 24029, “Ley del Profesorado”, modifi cado por la Ley 25212, publicada el 20 de mayo de 1990, e interpretan que el monto de la bonifi cación que les corresponde equivale al 30% de la “remuneración total”. Este último, precisamente, ha sido el criterio adoptado en las resoluciones directorales cuyo cumplimiento se reclama ahora. 2. Al respecto, al margen de los criterios empleados previamente a diferente nivel y por diferentes organismos, lo cierto es que actualmente se encuentra vigente la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonifi cación especial por preparación de clases y evaluación, bonifi cación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, de fecha 16 de junio de 2022. Esta legislación busca que se le pague a los docentes o exdocentes lo que se les viene adeudando en mérito a las mencionadas bonifi caciones y se precisa que su cálculo debe hacerse con base en la “remuneración total”4. 3. Según la mencionada ley, el reconocimiento y pago debe hacerse al margen de que exista una sentencia judicial que así lo disponga5, aplica incluso para los procesos judiciales en trámite6 y, como corresponde, tan solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha bonifi cación (desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012). 4. En este contexto, corresponde analizar si, debido a que la mencionada Ley 31495 fue publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago de estas bonifi caciones con base en la “remuneración total”, previsto por esta legislación, en los términos antes indicados, solo regiría a partir del 17 de junio de 2022 y, por tanto, si no resulta de aplicación a las resoluciones administrativas que fueron emitidas antes de su vigencia. De modo más específi co, debe dilucidarse si cabe entender que dichas resoluciones, al haber sido emitidas antes del 17 de junio de 2022, “carecen de la virtualidad necesaria”, se “encuentran sujetas a controversia compleja”, “no permiten reconocer un derecho incuestionable de la reclamante” o argumentos equivalentes conforme a los cuales corresponde declarar improcedentes demandas de cumplimiento como la presente. 5. Al respecto, se observa que la Ley 31495, que reconoce y dispone el pago de la bonifi cación especial por preparación de clases y evaluación, bonifi cación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, se encuentra actualmente vigente y es de aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo indica de modo expreso la mencionada legislación, y que ello sin duda comprende a los procesos de cumplimiento, inclusive los que se encuentran en sede del Tribunal Constitucional. Esto es así, aunque no se haya emitido aun la reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un ámbito autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación, cuya entrada en vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior. 6. La ley precisa de modo indubitable que el criterio aplicable a tales bonifi caciones es el de la “remuneración total”, añade que la administración pública debe allanarse en los procesos que se encuentren en trámite (bajo responsabilidad) e incluso dispone que la administración debe emitir las resoluciones administrativas que correspondan reconociendo estos derechos7. 7. Esto último, desde luego, debe entenderse como referido a los casos en los que aún no se ha emitido una resolución en tal sentido, pues sería contrario a la fi nalidad de la ley, así como al principio pro persona, interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una resolución en la que haya calculado una deuda con base en la “remuneración total”, lo que correspondería sería emitir una nueva resolución en un idéntico sentido, con la fi nalidad de que recién se viabilice un pago que ya se venía adeudando desde hace varios años. 8. Al respecto, si bien es cierto que la previa jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre esta materia tenía sentido antes de la emisión de la mencionada Ley 31495 (cfr. sentencia dictada en el Expediente 02023-2012-PC/TC), también es verdad que a partir de la vigencia de esta ley ya no hay disputa interpretativa posible, pues la norma es clara y categórica en lo que dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga que dicha ley es inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de inaplicación). 9. Respecto de la aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario precisar que, aunque la ley no lo indique así -quizá por problemas de técnica legislativa- en el fondo ella constituye una “ley interpretativa”: en efecto, ella no busca tener efi cacia desde su publicación en el diario ofi cial -la propia regulación establece que su objeto de regulación son bonifi caciones que estuvieron vigentes entre el 21 de mayo de 1990 y el 25 de noviembre de 2012-, sino que pretende esclarecer en qué sentido debe entenderse aquella regulación que resultaba prima facie antinómica (pues, como indicamos antes, había una disputa interpretativa respecto a si era de aplicación el Decreto Supremo 051-91-PCM o la Ley 24029, “Ley del Profesorado”), lo cual generaba la tensión entre la tesis interpretativas del cálculo con base en la “remuneración total” o en la “remuneración total permanente”. En este orden de ideas, lo que la ley hace es prescribir que la tesis a tomar
en cuenta es la de la “remuneración total” y no solo para las solicitudes a futuro (por ello es de aplicación a los casos ya en trámite). 10. Con base en lo anterior, considero que las demandas de cumplimiento que contengan mandamus en los que se haya calculado las bonifi caciones docentes de conformidad con la Ley 31495, y siempre y cuando que se respete lo regulado en el Nuevo Código Procesal Constitucional y lo previsto en el precedente Villanueva Valverde, deben declararse fundadas. 11. Finalmente, estimo pertinente precisar que, mutatis mutandis, lo antes explicado también resulta de aplicación a los supuestos en los que las resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita fueron emitidas como consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los que también considero que corresponde declarar fundada la demanda. Por una parte, estamos de todos modos ante resoluciones administrativas basadas en derecho que, en caso contengan mandatos claros y líquidos, deberían poder exigirse a través del proceso de cumplimiento. Además, debe tomarse en cuenta que lo que estaría pidiéndose acatar es un mandato distinto a la sentencia, derivado de la propia legislación que estableció el derecho a las bonifi caciones, y que por una situación de bloqueo institucional fi nalmente ha sido necesaria su judicialización, por lo que, en tal contexto, lo que cabría más bien es ofrecer la tutela más célere posible (que, nuevamente, parece ser la fi nalidad de la Ley 31495 y es lo más favorable para los justiciables). Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la presente demanda de cumplimiento. S. OCHOA CARDICH Artículo 8.- Para efectos remunerativos se considera:
a) Remuneración Total Permanente.-Aquella cuya percepción es regular en su monto, permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios, directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la Remuneración Principal, Bonifi cación Personal, Bonifi cación Familiar, Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonifi cación por Refrigerio y Movilidad.
b) Remuneración Total.-Es aquella que está constituida por la Remuneración Total Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones distintas al común. Artículo 9.- “Las Bonifi caciones, benefi cios y demás conceptos remunerativos que perciben los funcionarios, directivos y servidores otorgado en base al sueldo, remuneración o ingreso total serán calculados en función a la Remuneración Total Permanente, con excepción de los casos siguientes:
a) Compensación por Tiempo de Servicios que se continuarán percibiendo en base a la remuneración principal que establece el presente Decreto Supremo.
b) La Bonifi cación Diferencial a que se refi eren los Decretos Supremos Nºs. 235-85EF.
c) La Bonifi cación Personal y el Benefi cio Vacacional se continuarán otorgando tomando como base de cálculo la Remuneración Básica establecida por el D.S. Nº 028-89PCM. Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonifi cación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total. “Artículo 2. Pago de bonifi cación.-Los docentes, activos, cesantes y contratados, benefi ciarios de las bonifi caciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modifi cado por la Ley 25212, reciben el pago de dicho benefi cio en base a su Remuneración Total.
La Remuneración Total es aquella que está constituida por la Remuneración Total Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones distintas al común.” (resaltado agregado)
La ley busca satisfacer una deuda social que, al parecer, no venía siendo atendida y que por lo general requería ser judicializada. Al respecto, el Equipo Técnico Institucional de Implementación de la Ley 29497- Nueva Ley Procesal del Trabajo (del Poder Judicial), en su momento sacó la siguiente nota, saludando la dación de la ley: https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/ etiinlpt/s_etii_nlpt/as_noticias/cs_n_ley31495160622#:~:text=LEY%20 N%C2%BA31495%20%E2%80%9CLey%20que%20reconoce,en%20 calidad%20de%20cosa%20juzgada%E2%80%9D. “Artículo 1. Objeto de la Ley.-La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonifi caciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modifi cado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada.” (resaltado agregado) “Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite.- En los procesos judiciales en trámite iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el reconocimiento de bonifi caciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modifi cado por la Ley 25212, la administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión, en el extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la bonifi cación, bajo responsabilidad (…)” (resaltado agregado). “Artículo 5. Del reconocimiento del derecho y la responsabilidad funcional.- El Ministerio de Educación, los gobiernos regionales, las direcciones y gerencias regionales y las unidades de gestión educativa o las que hagan sus veces emitirán los actos administrativos correspondientes reconociendo el derecho de percibir las bonifi caciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modifi cado por la Ley 25212, a favor de los docentes benefi ciarios, en base a su Remuneración Total.
Los funcionarios y servidores públicos a cargo de la ejecución de lo dispuesto en la presente ley incurrirán en falta administrativa, en caso de incumplimiento de sus funciones; ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que correspondan.” W-2241653-134
00168-2005-PC/TC · 00419-2001-AA/TC · 02023-2012-PC/TC · 02435-2005-PC/TC · 02945-2003-AA/TC