Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente ACCIÓN POPULAR EXPEDIENTE Nº 14675 - 2021 LIMA Lima, tres de noviembre de dos mil veintidós. VISTOS; Con el expediente principal. I. ASUNTO: Viene a conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de apelación interpuesto por los demandantes Manuel Guillermo Cueto Cancino y Luis Miguel Luperdi Brito, de fecha veintiuno de enero de dos mil veintiuno, que obra a fojas trescientos ochenta y uno del expediente principal, contra la sentencia de fecha nueve de diciembre de dos mil veinte, que obra a fojas trescientos setenta y uno, que declaró infundada la demanda de acción popular interpuesta por los actores contra el Ministerio de Agricultura y Riego y el Ministerio de Economía y Finanzas. II. ANTECEDENTES DE LA DEMANDA DE ACCION POPULAR 2.1 Los actores, al interponer su demanda, obrante a fojas ciento siete, subsanada a fojas ciento treinta y tres, solicitan como pretensión principal que se declare nulo, ilegal e inconstitucional en su totalidad los siguientes instrumentos normativos: i) El Decreto Supremo Nº 262-2017-EF emitido el siete de setiembre de dos mil diecisiete, y publicado el ocho de setiembre de dos mil diecisiete, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 30573, Ley de Reestructuración Agraria Especial; ii) La Resolución Ministerial Nº 463-2017-MINAGRI, emitida el diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete, que aprueba la “Directiva de Créditos Extinción de Deudas PREDA Código: DIR-019-01”, conforme a lo establecido en la Segunda Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley Nº 30573, Ley de Reestructuración Agraria Especial; debido a que ambos instrumentos normativos vulneraron los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú; como también el artículo 1 y la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 30573; y, como pretensión accesoria se ordene el pago de los costos del proceso. Asimismo, se observa que realiza una fundamentación fáctica de las mismas; señalando que: a) Producto de los daños y cuantiosas pérdidas ocasionadas por el fenómeno El Niño, en el año mil novecientos noventa y ocho, en el sector agropecuario, el Estado Peruano adoptó medidas de ayuda mediante Decreto de Urgencia Nº 059- 2000, a través de la aprobación del Programa de Rescate Financiero Agropecuario (en adelante RFA), que posteriormente fue modifi cado por la Ley Nº 27551. El objeto del RFA era fi nanciar deudas de créditos agropecuarios con instituciones del sistema fi nanciero nacional (IFI). b) Asimismo, el cuatro de octubre de dos mil dieciocho, mediante Ley Nº 29264, Ley de la Reestructuración de la Deuda Agraria y sus normas modifi catorias y complementarias, en el que se estableció el Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA). El referido programa comprendió las siguientes deudas: Créditos directos otorgados por el Estado, a través de fondos o programas administrados por el Ministerio de Agricultura y los Gobiernos Regionales y, Fondos Rotatorios de Crédito Agrícola materia de los Convenios ALA 90/12 y 93/02, conforme a lo establecido en el artículo 2 de la Ley Nº 29264. Siendo esta una deuda que mantienen los agricultores con el Estado, que corresponden únicamente a la porción de la deuda refi nanciada a través de bonos del Programa de Rescate Financiero Agropecuario (RFA) y que por solicitud expresa del interesado se haya acogido al PREDA, conforme a la Tercera Disposición Complementaria de la Ley Nº 29264. Deudas de créditos agropecuarios otorgados por instituciones del sistema fi nanciero nacional, autorizándose la compra y administración del integro de la cartera morosa a Banco Agropecuario (AGROBANCO), conforme a la Cuarta Disposición Complementaria de la Ley Nº 29264. c) A través de la Ley Nº 30573, Ley de Restructuración Agraria Especial, se dispuso la extinción del PREDA desde el día siguiente de su publicación; no obstante, el reglamento de la referida Ley, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 262- 2017-EF, interpretó de manera errónea, y de forma arbitraria, ilegal e inconstitucional al modifi car la Ley Nº 30573, conforme a los siguientes puntos: i) El artículo 1 de la Ley Nº 30573, ha sido vulnerado por el cuarto párrafo de los considerandos introductorios del Decreto Supremo Nº 262-2017-EF y su artículo 1; ii) la primera disposición complementaria fi nal de la Ley Nº 30573, ha sido vulnerada por el segundo párrafo del artículo 2 del Decreto Supremo Nº 262-2017-EF. Como también se vulneraron los señalados artículos por la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo Nº 262- 2017-EF. d) La Ley Nº 30573, extingue las deudas del PREDA, sin distinción alguna, y desde el día siguiente de su publicación, produciéndose de pleno derecho la extinción de todas las deudas vigentes del PREDA, así como la extinción del programa, no estando supeditada a ningún evento posterior. No obstante, con una clara y evidente vulneración a la señalada ley, el Decreto Supremo Nº 262-2017-EF, dispone de forma restrictiva y arbitraria, cuales son las deudas que quedan extinguidas, y supeditada la extinción de las mismas, a la entrada en vigencia de la Directiva de Agrobanco, aprobado por el Ministerio de Agricultura (MINAGRI), lo cual resulta ilegal por contravenir lo dispuesto en la primera Disposición Complementaria Final de la referida ley, por transgredirla y desnaturalizarla. e) Adicionalmente, sostiene que la transgresión y desnaturalización de la Ley Nº 30573 con la publicación de su reglamento ha surtido efectos negativos causando confusión entre las Instituciones del Sistema Financiero (en adelante IFIs), frente a los deudores que se acogieron al PREDA y que con la publicación de la señalada ley solicitaron la extinción de sus deudas, esto viene causando perjuicios económicos a los benefi ciarios de la referida ley, quienes están siendo limitados por las disposiciones arbitrarias, ilegales e inconstitucionales del Reglamento, impidiéndoseles levantar las garantías reales y/o personales otorgadas a favor de las IFIs. f) Finalmente, sostiene que la Resolución Ministerial Nº 463-2017-MINAGRI, que aprobó la “Directiva de Créditos Extinción de Deudas PREDA Código: DIR-019- 01”, elaborada por AGROBANCO, transgrede y desnaturaliza la Ley Nº 30573, no obstante, a ello, también vulnera lo dispuesto en los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú, ya que la Directiva no se encuentra publicada en el diario ofi cial “El Peruano”. 2.2. La Sala Superior, mediante sentencia del nueve de diciembre de dos mil veinte, obrante a fojas trescientos setenta y uno, declaró infundada la demanda interpuesta por los demandantes Manuel Guillermo Cueto Cancino y Luis Miguel Luperdi Brito contra el Ministerio de Agricultura y Riego y el Ministerio de Economía y Finanzas, sobre acción popular, por los siguientes motivos: a) Señala que la Ley Nº 30573, tuvo como objetivo brindar facilidades fi nancieras a los productores agropecuarios que han sido afectados por los desastres naturales, y que se encuentran en las zonas declaradas en estado de emergencia por el Fenómeno de El Niño Costero, que tienen deudas vencidas con las Instituciones del Sistema Financiero reguladas por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (IFIs); así como disponer la extinción de las deudas pendientes de pago en el marco del Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA). b) Del mismo modo, refi ere que, conforme a lo establecido en la Primera Disposición Complementaria y Final de la Ley Nº 30573, la norma dispone la extinción de las deudas comprendidas en el Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria conocida como PREDA, aprobado mediante Ley Nº 29264 y sus normas modifi catorias; por ello, para establecer cuál es el alcance de la norma antes referida y verifi car si su Reglamento vulnera o no la referida ley, se debe analizar qué deuda comprende el PREDA, remitiéndonos a la Ley Nº 29264. c) En este sentido, refi ere que mediante Ley Nº 29264, Ley de Reestructuración de la deuda agraria, se estableció el Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (en adelante PREDA), con el objeto de crear mecanismos para la reestructuración de las deudas generadas por créditos agropecuarios vencidos, otorgados por el Estado, precisando en su artículo 2, lo siguiente: “Están comprendidas en el PREDA las deudas correspondientes a créditos directos otorgados por el Estado, a través de fondos o programas administrados por el Ministerio de Agricultura y los gobiernos
regionales, así como los Fondos Rotatorios de Crédito Agrícola materia de los Convenios ALA 90/12 y 93/02.” d) Por consiguiente, la deuda que comprende el PREDA según la referida ley son los originados por lo siguiente: i) las deudas generadas por la Creación del Fondo de Desarrollo Agrario (FONDEAGRO) que tuvo por objeto fi nanciar los programas y proyectos de infraestructura básica para el agro conforme a lo dispuesto en el artículo 134 de la Ley Nº 24030, concordante con los Decretos Supremos Nº 074-85-AG4 y Nº 003-89-AG5 ; y, ii) deudas referidas a fondos rotatorios que fueron destinados a los agricultores a efectos de consolidar el desarrollo rural. Así, queda claro que la referida ley considera deuda PREDA a las antes señaladas. e) La Ley Nº 29264, en la Tercera y Cuarta Disposición Complementaria, hizo extensivo el benefi cio del PREDA a otras deudas contempladas, siendo que la primera está relacionada al tratamiento de las deudas provenientes de los bonos del Programa de Rescate Financiero (en adelante RFA), esto es para aquellos agricultores que mantienen deudas con el Estado, que corresponden únicamente a la porción de deuda refi nanciada a través del RFA, quienes se pudieron acoger a la referida ley, siempre y cuando lo requieran mediante solicitud en el plazo de ley; y sobre la segunda es para las deudas por créditos agropecuarios otorgados por Instituciones del Sistema Financiero vencidas al treinta y uno de diciembre de dos mil siete. f) Por lo cual, el Estado con la fi nalidad de contribuir al sector agropecuario, aprobó el Programa de Rescate Financiero Agropecuario (en adelante RFA), esto es con el objeto de apoyar a los agricultores que tuvieron deudas vencidas directamente del IFIs, esto quiere decir, que hace referencia a otras deudas diferentes a las deudas comprendidas en el PREDA. Asimismo, el RFA, fue promovido para salvaguardar el sector agropecuario, que se vio afectado a partir de los daños y pérdidas generadas por el fenómeno del niño del año 1998. g) Es así que, la Ley Nº 30573 dispone la extinción solamente de la deuda comprendida en el PREDA, más no aquellas deudas que se benefi ciaron con los alcances del señalado programa que no califi can como deuda PREDA en virtud de la Ley Nº 29264. h) Posteriormente, para la correcta aplicación de la ley se emitió el Decreto Supremo Nº 262-2017-EF, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 30573 (en adelante “el Reglamento”), en el artículo 1 de la Disposición General, establece que el Programa de Restructuración Agraria Especial (RAES), así como las disposiciones para la extinción de las deudas originadas con el fi nanciamiento del Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA) a través de AGROBANCO y que se encuentran pendientes de pago, se rigen por las normas contenidas en la Ley Nº 30573 (en adelante “La Ley”) y por las disposiciones que contiene el Reglamento; y que en el artículo 2 del referido Reglamento, prescribe que la Primera Disposición Complementaria Final de la ley dispone la extinción de las deudas pendientes de pago, originadas según lo dispuesto en la Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29264, para el fi nanciamiento del Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA) a través de AGROBANCO. i) Por consiguiente, el Reglamento no suspende, limita, modifi ca u deroga la ley, por cuanto, en la ley, se ha establecido la extinción de las deudas vigentes del PREDA y que para su fi nanciamiento de dicha extinción, en el que se asignó un presupuesto en virtud a la ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, a favor del Titular del Pliego Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI), y que se trasfi rió a favor AGROBANCO, quien será el encargado de administrarla; ante ello, en el Reglamento, no se establece lo contrario, sino que se ha precisado que hace referencia a la Cuarta Disposición Complementaria Final de la Lev Nº 29264, en el que se ha señalado que se aplica los benefi cios del PREDA para aquellos casos de las deudas provenientes de los créditos de las IFls y que fueron adquiridas por la compra de la cartera morosa de Agrobanco, por lo cual evidentemente no están comprendidos aquellos que forman parte del RFA (Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29264), motivo por el cual se advierte que se aplica la ley para las deudas comprendidas en el PREDA y no para aquellos que estuvieron en el RFA. j) En consecuencia, no se ha limitado u afectado el derecho de los demandantes, sino que se ha precisado que la ley se aplica para las deudas provenientes del PREDA y su tratamiento respectivo, por la intervención de Agrobanco, las cuales se extinguieron en virtud a un pliego presupuestal otorgado por el Minagri: y que no están incluidos los que formaron parte del RFA, motivo por el cual concluye que: i) La Ley Nº 29264, estableció cuál es la deuda PREDA y las diferencias con otras que se benefi cian de dicho programa, pero estas últimas no adquieren la condición de deudas PREDA; ii) A partir de la Ley Nº 30573, se dispuso la extinción de las deudas vigentes del PREDA y su fi nanciamiento correspondiente, como también quedó extinguido dicho programa; cuyos preceptos normativos fueron complementados con el Reglamento (Decreto Supremo Nº 262-2017-EF), que estableció un procedimiento para la extinción referida y esto no quiere decir que se haya suspendido o estuviera sujeta alguna condición que la norma señale, sino que para su ejecución era necesario la emisión del Reglamento pertinente; iii) El Reglamento (Decreto Supremo Nº 262-2017-EF), expedido por la autoridad competente, no fue promovido con la fi nalidad de limitar lo establecido en la Ley Nº 30573, sino que se ha fi jado pautas para la correcta aplicación de la referida ley y adecuada extinción de la deuda PREDA, por lo que no se ha suspendido los efectos de la extinción del PREDA, sino que al disponerse un procedimiento, se fi jaron plazos y directrices para su ejecución y esto es con el establecimiento de una directiva que aprueba la extinción de la deuda respectiva; y fi nalmente, iv) En resumen, no se advierte que el Reglamento y la Directiva que son materia de cuestionamiento, contravengan la ley o revistan de inconstitucionalidad; por el contrario, se ha señalado que las emisiones de las normas fueron efectuadas en virtud de una correcta aplicación de la ley y que siguieron un procedimiento para la extinción del PREDA, con esto no se observa que se haya vulnerado los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú, como también no se ha contravenido el articulo 1 y la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 30573; por consiguiente, corresponde desestimar los argumentos de los demandantes contenidos en los numerales desde el i) hasta vi), y concluye que la demanda deviene en infundada en todos sus extremos. 2.3. Los recurrentes interponen recurso de apelación, obrante a fojas trescientos ochenta y uno, alegando que: a) En el considerando trigésimo primero de la sentencia, la Sala Superior incurrió en error de hecho al establecer y concluir que los demandantes aludieron que la extinción del PREDA estuvo vigente desde la emisión del reglamento y no de la ley. Sin embargo, la Sala se equivoca toda vez que los demandantes señalaron, en el punto 4.4 de la demanda, que el ejecutivo promulgó la Ley Nº 30573, Ley de Restructuración Agraria Especial, publicada el dos de junio de dos mil diecisiete, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación. Evidenciando así, el error de hecho por lo cual la sentencia incurre en nulidad, toda vez que la Sala no resuelve conforme lo expuesto por los recurrentes en su demanda, sino tergiversando el sentido de lo expuesto. b) De igual manera, agrega que se cometieron errores de derecho. Para lo cual señala como primer error de derecho, que se encuentra en los considerandos octavo al décimo primero de la sentencia de vista, en los que se produjo una incorrecta interpretación del alcance de la Primera Disposición Complementaria y Final de la Ley Nº 30573. Asimismo, que la Sala ha confundido situaciones en el sentido que una cosa es la extinción de la obligación dineraria y otra es la extinción de la institución PREDA como programa; y que su fundamento es que la Ley Nº 30573 expresamente extingue las obligaciones dinerarias provenientes del PREDA y la referida norma legal no hace discriminación alguna respecto de donde provenga o nazca la deuda (obligación dineraria) que estuvo sujeta al programa, pues la misma ley extingue las deudas vigentes del programa PREDA por ende la obligación dineraria esta extinguida en virtud de dicha ley, por tanto, la Sala no puede distinguir donde la ley no distingue. c) El segundo error de derecho, se encuentra en los considerandos décimo segundo al décimo sétimo de la sentencia, en el sentido que la Sala ha pasado por alto que las deudas provenientes de obligaciones no originadas por el PREDA, descritas en la tercera y cuarta disposición complementaria de la Ley Nº 29264, también son acogidas por esta ley, esto signifi ca que tanto las obligaciones provenientes del Programa de Rescate Financiero Agropecuario (RFA) y las deudas con Instituciones del Sistema Financiero Nacional (IFIs) que cumplan con las condiciones establecidas en la Ley Nº 29264 son también deudas comprendidas en el PREDA porque, conforme lo establecen la tercera y cuarta disposición complementaria de La Ley Nº 29264, se les aplica y le son extensivas el PREDA siendo ello así seguimos el principio de que no se debe distinguir donde la ley no distingue.
d) El tercer error de derecho, se encuentra en los considerandos décimo octavo al vigésimo cuarto, en el sentido que si bien es cierto que las obligaciones dinerarias descritas precedentemente están referidas a las deudas acogidas no provienen directamente del PREDA, no es menos cierto que dichas obligaciones dinerarias se benefi ciaron del PREDA, por la Ley Nº 29264, por ende también se benefi cian de la extinción de deuda dineraria por imperio y espíritu de la Ley Nº 30573; razonar de forma contraria signifi caría atentar contra el espíritu de la Ley Nº 29264 y de la ley Nº 30573, leyes que fueron constituidas para contribuir con el apoyo que requieren los ciudadanos peruanos dedicados a la agricultura, motivo por el cual, es evidente que el espíritu de la norma es que se extingan las obligaciones dinerarias provenientes del PREDA y de las demás deudas que se hayan benefi ciado en contenido y trato, siendo ello así, sí procede que dichas deudas que fueron acogidas por el PREDA (Ley Nº 29264) también le sean aplicadas la extinción de la obligación dineraria que otorga la Ley Nº30573. e) El cuarto error de derecho, se encuentra en los considerandos vigésimo quinto al trigésimo de la sentencia venida en grado de apelación, los mismos que están referidos a la vulneración de los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú; en el sentido que si bien el Tribunal Constitucional en la STC Nº 0001-2017-PI/TC, ha señalado que se deben cumplir ciertas consideraciones para su validez de las normas; en el presente caso, queda evidenciado que no se ha cumplido con el requisito de la fácil accesibilidad que permita el acceso a la información oportuna a todos los ciudadanos informados sin mayores difi cultades, toda vez que los demandantes son ciudadanos que se dedican a la agricultura, los cuales, por su forma de trabajo, permanecen alejados de medios informáticos, es decir, faltos de instrucción, ciencia o conocimiento en materia informática, ya que su vida es el campo, siendo incluso que muchos de ellos no cuentan incluso con dispositivos digitales (computadoras, laptops, tablets, celulares y afi nes) que les permita tener acceso a la información publicada en la página web, por ello el Estado debe prever que la información esté al alcance de todos y en este caso la Directiva emitida por el MINAGRI no lo ha estado. f) El quinto error de derecho es la inobservancia del artículo 188 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, el cual establece que “Los medios probatorios tienen por fi nalidad acreditar los hechos expuestos por las partes, producir certeza en el Juez respecto de los puntos controvertidos y fundamentar sus decisiones”. En el presente caso hay una clara omisión injustifi cada de valoración de los medios probatorios aportados por los recurrentes al proceso, en consecuencia, una vulneración del derecho fundamental a la prueba y, por ende, al debido proceso. g) El sexto error de derecho es la inobservancia del inciso 5 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, el mismo que consagra el derecho a la motivación y garantiza a las partes involucradas en la controversia el acceso a una respuesta del juzgador que se encuentre adecuadamente sustentada en argumentos que justifi quen lógica y razonablemente, en base a los hechos acreditados en el proceso y al derecho aplicable al caso, la decisión adoptada; y que además, resulten congruentes con las pretensiones y alegaciones esgrimidas por aquellas dentro de la controversia, conforme a lo establecido en la Casación Laboral Nº 139-2014 - LA LIBERTAD. Sostiene que la inobservancia del artículo en mención, le causa agravio, toda vez que lo resuelto por la Sala Juzgadora no se condice con las pruebas aportadas y el real sentido de las normas jurídicas aplicables al caso. III. CONSIDERANDO: PRIMERO: Delimitación del Objeto de Pronunciamiento. 1.1. Le corresponde a la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República emitir pronunciamiento en segunda instancia resolviendo el recurso impugnatorio de apelación formulado por los demandantes Manuel Guillermo Cueto Cancino y Luis Miguel Luperdi Brito, de fecha veintiuno de enero de dos mil veintiuno, obrante a fojas ciento ochenta y uno, contra la sentencia de fecha nueve de diciembre de dos mil veinte, que obra a fojas trescientos setenta y uno, que declaró infundada la demanda de acción popular interpuesta por los actores contra el Ministerio de Agricultura y Riego y el Ministerio de Economía y Finanzas. 1.2. La controversia, en el presente caso, radica en determinar si las normas infra legales previstas en el Decreto Supremo Nº 262-2017-EF, emitido el siete de setiembre de dos mil diecisiete y publicado el ocho de setiembre de dos mil diecisiete, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 30573 “Ley de Reestructuración Agraria Especial”; y la Resolución Ministerial Nº 463-2017-MINAGRI, emitida el diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete, que aprueba la “Directiva de Créditos Extinción de Deudas Preda Código: DIR-019- 01”; contravienen los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú, así como también el artículo 10 y la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 30573. 1.3. El fundamento principal de la demanda y del recurso de apelación, reside en asumir que la Ley Nº 30573, Ley de Restructuración Agraria Especial, dispuso la extinción del PREDA desde el día siguiente de su publicación; y que el Reglamento de la referida Ley, aprobado por Decreto Supremo Nº 262-2017-EF, modifi ca lo establecido en la Ley Nº 30573, toda vez el cuarto párrafo de los considerandos introductorios y el artículo 1 del referido Reglamento vulneran el artículo 1 de la Ley Nº 30573; y que el segundo párrafo del artículo 2, así como la segunda disposición complementaria fi nal del Decreto Supremo Nº 262- 2017-EF (Reglamento) vulneran la primera disposición complementaria fi nal de la Ley Nº 30573. De igual manera, refi ere que la Resolución Ministerial Nº 463-2017-MINAGRI, que aprobó la “Directiva de Créditos Extinción de Deudas PREDA Código: DIR-019- 01”, elaborada por Agrobanco, transgrede y desnaturaliza la Ley Nº 30573, toda vez que dicha directiva dispone de forma restrictiva y arbitraria cuáles son las deudas que quedan extinguidas, y supedita la extinción de las mismas a la entrada en vigencia de la Directiva de Agrobanco aprobado por el Minagri, lo cual limita los derechos de los deudores del PREDA al incluir supuestos no establecidos en la ley para la extinción de las deudas PREDA. Adicionalmente, dichos dispositivos, vulneran lo dispuesto en los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú, en el sentido que la ley prevalece sobre normas de inferior jerarquía, y, en cuanto a su vigencia, toda vez que la ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario ofi cial, por lo cual, la ley produjo sus efectos desde el tres de junio de dos mil diecisiete, por tanto, en esa fecha quedaron extintas las deudas PREDA sin distinción alguna; considerando además, que la Directiva, no se encuentra publicada en el diario ofi cial “El Peruano”. SEGUNDO: Proceso Constitucional de Acción Popular y Control de Convencionalidad, Constitucionalidad y Legalidad 2.1 De acuerdo al inciso 5 del artículo 200 de la nuestra Constitución Política del Perú, la acción popular es una garantía constitucional que procede por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen. El proceso de acción popular constituye, en ese sentido, “un mecanismo de control concentrado de las normas reglamentarias, que es ventilado exclusivamente al interior del Poder Judicial y que presenta como objetivos el velar por la defensa del artículo 51 de la Carta Magna (...), y el artículo 118 inciso 8) del mismo texto normativo (...). Así, la Acción Popular es el remedio para defender la constitucionalidad y legalidad frente a las normas administrativas que la contradicen; es decir, es un medio de control constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de nivel administrativo (...)”1 2.2 Conforme se tiene establecido en la sentencia de Acción Popular Nº 2232-2012 - Lima2, el proceso de acción popular es una garantía constitucional de competencia exclusiva del Poder Judicial, reconocida en el inciso 5 del artículo 200 de la Constitución, que procede contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general –cualquiera sea la autoridad de la que emanen-, que infrinjan la Constitución, la ley; previendo el artículo 76 del Código Procesal Constitucional, su procedencia en los casos de infracción a la constitución o la ley. Los Jueces están facultados a determinar la nulidad con efecto retroactivo de las normas impugnadas, determinando sus alcances en el tiempo; las sentencias que queden fi rmes tienen la calidad de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a su publicación en el diario ofi cial “El Peruano”3. 2.3 En relación al control constitucional, se ratifi ca que conforme a la norma del artículo 138 de la Constitución, que vincula a los jueces, se debe preferir la norma constitucional en el supuesto de existir incompatibilidad con una norma legal, igualmente preferir la norma legal sobre toda norma
de rango inferior; norma que guarda perfecta armonía con la supremacía normativa prevista en el artículo 51 de la Constitución: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. 2.4 Bajo esa perspectiva, el meollo fundamental de todo
rango inferior al de ley, que es objeto del cuestionamiento en la demanda, en realidad contraviene la Constitución Política o alguna norma que si tiene rango de ley4. Esto, según explica la doctrina nacional5, se debe a que, conforme a la pirámide de Kelsen, la estructura de nuestro ordenamiento normativo tiene jerárquicamente en su cúspide, a las normas constitucionales, debajo de ellas, se encuentran las leyes ordinarias, y debajo de estas últimas, las normas denominadas administrativas (de rango inferior a ley). Para su validez, las normas con rango de ley deben respetar el orden jerárquico superior, es decir, el constitucional; mientras que, en el caso de las normas administrativas, estas deben adecuarse a los dos rangos superiores: tanto el constitucional, como el legal; por ello, el análisis que involucra este tipo de controversias contiene ambos estratos. TERCERO: Sobre el Principio de Supremacía Constitucional y de Jerarquía Normativa. 3.1 Respecto al principio de supremacía constitucional, conforme ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente Nº 5854-2005-PA/TC, se debe tener presente, que el tránsito del Estado Legal de Derecho al Estado Constitucional de Derecho supuso, entre otras cosas, abandonar la tesis según la cual la Constitución no era más que una mera norma política, esto es, una norma carente de contenido jurídico vinculante y compuesta únicamente por una serie de disposiciones orientadoras de la labor de los poderes públicos, para consolidar la doctrina conforme a la cual la Constitución es también una Norma Jurídica, es decir, una norma con contenido dispositivo capaz de vincular a todo poder (público o privado) y a la sociedad en su conjunto. Es decir, signifi có superar la concepción de una pretendida soberanía parlamentaria, que consideraba a la ley como la máxima norma jurídica del ordenamiento, para dar paso -de la mano del principio político de soberanía popular- al principio jurídico de supremacía constitucional, conforme al cual, una vez expresada la voluntad del Poder Constituyente con la creación de la Constitución del Estado, en el orden formal y sustantivo presidido por ella no existen soberanos, poderes absolutos o autarquías. Todo poder devino entonces en un poder constituido por la Constitución y, por consiguiente, limitado e informado, siempre y en todos los casos, por su contenido jurídico-normativo. 3.2 Por tanto, bajo tal perspectiva, la supremacía normativa de la Constitución Política del Perú, se encuentra recogida en sus dos vertientes: la objetiva, conforme a la cual la Constitución preside el ordenamiento jurídico (artículo 51); y, la subjetiva, en cuyo mérito ningún acto de los poderes públicos (artículo 45) o de la colectividad en general (artículo 38) puede vulnerarla válidamente. 3.3 En este orden de ideas, la Constitución Política del Perú en su artículo 51 establece el principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa, al establecer que la Constitución prevalece sobre toda norma legal, la ley sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. Al respecto, José Rivera Santiváñez6, señala que el principio de supremacía constitucional signifi ca que el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución que obliga por igual a todos, gobernantes y gobernados. En ese sentido, la Constitución es la norma fundamental y fundamentadora de todo el orden jurídico, por lo que las disposiciones legales ordinarias, al derivarse de ella, no pueden contradecirla ni desconocer los valores, principios, derechos y garantías que ella consagra, de manera que cualquier norma de menor jerarquía que sea contraria a la Constitución es una y debe ser retirada del ordenamiento jurídico. Agrega que la supremacía de la Constitución puede ser enfocada desde dos puntos de vista: partiendo de su propio contenido, lo que implica una supremacía material; y del procedimiento de su elaboración, lo que implica la supremacía formal. 3.4 En cuanto a la jerarquía normativa, José Rivera Santiváñez7, resalta que el principio de supremacía de la constitución supone la concurrencia del principio de jerarquía normativa, pues, ésta supone la gradación jerárquica del orden jurídico derivado, que se escalona en planos descendentes, los más altos subordinan a los inferiores, y todo el conjunto se debe subordinar a la Constitución. Agregando, que el principio de jerarquía normativa consiste en que la estructura jurídica de un Estado se base en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función a sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional. Signifi ca que se constituye una pirámide jurídica en la que el primer lugar o cima lo ocupa la Constitución, como principio y fundamento de las demás normas jurídicas, y, citando a Francisco Fernández Segado, refi ere que implica la existencia de una diversidad de normas entre las que se establece una jerarquización, de conformidad con la cual una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango, y citando a Hans Kelsen precisa que “la norma que determina la creación de otra es superior a ésta; la creada con tal regulación, es inferior a la primera”. 3.5 De igual manera, el Tribunal Constitucional ha establecido, en la sentencia recaída en el expediente Nº 047- 2004-AI/TC, publicada el trece de mayo de dos mil dieciséis, en cuanto al principio de jerarquía, que la Constitución contiene un conjunto de normas supremas porque estas irradian y esparcen los principios y valores contenidos a todas las demás pautas jurídicas restantes. El principio de jerarquía implica el sometimiento de los poderes públicos, y también de los particulares a la Constitución y al resto de normas jurídicas. Es así que, este principio estructurado del sistema, contenido en el artículo 51 de la Constitución, dispone que: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicación es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. En ese sentido el referido artículo afi rma el principio de supremacía constitucional que supone una normatividad supra, la Constitución, encargada de consignar la regulación normativa básica de la cual emana la validez de todo el ordenamiento legal. Así, la Constitución es una especie de súper ley, de norma normarum que ocupa el vértice de la pirámide normativa, dado que el mundo del Derecho empieza en la Constitución, no existe ni puede existir una voluntad superior a la Constitución. 3.6 En la misma sentencia, el Tribunal Constitucional señala que el principio de jerarquía normativa puede ser comprendido desde dos perspectivas: i) La jerarquía basada en la cadena de validez de una norma sobre otra, por ende, dicha validez debe entender como la conformidad de una norma con referencia de otra u otras jerárquicamente superiores. Agrega el Tribunal Constitucional, que el orden jurídico es un sistema orgánico, coherente e integrado jerárquicamente por normas de distinto nivel que se encuentran interconectadas por su origen, es decir, que unas normas se fundan en otras o son consecuencia de ellas, señalando que con ello se postula una prelación normativa con arreglo a la cual, las normas se diversifi can en una pluralidad de categorías que se escalonan en consideración a su rango jerárquico. Dicha estructuración se debe a un escalonamiento sucesivo tanto en la producción como en la aplicación de las normas jurídicas. Esta jerarquía se fundamenta en el principio de subordinación escalonada; y, ii) La jerarquía basada en la fuerza jurídica distinta de las normas, al respecto el Tribunal Constitucional precisa que la fuerza o efi ciencia de una fuente puede defi nirse como su capacidad para incidir en el ordenamiento, creando derecho objetivo o modifi cando el existente, su potencialidad frente a las otras normas. Asimismo, señala que mediante el concepto de fuerza jurídica atribuible a cada forma normativa se establece una ordenación jerárquica del sistema de fondo, según la cual las relaciones entre las fuentes se desarrollan conforme a dos reglas básicas: 1) En virtud de su fuerza activa, una fuente puede modifi car: a) cualquier disposición o norma de fuerza inferior a la suya, b) cualquier disposición o norma de su misma fuerza. 2) En virtud de su fuerza pasiva, ninguna disposición o norma puede ser modifi cada por una fuente de fuerza inferior. 3.7 Asimismo, el artículo 51 de la Constitución Política del Perú señala que “[l]a Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente”, lo que supone el reconocimiento de la Constitución como una norma jurídica con fuerza vinculante a los poderes públicos y a todos los ciudadanos; y sobre todo, como la norma fundamental, suprema del ordenamiento jurídico. En dicho sentido, “[l]a Constitución impone (...) límites en el proceso de producción de la legislación y fi ja controles para que esos límites no sean rebasados por el legislador”8. En aplicación del principio de jerarquía normativa, el inciso 8 del artículo 118 de la Constitución, otorga al Presidente de la República la potestad de “reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas”, esta limitación impuesta
al Presidente de la República en el ejercicio de su facultad reglamentaria responde a que “las normas con rango de ley dentro del orden jurídico son superiores a los decretos, resoluciones y reglamentos. Si hubiera incompatibilidad entre estas normas y las de rango de ley, primarían estas últimas por aplicación del artículo 51 de la Constitución”9. La misma atribución se encuentra prevista en el literal e) del numeral 2 del artículo 8 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (en adelante, la LOPE). Dicha facultad reglamentaria se ejerce de acuerdo al numeral 3 del artículo 11 de la LOPE mediante decretos supremos, los que deben ser refrendados por uno o más ministros a cuyo ámbito de competencia corresponda, o cuando la ley así lo exija. El artículo 13 de la LOPE, además, ha precisado que corresponde al sector pertinente la elaboración del proyecto de reglamento, el que debe contener una exposición de motivos, así como los informes, estudios y consultas realizados. El Proyecto de Reglamento, además, debe ser publicado en el portal electrónico respectivo durante cinco días calendario, con el objeto de recibir los aportes de la ciudadanía, cuando la ley así lo requiera. 3.8 Los reglamentos, de acuerdo al inciso 8 del artículo 118 de la Constitución, se sujetan al principio de fi delidad, esto es, deben desarrollar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas. En dicho contexto, los reglamentos complementan los conceptos, principios y reglas básicas contenidas en una ley a la cual deben su existencia. A estos reglamentos, el Tribunal Constitucional (en adelante TC) los ha denominado secundum legem o de ejecución, para distinguirlos de aquellos que pueden dictarse al amparo de la facultad normativa del Poder Ejecutivo, pero que no cumplen la labor de reglamentación encargada por una ley. En la STC 0001-2003-AI/TC (fundamentos jurídicos 15 y 16), el Tribunal Constitucional los ha defi nido del siguiente modo: La fuerza normativa de la que está investida la Administración se manifi esta por antonomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la Administración brinda a la comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos secundum legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a complementar y desarrollar la ley que los justifi ca y a la que se deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios y conceptos básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar concretamente los alcances del marco general establecido en ella. Los segundos son los denominados reglamentos extra legem, independientes, organizativos o normativos, los que se encuentran destinados a reafi rmar, mediante la autodisposición, la autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución asignan a determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro los alcances que el ordenamiento legal les concede, pero sin que ello suponga desarrollar directamente una ley. El inciso 8) del artículo 118º de la Constitución alude expresamente a la facultad de “reglamentar las leyes”; sin embargo, no reserva toda la potestad reglamentaria administrativa al primer mandatario, sino tan sólo aquella vinculada a los reglamentos secundum legem o de ejecución. De otro lado, la garantía contenida en aquella disposición constitucional reserva al Presidente de la República la aprobación y consecuente expedición del reglamento, mas no necesariamente la creación de su contenido, pues, según puede desprenderse de lo ya establecido, el reglamento es elaborado por grupos técnicos sobre la materia de la que se trate (negritas agregadas). 3.9 En este sentido, estas exigencias surgidas del concepto de fuerza jurídica atribuible a cada forma normativa, se deben tener presentes al resolver la presente causa, en que la demanda se sustenta en la afectación de principios constitucionales de supremacía de la constitución y jerarquía normativa, que establecen una ordenación jerárquica del sistema de fondo, según la cual ninguna disposición puede ser modifi cada por una fuente de fuerza inferior. CUARTO: Sobre el Principio de Publicidad de las Normas 4.1 El artículo 51 de la Constitución establece que la publicidad es esencial para la vigencia de las normas en el Estado. Asimismo, el artículo 109 estipula lo siguiente: “La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario ofi cial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte”. Por tanto, se debe entender por publicidad a aquello que tiene naturaleza pública y que, como tal, debe ser conocido por todos. Por su parte, el Tribunal Constitucional, en el fundamento 5 de la sentencia recaída en el Expediente Nº 0017-2005-PI/TC, ha establecido: “La vigencia de una norma jurídica depende, prima facie, de que haya sido aprobada y promulgada por los órganos competentes, y además de que haya sido publicada conforme lo establece el último extremo del artículo 51º de la Constitución. Cumplido este procedimiento, se podrá considerar que la norma es efi caz.” 4.2 No obstante ello, advertimos que el parámetro a cumplirse para la publicidad de las normas es distinto tanto para normas con rango de ley como para las normas reglamentarias; en ese sentido, respecto a las normas reglamentarias, el Tribunal Constitucional, asume el criterio referido a que, si la norma reglamentaria en sí misma, no ha sido publicada en el diario ofi cial “El Peruano”, entonces no surtirá efectos. 4.3 En este orden de ideas, las sentencias recaídas en los expedientes Nº 2050-2002-AA/TC, Nº 3901-2007-PA/TC y Nº 2098-2010-PA/TC, aclaran la regla específi ca contenida en el artículo 109 de la Constitución, señalando que dicho artículo, al referirse a que: “la ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario ofi cial”, no sólo aplica para las normas con rango de legal, sino a todas aquellas impersonales y abstractas. Asimismo, establece que para el conocimiento de las normas que aprueban reglamentos, ambas, aprobatoria y reglamentaria, deben publicarse en el diario ofi cial, sin hacer distinción; por tanto, se debe entender, que, si nos encontramos ante anexos de contenido regulatorio, entonces estos deben publicarse en el diario ofi cial, de no tener este contenido, no existe necesidad de publicación. Siendo ello así, esta línea de razonamiento se ve refl ejada en la sentencia recaída en el expediente Nº 021- 2010-AI/TC, mediante la cual, el Tribunal Constitucional, como supremo intérprete de la Constitución, señala que cuando el tratado contenga anexos, y en su contenido no existan reglas de naturaleza regulativa, estos podrán ser publicados en los Portales Electrónicos a los que hace referencia el artículo 9 del Decreto Supremo Nº 001-2009-JUS. 4.4 Adicionalmente, mediante sentencia emitida en el
contra la versión original del artículo 9 del Decreto Supremo Nº 001-2009-JUS y el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 003- 2009-MINM, la Corte Suprema de Justicia de la República estableció: i) Los reglamentos deben ser publicados en el diario ofi cial “El Peruano”, conjuntamente con su difusión en el portal electrónico del Estado y/o de la entidad correspondiente; y que, ii) dicha medida no trasgrede el artículo 109 de la Constitución, sino que constituye la utilización de un medio electrónico para la difusión masiva del aludido Reglamento. 4.5 Siendo ello así, conforme al marco legal y jurisprudencial descrito precedentemente, se puede concluir que, según
normas, previsto en los artículos 51 y 109 de la Constitución, cobra importancia a partir de dos aristas: i) en la medida que se encuentra vinculado al principio de seguridad jurídica; y ii) debido a que constituye un requisito básico para la efi cacia, vigencia y obligatoriedad de las normas. 4.6 Por tanto, se puede concluir que las normas aprobatorias como las normas que estas aprueban, cuando tienen carácter general, tienen que ser publicadas en el diario ofi cial “El Peruano” para que entren en vigencia; de igual manera, este criterio aplica para las normas de rango infra legal y con efectos generales. Asimismo, respecto a los anexos, si bien estos pueden ser parte integrante de una norma jurídica, su publicación en el portal electrónico de la entidad que los emite no vulnera el principio de publicidad, siempre que dichos anexos no contengan reglas de naturaleza regulativa; es decir, normas o disposiciones mediante las cuales se establezcan permisiones, prohibiciones u obligaciones; y fi nalmente, como regla general, debe publicarse en el diario ofi cial toda norma de alcance general o de naturaleza regulativa, sea que se encuentre contenida en el dispositivo legal que lo aprueba o en su anexo. 4.7 En este sentido, estos requisitos surgidos del análisis jurisprudencial y legal del principio de publicidad de las normas, se deben tener presentes al resolver la presente causa, a fi n de verifi car si se cumplió debidamente con la publicación y/o difusión de las normas reglamentarias respecto de las cuales
se interpuso la demanda que dio origen al presente proceso, conforme a su naturaleza general y regulativa. QUINTO: Sobre el Principio de Vigencia y Obligatoriedad de la Ley 5.1 Al respecto, se entiende que la vigencia de las leyes, así como de todo el ordenamiento jurídico de carácter jurídico, es la calidad obligatoria de las misma; y a la vez, expresa el tiempo en que se encuentran en vigor, y son, por lo mismo, aplicables y exigibles. 5.2 En este sentido, el Tribunal Constitucional estableció en los fundamentos 4 y 5 de la sentencia recaída en el expediente Nº 0017-2005-PI/TC, respecto a la vigencia y obligatoriedad de las normas, que: “4. Para que una norma jurídica se encuentre vigente, sólo es necesario que haya sido producida siguiendo los procedimientos mínimos y necesarios previstos en el ordenamiento jurídico, y que haya sido aprobada por el órgano competente, en tanto que su validez depende de su coherencia y conformidad con las normas que regulan el proceso [formal y material] de su producción jurídica. 5. La vigencia de una norma jurídica depende, prima facie, de que haya sido aprobada y promulgada por los órganos competentes, y además de que haya sido publicada conforme lo establece el último extremo del artículo 51º de la Constitución. Cumplido este procedimiento, se podrá considerar que la norma es efi caz. De este modo, el efecto práctico de la vigencia de una norma es su efi cacia. Que una norma sea efi caz quiere decir que es de cumplimiento exigible, es decir, que debe ser aplicada como un mandato dentro del Derecho.” (El subrayado es nuestro) 5.3 Del mismo modo, el Tribunal Constitucional, agrega, en los fundamentos 6 y 7 de la sentencia citada, que de una interpretación sistemática de los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú, la publicación determina la efi cacia, vigencia y obligatoriedad de la norma, pero no su constitución, pues ésta tiene lugar con la sanción del órgano que ejerce potestades legislativas; por lo cual, los cuestionamientos que puedan surgir en torno a la publicación de una norma no deben resolverse en términos de validez o invalidez, sino de efi cacia o inefi cacia; toda vez que una ley que no haya sido publicada, sencillamente es inefi caz, pues no ha cobrado vigencia, y sobre aquello que no ha cobrado vigencia, no es posible ejercer un juicio de validez en un proceso de inconstitucionalidad, pues no será posible expulsar del ordenamiento jurídico aquello que nunca perteneció a él. 5.4 En este sentido, resulta necesario tener presentes las precisiones descritas en este apartado al resolver la presente causa, a fi n de verifi car si las normas impugnadas alcanzaron la condición de vigencia y obligatoriedad. SEXTO: Sobre las normas cuestionadas Las normas que son objeto de control comprenden: 6.1 Al Decreto Supremo Nº 262-2017- EF, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 30573, Ley de Reestructuración Agraria Especial, en los siguientes extremos: • Cuarto párrafo de los considerandos introductorios del Decreto Supremo Nº 262-2017-EF, prescribe lo siguiente: “Que, en ese sentido resulta pertinente aprobar el Reglamento del Programa RAES, creado mediante Ley Nº 30573, a efectos de aplicar correctamente las normas contempladas en la referida ley, y consiguientemente, facilitar la canalización de los recursos asignados a los benefi ciarios del Programa RAES, así como los recursos requeridos para la extinción de las deudas vigentes del programa PREDA, originadas por la compra de cartera realizadas por AGROBANCO;” • El articulo 1 del Decreto Supremo Nº 262-2017-EF, dispone lo siguiente: “El Programa de Reestructuración Agraria Especial-RAES, así como las disposiciones para la extinción de las deudas originadas con el fi nanciamiento del Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA) a través de AGROBANCO y que se encuentran pendientes de pago, se rigen por las normas contenidas en la Ley Nº 30573 (LEY) y por las disposiciones que contiene el presente Reglamento, en concordancia con los dispositivos y normas legales que rigen el Sistema Financiero Nacional.” • El segundo párrafo del artículo 2 del Decreto Supremo Nº 262-2017-EF, prescribe que: “(...) Asimismo, la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley dispone la extinción de las deudas pendientes de pago, originadas según lo dispuesto en la Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29264, para el fi nanciamiento del Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA) a través de AGROBANCO.” • La Segunda Disposición Complementaria Final, dispone que: “Segunda.- Para la extinción de las deudas vigentes del PREDA a las que hace referencia el segundo párrafo del artículo 2 del REGLAMENTO, AGROBANCO, en un plazo no mayor de 15 días, de aprobado el REGLAMENTO, debe elaborar una directiva para la extinción de las deudas referidas en el párrafo precedente. La Directiva es aprobada por Resolución Ministerial del MINAGRI.” 6.2 Y, la Resolución Ministerial Nº 463-2017-MINAGRI10, que obra a fojas seis del expediente principal, que aprueba la “Directiva de Créditos Extinción de Deudas Preda Código: DIR-019-01”; en cuanto dispone de forma restrictiva cuáles son las deudas que quedan extinguidas, y supedita la extinción de las mismas a la entrada en vigencia de la Directiva de Agrobanco aprobado por el Minagri, lo cual, a su vez, incluye supuestos no establecidos en la ley para la extinción de las deudas PREDA. SÉPTIMO: SOBRE LA EXTINCIÓN DE LAS DEUDAS VIGENTES DEL PROGRAMA DE REESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDA AGRARIA 7.1 De manera previa a la absolución de los agravios formulados por los recurrentes, resulta importante esclarecer la secuencia normativa que determinó el marco legal para el programa de rescate fi nanciero agropecuario que implementó el Estado Peruano como adopción de medidas de ayuda por los daños y pérdidas ocasionadas por el fenómeno del niño en el año mil novecientos noventa y ocho en el sector agropecuario, así como las normas que regularon los posteriores programas de reestructuración de la deuda agraria. 7.2 Siendo ello así, mediante Decreto de Urgencia Nº 059-2000, modifi cado por Ley Nº 2755111, publicada el siete de noviembre de dos mil uno, se aprobó el Programa de Rescate Financiero Agropecuario (en adelante RFA)12, cuyo objeto fue fi nanciar deudas de créditos agropecuarios con instituciones del sistema fi nanciero nacional (en adelante IFIs), clasifi cados como: defi ciente, dudoso o pérdida (de acuerdo a lo establecido en la Ley Nº 27551). Para lo cual, se determinó que la administración del RFA está a cargo de Corporación Financiera de Desarrollo Sociedad Anónima (COFIDE), quien suscribió con diversas empresas IFI contratos globales de uso de bonos de reactivación del RFA. 7.3. Posteriormente, mediante Ley Nº 29264, Ley de Reestructuración de la Deuda Agraria, publicada el cuatro de octubre de dos mil, se estableció el Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA); que comprendió tres tipos de deudas: i) Convenios Ala 90/12 y 93/02; ii) deuda refi nanciada a través de bonos del Programa de Rescate Financiero Agropecuario (RFA); y iii) Deudas de créditos agropecuarios otorgados por instituciones del sistema fi nanciero nacional (IFIs), autorizándose la compra y administración del íntegro de la cartera morosa de Agrobanco. En este sentido, conforme a lo establecido en el artículo 4 de dicha norma, el programa PREDA comprende acreencias derivadas de créditos directos otorgados por el Estado a través de fondos y programas administrados por el Ministerio de Agricultura y Riego, y los gobiernos regionales; así como los Fondos Rotatorios de Crédito Agrícola materia de los Convenios ALA 90/12 y 93/02.; y tiene dos componentes: Extinción parcial de deuda y refi nanciación de deuda. 7.4 Por tanto, el PREDA se extiende, de acuerdo a la Tercera Disposición Complementaria de la Ley Nº 29264, a las deudas que mantienen los agricultores con el Estado, que corresponden únicamente a la porción de deuda refi nanciada a través de bonos del RFA y que por solicitud expresa del interesado se hayan acogido al PREDA (“Deudas RFA”, cuyo acreedor es el Ministerio de Economía y Finanzas y el administrador es COFIDE). Es así que, el plazo para acogerse fue de 60 días contados desde la vigencia de la ley, por lo cual, el plazo venció el cuatro de diciembre de diciembre de dos mil dieciocho. 7.5 Asimismo, de acuerdo a la Cuarta Disposición Complementaria de la Ley Nº 29264, el PREDA se extiende
también a las acreencias derivadas de créditos otorgados por las IFIs. Para estos efectos, se autorizó que dicha cartera de créditos fuera adquirida y administrada por el Banco Agropecuario Sociedad Anónima (Agrobanco). Es decir, deudas por créditos agropecuarios otorgados por instituciones del sistema fi nanciero nacional que se encuentran vencidas al treinta y uno de diciembre de dos mil siete. 7.6 Posteriormente, con la emisión de la Ley Nº 30573, Ley de Reestructuración Agraria Especial (RAES), se dispuso la extinción del PREDA, desde el día siguiente de su publicación. Asimismo, mediante su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo Nº 262-2017-EF, norma impugnada en el presente proceso, se estableció en la segunda disposición complementaria fi nal, que para la extinción de las deudas vigentes del PREDA a las que hace referencia el segundo párrafo del artículo 2 del Reglamento, Agrobanco, en un plazo no mayor de quince días, de aprobado el reglamento debe elaborar una directiva para la extinción de las deudas referidas, precisando que la Directiva será Aprobada por Resolución Ministerial del MINAGRI. Es así que se emitió la Resolución Ministerial Nº 463-2017-MINAGRI, publicada el diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete, que aprueba la “Directiva de Créditos Extinción de Deudas Preda Código: DIR-019-01”; norma que también se cuestiona en el presente proceso. OCTAVO: ABSOLUCIÓN DE AGRAVIOS SOBRE LA SENTENCIA APELADA Primer agravio: Vigencia de la extinción del PREDA. 8.1 Los apelantes sustentan como primer agravio que la sentencia de primera instancia incurre en error de hecho, en su considerando trigésimo primero, al establecer y concluir que los demandantes aludieron que la extinción del PREDA estuvo vigente desde la emisión del reglamento y no de la ley; agregando que, la Sala se equivoca toda vez que los demandantes señalaron, en el punto 4.4 de la demanda, que el ejecutivo promulgó la Ley Nº 30573, Ley de Restructuración Agraria Especial, publicada el dos de junio de dos mil diecisiete, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación. Evidenciando así, el error de hecho por lo cual la sentencia incurre en nulidad, toda vez que la Sala no resuelve conforme a lo expuesto por los recurrentes en su demanda, sino tergiversando el sentido de lo expuesto. 8.2 Al respecto, se debe tener en cuenta lo establecido en el artículo 1 de la Ley Nº 30573, que dispone: “Artículo 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto brindar facilidades fi nancieras a los productores agropecuarios que han sido afectados por los desastres naturales y que se encuentran en las zonas declaradas en estado de emergencia por el Fenómeno de El Niño Costero, que tienen deudas vencidas con las Instituciones del Sistema Financiero reguladas por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (IFIs); así como disponer la extinción de las deudas pendientes de pago en el marco del Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA).” (El subrayado es nuestro). 8.3 Del mismo modo, la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley establece: “PRIME RA. Extinción del PREDA. Establécese la extinción de las deudas vigentes del Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA), aprobado mediante Ley 29264 y sus normas modifi catorias, quedando dicho programa extinguido. El fi nanciamiento de dicha extinción, hasta por la suma de S/ 3 000 000,00 (TRES MILLONES y 00/100 SOLES) se realiza conforme al procedimiento al que se refi ere el artículo 44 de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. Los citados recursos se transfi eren al pliego Ministerio de Agricultura y Riego para su posterior transferencia fi nanciera, aprobada mediante resolución del titular del pliego, a favor de AGROBANCO. Los montos no utilizados serán devueltos al tesoro público.” (El subrayado es nuestro) 8.4 Al respecto, es preciso indicar que las normas con rango de ley pueden ser auto y heteroaplicativas, diferencia que puede ser importante para ver la verdadera dimensión de las normas reglamentarias materia de autos. Así hay ciertas leyes que no contienen un mandato expreso al Poder Ejecutivo para su reglamentación, pues la mencionada norma puede ser aplicada en sus propios términos, sin necesidad de un desarrollo normativo ulterior. Este tipo de normas son conocidas como “normas autoaplicativas”; las mismas que son defi nidas por el Tribunal Constitucional de la siguiente manera: “Las normas autoaplicativas pueden ser defi nidas como aquellas que llevan incorporadas en sí mismas un acto de ejecución, de modo tal que la posible afectación al derecho se produce con la sola entrada en vigencia de la norma, pues ésta produce efectos jurídicos inmediatos en la esfera jurídica de los sujetos de derechos. Es decir, que este tipo de normas con su sola entrada en vigencia crean situaciones jurídicas concretas, no siendo necesario actos posteriores y concretos de aplicación para que genere o produzca efectos” (Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente Nº 1893- 2009-AA/TC, Fundamento Jurídico 3). 8.5 Por otro lado, las normas heteroaplicativas son aquellas que necesitan una norma de desarrollo para su aplicación. Así lo señala el Tribunal Constitucional: “(...) las normas heteroaplicativas, también denominadas de efectos mediatos, pueden ser defi nidas como aquellas normas que, luego de su entrada en vigencia, requieren indefectiblemente de un acto de ejecución posterior para poder ser efectivas. Es decir, que la efi cacia de este tipo de normas está condicionada a la realización de actos posteriores y concretos de aplicación. Por ende, la posible afectación del derecho no se presenta con la sola entrada en vigencia de la norma, sino que necesariamente requiere de un acto concreto de aplicación para que proceda el amparo a fi n de evaluar su constitucionalidad” (Sentencia recaída en el Expediente Nº 01893-2009-PA/TC). 8.6 En suma, en el plano de la efi cacia de las normas jurídicas, una norma de carácter autoaplicativo tendrá efi cacia inmediata en el tiempo si no necesita de algún acto posterior para que pueda generar sus efectos en la esfera jurídica de los sujetos de derecho; en cambio, una norma de carácter heteroaplicativo tendrá una efi cacia mediata en el tiempo pues requerirá de un acto posterior a efectos de su ejecución (tal como podría ser un reglamento). 8.7 Respecto de las normas especiales, se reconoce que la singularidad de la materia que estas regulan sirve como elemento fronterizo o delimitador de aquello que puede ser diferenciado de la norma general y común, por justifi car objetivamente una regla jurídica diferenciada, para distinguir todos aquellos aspectos que por no constituir el núcleo de la particularidad, no justifi que su apartamiento13. Así, si bien es cierto que la especialidad normativa supone el tránsito de una regla más amplia, que afecta a todo un género, a una menos extensa, que afecta solo a una especie de dicho género, la convivencia de ambas normas no supone la eliminación de la norma general, pues esta se aplicará a todos los supuestos no encuadrables en la especial, en todo aquello que pueda ser aplicable. Así por ejemplo, la ley general no contendrá defi niciones que solo la ley especial puede delimitar; en cuyo caso, el hipotético vacío normativo de la ley especial no puede ser suplido por la ley general. 8.8 Asimismo, es preciso recalcar que en los casos de leyes heteroaplicativas, en las que se requiere de un acto posterior para hacer efectivo su contenido, corresponderá que las entidades públicas emitan un reglamento secundum legem. Es decir, un reglamento que esté alineado con la fi nalidad de la norma legal e incluya todo lo que resulte indispensable para asegurar su plena efectividad. Siendo el caso, que este tipo de normas tiene una efi cacia mediata en el tiempo pues requerirá de un acto posterior (léase Reglamento) para efectos de su ejecución. 8.9 Finalmente, nótese que el Tribunal Constitucional ha señalado que las normas heteroaplicativas necesitan indefectiblemente de una norma de desarrollo posterior para poder ser efectivas14; es decir, este tipo de normas no surten efectos hasta que la norma de desarrollo sea publicada. El Tribunal Constitucional no ha considerado que los vacíos de estas normas puedan ser suplidas con las disposiciones de las normas generales o de las normas comunes, lo que refuerza la postura jurídica que en este informe se viene desarrollando. 8.10 En este orden de ideas, se advierte que efectivamente la Ley Nº 30573, dispuso la extinción del PREDA, lo cual se desprende con claridad de lo establecido en su artículo 1 así como de la primera disposición complementaria fi nal, ello en razón a que la extinción del dicho programa de reestructuración no sólo fue el objeto de la ley, sino también la extinción de las deudas vigentes del mismo, lo cual traería como consecuencia la extinción del programa. Esta disposición es del tipo autoaplicativa, en el sentido que con su entrada en vigencia, desde el día siguiente de su publicación, se extingue el PREDA. 8.11 En efecto, conforme a los parámetros establecidos en los considerandos cuarto y quinto de la presente sentencia, la obligatoriedad de la ley se produce desde el día siguiente de su publicación, ello de conformidad a lo establecido en los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú,
motivo por el cual, debe estimarse el presente agravio, toda vez que la Sala Superior asume de manera errónea que la extinción del PREDA se produjo con la entrada en vigencia del Reglamento, y no con la publicación de la Ley Nº 30573, la misma que se encuentra plenamente vigente, y respecto de la cual no se realizó cuestionamiento alguno. Segundo, Tercer y Cuarto agravios: Alcances de las deudas PREDA. 8.12 Respecto al segundo agravio, los recurrentes sostienen, que la Sala Superior incurrió en un error de derecho al interpretar erróneamente el alcance de la Primera Disposición Complementaria y Final de la Ley Nº 30573, toda vez que la Sala ha confundido situaciones asumiendo que la extinción de la obligación dineraria es distinta a la extinción de la institución PREDA como programa; y que su fundamento es que la Ley Nº 30573 expresamente extingue las obligaciones dinerarias provenientes del PREDA; ante lo cual sostienen que la referida norma legal no hace discriminación alguna respecto de donde provenga o nazca la deuda (obligación dineraria) que estuvo sujeta al programa, pues la misma ley extingue las deudas vigentes del programa PREDA, por ende la obligación dineraria esta extinguida en virtud de dicha ley, por tanto, la Sala no puede distinguir donde la ley no distingue. Del mismo modo, en cuanto al tercer agravio, refi eren que la Sala ha pasado por alto que las deudas provenientes de obligaciones no originadas por el PREDA, descritas en la tercera y cuarta disposición complementaria de la Ley Nº 29264, también son acogidas por esta ley, esto signifi ca que tanto las obligaciones provenientes del Programa de Rescate Financiero Agropecuario (RFA) y las deudas con Instituciones del Sistema Financiero Nacional (IFIS) que cumplan con las condiciones establecidas en la Ley Nº 29264 son también deudas comprendidas en el PREDA porque, conforme lo establecen la tercera y cuarta disposición complementaria de la Ley Nº 29264, se les aplica y le son extensivas el PREDA siendo ello así seguimos el principio de que no se debe distinguir donde la ley no distingue. De igual manera, en el cuarto agravio, señalan que obligaciones dinerarias que se benefi ciaron del PREDA, por la Ley Nº 29264, por ende también se benefi cian de la extinción de deuda dineraria por imperio y espíritu de la Ley Nº 30573; razonar de forma contraria signifi caría atentar contra el espíritu de la Ley Nº 29264 y de la Ley Nº 30573, leyes que fueron constituidas para contribuir con el apoyo que requieren los ciudadanos peruanos dedicados a la agricultura, motivo por el cual, el espíritu de la norma es que se extingan las obligaciones dinerarias provenientes del PREDA y de las demás deudas que se hayan benefi ciado en contenido y trato. 8.13 Al respecto, conforme al marco normativo desarrollado en el séptimo considerando de la presente sentencia, se tiene que de acuerdo a la Tercera Disposición Complementaria de la Ley Nº 29264, el PREDA se extiende a las deudas que mantienen los agricultores con el Estado, que corresponden únicamente a la porción de deuda refi nanciada a través de bonos del RFA y que por solicitud expresa del interesado se hayan acogido al PREDA, ello en función a la forma y los plazos establecidos en la Ley Nº 29264. 8.14 Por tanto, la Sala Superior se equivoca en señalar que la extinción de la obligación dineraria es distinta a la extinción de la institución PREDA, toda vez que la Ley Nº 30573 al disponer la extinción de las deudas pendientes de pago en el marco del Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA), extingue tanto la obligación como el programa de reestructuración, tal como se desprende del artículo 1 y de la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley; por tanto es válida la afi rmación de los impugnantes referida a que la Ley Nº 30573 no discrimina el origen de la deuda que estuvo sujeta al programa, y, en consecuencia la obligación dineraria queda extinguida en virtud de dicha ley; pues al respecto se debe tener en cuenta los tipos de deudas que se encuentran debidamente incluidos en el PREDA, lo cual se desprende de la Tercera Disposición Complementaria de la Ley Nº 29264, antes referida, que fue la norma de creación del Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria; en consecuencia, los presentes agravios deben estimarse. Quinto agravio: Publicidad de la “Directiva de Créditos Extinción de Deudas Preda Código: DIR-019-01”, aprobada por Resolución Ministerial Nº 463-2017-MINAGRI 8.15 Al respecto, los recurrentes fundamentan el presente agravio sosteniendo que la sentencia apelada vulnera los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú; en el sentido que en el presente caso no se ha cumplido con el requisito de la fácil accesibilidad que permita el acceso a la información oportuna a todos los ciudadanos informados sin mayores difi cultades, y que los demandantes, al ser ciudadanos que se dedican a la agricultura, permanecen alejados de medios informáticos, que les permita tener acceso a la información publicada en la página web, por ello el Estado debe prever que la información esté al alcance de todos y que la Directiva emitida por el MINAGRI no lo ha estado. 8.16 El artículo 51 de la Constitución Política del Perú, establece que la publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado, y en esa misma línea el artículo 109 de la Carta Magna indica que la ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario ofi cial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte, regla que es válida para las normas reglamentarias. El Tribunal Constitucional señala que el requisito de la publicidad, tiene por objeto tanto la difusión de su contenido como la publicidad de la misma de manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente15. Asimismo, el artículo 7 del Reglamento que establece disposiciones relativas a la publicidad, publicación de Proyectos Normativos y difusión de Normas Legales de Carácter General, aprobado por Decreto Supremo Nº 001-2009-JUS, señala que [l]a publicación ofi cial de las normas legales de carácter general es esencial para su entrada en vigencia. Las entidades emisoras son responsables de disponer su publicación en los términos y condiciones establecidas en el presente Reglamento, y normas complementarias. Aquellas normas legales que no sean publicadas ofi cialmente, no tienen efi cacia ni validez. 8.17 Siendo ello así, y teniendo en consideración el principio de publicidad de las normas, tal como se desarrolló en el considerando cuarto de la presente resolución, específi camente, en cuanto a la publicidad de normas infra legales, que revistan la condición de ser normas impersonales (generales) y abstractas, tales como normas que aprueban reglamentos, o que de su contenido se advierta que existan reglas de naturaleza regulativa, deben cumplir con el requisito de ser publicados en el diario ofi cial “El Peruano”, dado que ello constituye un requisito básico para la efi cacia, vigencia y obligatoriedad de las normas. 8.18 En este sentido, en el presente caso, la Resolución Ministerial Nº 463-2017-MINAGRI, que aprueba la “Directiva de Créditos Extinción de Deudas PREDA Código: DIR-019- 01”, no cumple con el requisito de publicidad, toda vez que, tanto ésta como la Directiva de Créditos de Deudas PREDA fueron publicadas únicamente en el Portal Institucional del Ministerio de Agricultura y Riego (www.minagri.gob. pe); tal como se desprende del artículo 3 de la Resolución Ministerial Nº 463-2017-MINAGRI, que obra a fojas seis del expediente principal; lo cual contraviene lo dispuesto en los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú, pues no solo se está afectando el principio de seguridad jurídica, sino también se incumple un requisito básico para la efi cacia, vigencia y obligatoriedad de las normas. 8.19 En consecuencia, lo resuelto por la Sala Superior en los considerandos vigésimo quinto al trigésimo de la sentencia apelada, resulta contrario a derecho, motivo por el cual debe estimarse el presente agravio. Sexto y Séptimo agravios: Sobre la vulneración del derecho fundamental a la prueba. 8.20 Al respecto, los recurrentes fundamentan los agravios señalados sosteniendo que en el presente caso se produjo una omisión injustifi cada de valoración de los medios probatorios aportados al proceso, y que lo resuelto por la Sala Superior no se condice con las pruebas aportadas y el real sentido de las normas jurídicas aplicables al caso; por lo que habría vulnerado el artículo 188 del del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, el cual establece que: “Los medios probatorios tienen por fi nalidad acreditar los hechos expuestos por las partes, producir certeza en el Juez respecto de los puntos controvertidos y fundamentar sus decisiones”; así como el inciso 5 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, que establece la obligación de realizar una motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias. 8.21 Cabe indicar que, la Sala Superior, al momento de expedir la resolución impugnada ha desarrollado
en la parte expositiva los argumentos tanto de la parte demandante como de la emplazada. Así mismo, resulta importante precisar, que el objeto y procedencia de la acción popular, defi nido en el inciso 516 del artículo 200 de la Constitución Política del Perú y el artículo 7617 del Código Procesal Constitucional, así como los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, los mismos que establecen que dicho proceso es un mecanismo de control abstracto de la constitucionalidad y legalidad de las normas reglamentarias o de rango inferior a la ley, proceso en el que no se realiza una actividad probatoria. 8.22 Adicionalmente, si bien el artículo 90 del Código Procesal Constitucional faculta a la Sala solicitar de oficio la remisión del expediente, informes y/o documentos que dieron origen a la norma objeto del proceso; el citado artículo dispone que dicha potestad debe realizarse al momento de admitir la demanda, atendiendo a la naturaleza del proceso constitucional que es la de concretizar, precisar, actualizar y armonizar el contenido material de la norma fundamental, el Juez constitucional debe moverse en un marco lo suficientemente flexible y razonable como para que pueda tener éxito el fin previsto del proceso, más aún que el Tribunal Constitucional ha precisado que el principio de flexibilización18 delega en la figura del Juez constitucional el poder-deber de controlar razonablemente la actividad de las partes promoviendo la consecución de los fines del proceso de manera eficaz y pronta19, enfatizando que corresponde al juzgador detectar y desvirtuar aquella conducta procesal que, intencionalmente o no, pretenda convertir al proceso en un ritualismo de formas, antes que en un eficiente cauce para la protección de derechos fundamentales y el respeto de la supremacía normativa de la Constitución.20 8.23 En ese sentido, es viable lo realizado por el Colegiado, a fi n de que, al momento de realizarse el control constitucional de la norma cuestionada, puedan contar con los antecedentes de su promulgación, con el único objeto de cumplir con el fi n del proceso constitucional de la acción popular. 8.24 En el presente caso, los recurrentes afi rman que no se valoraron sus medios probatorios, no obstante, los argumentos que la sustentan están relacionados a la afi rmación que lo resuelto por la Sala Superior no se condice con las pruebas aportadas y el real sentido de las normas jurídicas aplicables al caso, por consiguiente, no se acredita la vulneración del derecho a la prueba, ni tampoco a la motivación de resoluciones judiciales, toda vez que se advierte que la sentencia apelada cumple con emitir pronunciamiento respecto a los fundamentos invocados por las partes, así mismo, analiza las normas invocadas, siendo ello así, y al encontrarnos frente a un proceso constitucional de acción popular que procede por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen (inciso 5 del artículo 200 de la Constitución Política del Estado) y conforme al artículo 9 del Código Procesal Constitucional no existe etapa probatoria, y en esa medida los recurrentes plantearon su demanda como de puro derecho, debiendo desestimarse estos agravios. NOVENO: CONCLUSIÓN 9.1 Se puede concluir, al estimar los agravios primero, segundo, tercero y cuarto, referidos en su mayoría al límite de extinción de las deudas PREDA, a que se refi ere la Ley Nº 29264, que éstas deben entenderse como todas aquellas deudas acogidas en la forma y plazos al Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA), debiendo reformarse sólo los extremos del Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 262-2017-EF, precisados a continuación, por cuanto las disposiciones cuestionadas establecen: • Cuarto párrafo de los considerandos introductorios del Decreto Supremo Nº 262-2017-EF, prescribe lo siguiente: “Que, en ese sentido resulta pertinente aprobar el Reglamento del Programa RAES, creado mediante Ley Nº 30573, a efectos de aplicar correctamente las normas contempladas en la referida ley, y consiguientemente, facilitar la canalización de los recursos asignados a los benefi ciarios del Programa RAES, así como los recursos requeridos para la extinción de las deudas vigentes del programa PREDA, originadas por la compra de cartera realizadas por AGROBANCO;” • El artículo 1 del Decreto Supremo Nº 262-2017-EF, dispone lo siguiente: “El Programa de Reestructuración Agraria Especial-RAES, así como las disposiciones para la extinción de las deudas originadas con el fi nanciamiento del Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA) a través de AGROBANCO y que se encuentran pendientes de pago, se rigen por las normas contenidas en la Ley Nº 30573 (LEY) y por las disposiciones que contiene el presente Reglamento, en concordancia con los dispositivos y normas legales que rigen el Sistema Financiero Nacional.” • El segundo párrafo del artículo 2 del Decreto Supremo Nº 262-2017-EF, prescribe que: “(...) Asimismo, la Primera Disposición Complementaria Final de la LEY dispone la extinción de las deudas pendientes de pago, originadas según lo dispuesto en la Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29264, para el fi nanciamiento del Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA) a través de AGROBANCO.” • La Segunda Disposición Complementaria Final, dispone que: “Segunda. - Para la extinción de las deudas vigentes del PREDA a las que hace referencia el segundo párrafo del artículo 2 del REGLAMENTO, AGROBANCO, en un plazo no mayor de quince días, de aprobado el REGLAMENTO, debe elaborar una directiva para la extinción de las deudas referidas en el párrafo precedente. La Directiva es aprobada por Resolución Ministerial del MINAGRI.” 9.2 Por lo cual, corresponde modifi car la fórmula reglamentaria contenida en los términos resaltados en negrita, a fi n de otorgar mayor claridad a los límites de la extinción de las deudas PREDA, a que se refi ere la Ley Nº 29264, debiendo entenderse como tales a “todas las deudas acogidas en la forma y plazos al Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA), conforme a lo establecido en la Ley Nº 29264”; toda vez que el texto contenido en los extremos señalados en el Reglamento cuestionado, al considerar límites para la extinción de las deudas PREDA, condicionadas a su origen, y no establecidas en la Ley Nº 30573; y, al disponer la aprobación de un reglamento y una directiva para la “extinción” de dichas deudas, a pesar que la Ley Nº 30573 ya dispuso ello, implica el Reglamento vaya más allá de lo dispuesto en la ley. 9.3 Finalmente, es de indicarse que, habiéndose estimado la mayor parte de agravios descritos en el recurso de apelación, deviene en fundado en parte dicho recurso, por lo que, corresponde revocar la sentencia apelada que declaró infundada la demanda y reformándola declararla fundada en parte, amparando sólo los extremos referidos a los cuestionamientos señalados del Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 262-2017-EF; precisando, respecto a la Resolución Ministerial Nº 463-2017-MINAGRI, que aprueba la “Directiva de Créditos Extinción de Deudas Preda Código: DIR-019-01”, que si bien se ampararon los agravios referidos a su vigencia y validez, la misma carece de efi cacia, toda vez que al no haber sido publicada, no ha cobrado vigencia. IV. DECISIÓN: Por tales consideraciones: REVOCARON EN PARTE la sentencia de fecha nueve de diciembre de dos mil veinte, obrante a fojas trescientos ochenta y uno del expediente principal, emitida por la Primera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, que resolvió declarando infundada la demanda; y reformándola la declararon fundada en parte, amparando únicamente los extremos del Decreto Supremo Nº 262-2017- EF, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 30573 “Ley de Reestructuración Agraria Especial”, detallados en el numeral 9.1 del considerando noveno de la presente resolución; por lo que se debe considerar que “la extinción de las deudas PREDA, abarca a todas las deudas que se acogieron al Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria”, conforme a los términos de la Ley Nº 29264; debiendo entenderse la nulidad parcial del referido reglamento en los extremos precisados; confi rmándose y quedando subsistente lo demás que contiene; MANDARON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano” conforme a ley; en los seguidos por Manuel Guillermo Cueto Cancino y Luis Miguel Luperdi Brito contra el Ministerio de Agricultura y otros, sobre proceso de acción popular; y los devolvieron. Interviene como ponente el señor Juez Supremo Burneo Bermejo.
SS. CALDERÓN PUERTAS BURNEO BERMEJO YALÁN LEAL BARRA PINEDA RUIDÍAS FARFÁN GARIBALDI PAJUELO, Giancarlo “El proceso de Acción Popular”, en CÓRDOVA SCHAEFER, Jesús (coord.), Garantías Constitucionales, Lima, Ediciones Caballero Bustamante, 2009, pp. 396-397. De fecha 23 de Mayo de 2013. Conforme a los artículos 81 y 82 del Código Procesal Constitucional. Ibid. CHIRINOS SOTO, Enrique, La Constitución: lectura y comentarios, 6ta. Edición, Lima, Rodhas, 2008, pp.574 RIVERA SANTIVÁÑEZ, José. “Supremacía Constitucional y sistemas de control de la constitucionalidad, en Derecho Procesal Constitucional”. Jurista Editores S.A., Lima 2003, página 49. RIVERA SANTIVÁÑEZ, José. Obra citada, página 51. Sentencia recaída en el Expediente Nº 00009-2008-AI, Fundamento Jurídico 15 RUBIO CORREA, Marcial (1999), Estudio de la Constitución Política de 1993, Lima: PUCP, 1ª edición, Tomo IV, p. 332 La misma que fue publicada en el Portal Institucional del Ministerio de Agricultura y Riego (www.minagri.gob.pe), conforme se encuentra establecido en su artículo 3. Conforme al artículo 1 de la Ley Nº 27551, el RFA fue implementado con Bonos de Reactivación a que se refi ere el DU Nº 059-2000. El artículo 2, aprueba el programa de rescate fi nanciero agropecuario con el objeto de contribuir a la refi nanciación de las deudas por créditos agropecuarios con Instituciones del Sistema Financiero (IFIs), fue fi nanciado hasta por el monto de US$ 100 000 000.00 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Ed. Gaceta Jurídica, p.48 V. STC 01893-2009-AA, FJ 3 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 000005- 2010-PI/TC (fundamento jurídico Nº 6) Artículo 200.-
Son garantías constitucionales:
(...)
5. La Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquier sea la autoridad de la que emanen.
(...) La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso. Artículo III del Título Preliminar:
Asimismo, el Juez y el Tribunal Constitucional deben adecuar la exigencia de las formalidades previstas en este Código al logro de los fi nes de los procesos constitucionales. STC Exp. Nº 02876-2005-PHC/TC, f.j. 23 Ídem. W-2181581-3
0001-2003-AI/TC · 01893-2009-AA