Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente ACCIÓN POPULAR Nº 2826-2018 LIMA Lima, nueve de noviembre de dos mil veintidós VISTA en discordia: la causa número dos mil ochocientos veintiséis guion dos mil dieciocho - Lima; con los señores Jueces Supremos Pariona Pastrana, Vinatea Medina, Toledo Toribio, Cartolin Pastor, Barra Pineda, Bermejo Ríos y Bustamante Zegarra; adhiriéndose la señora Jueza Suprema Barra Pineda al voto de los señores Jueces Supremos Toledo Toribio, Bermejo Ríos y Bustamante Zegarra, que obran de fojas ciento cincuenta y cinco a ciento setenta y ocho del cuaderno de apelación formado en esta Sala Suprema, se emite la siguiente sentencia: I.- ASUNTO: Viene a conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de apelación formulado por la Procuradora Pública Adjunta Especializada en Materia Constitucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, obrante a fojas doscientos setenta y dos, contra la sentencia de primera instancia, de fecha treinta de noviembre del dos mil diecisiete, obrante a fojas doscientos cuarenta y cinco, emitida por la Octava Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima que resolvió declarar fundada la demanda de Acción Popular; en consecuencia, nulo el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR de fecha veintiuno de noviembre de dos mil catorce, que aprueba el concepto de “Situación económica de la empresa”. II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN: La parte impugnante, en su escrito de apelación de fecha doce de diciembre del dos mil diecisiete, expone lo siguiente: a) El considerando décimo quinto de la sentencia apelada, señala que la norma impugnada sería ilegal porque no habría sido expedida bajo un mandato expreso de Texto Único Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral y no analiza las normas legales que fueron invocadas por la Procuraduría como marco legal de la norma impugnada y que a su vez, fueron señaladas por la Sala en el fundamento sexto. b) En el desarrollo de la sentencia no se analiza que los alcances del término “perdida”, implican que las empresas no cubre los gastos en los que incurren, parece confundirlo solo con no tener ganancias, que es una situación distinta. Tampoco advierte la importancia de la libertad de empresa para la generación del empleo y la concreción del derecho al trabajo, ni su contenido constitucional de acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. c) Confunde los alcances de la norma impugnada con el procedimiento regulado para acceder al cese colectivo de trabajadores, previsto en el artículo 48 del Texto Único Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral III.- CONSIDERANDO: PRIMERO: ANTECEDENTES DEL PROCESO 1.1.- El once de diciembre del dos mil catorce, la Federación de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú presentó una demanda de Acción Popular contra el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, solicitando se declare la ilegalidad del artículo 1º del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR, mediante la cual se da la defi nición de situación económica aplicable al despido colectivo por motivos económicos. 1.2.- El dieciocho de enero del dos mil quince, mediante resolución número quince, obrante a fojas ciento ochenta, se admitió a trámite la demanda de Acción Popular; en consecuencia; se corrió traslado por el plazo de diez días a la parte emplazada para que conteste la demanda, y dispusieron la publicación de la resolución por una sola vez en el Diario Ofi cial “El Peruano”. 1.3.- El catorce de abril de dos mil dieciséis, mediante escrito de fojas ciento noventa y tres, el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional, se apersona al proceso, contestando la demanda de Acción Popular en sus términos, solicitando se declare infundada la demanda en todos sus extremos. 1.4.- El treinta de noviembre del dos mil diecisiete, la Octava Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante sentencia, obrante a fojas doscientos cuarenta y cinco, resolvió declarar fundada la demanda; en consecuencia Nulo el artículo 1º del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR, de fecha veintiuno de noviembre de dos mil catorce, que aprueba el concepto de “Situación económica de la empresa”. SEGUNDO: DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA 2.1.- Le corresponde a la Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República emitir pronunciamiento en segunda instancia resolviendo el recurso impugnatorio de apelación formulada por el Procurador Público Especializado Supranacional, encargado de la Procuraduría Publica Especializada en Materia Constitucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos contra la sentencia, de fecha treinta de noviembre del dos mil diecisiete, obrante a fojas doscientos cuarenta y cinco, que resolvió declarar fundada la demanda de Acción Popular. 2.2.- El pronunciamiento se debe sustentar básicamente en los agravios formulados por la parte apelante, los cuales pretenden de una forma u otra que se declare la nulidad de la sentencia apelada por padecer diversos vicios en la motivación, esto desde una perspectiva formal. Desde la óptica de fondo, busca que no se declare la inconstitucional el artículo 1º del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR, que aprueba el concepto de “Situación económica de la empresa”. Firmado por: Editora Peru Fecha: 27/05/2023 03:01
TERCERO: SOBRE EL PROCESO DE ACCIÓN POPULAR 3.1.- La Acción Popular es una garantía constitucional reconocida en el numeral 5 del artículo 200 de la Constitución Política del Estado, que procede contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, que infrinjan la Constitución o la ley. Por su parte, el artículo 76 del Código Procesal Constitucional, ratifi ca que la demanda de Acción Popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso. 3.2.- Según Garibaldi Pajuelo1, el proceso de Acción Popular constituye un mecanismo de control concentrado de las normas reglamentarias, que es ventilado exclusivamente al interior del Poder Judicial y que presenta como objetivos el velar por la defensa del artículo 51 de la Carta Magna y el artículo 118 inciso 8 del mismo texto normativo. Así, la Acción Popular es el remedio para defender la constitucionalidad y legalidad frente a las normas administrativas que la contradicen, es decir, es un medio de control constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de nivel administrativo. 3.3.- Destacamos que el Poder Judicial es uno de los tres poderes del Estado determinado en nuestra Constitución Política, a quien, también se le ha encargado velar por la supremacía de la norma constitucional como lo prevé el artículo 138 de la Carta Fundamental, atribución constitucional que se ejerce con total independencia conforme al inciso 2 del artículo 139 de la misma, atendiendo que el principio de independencia del Poder Judicial encuentra su razón en su calidad de garante de los derechos fundamentales frente a cualquier actuación arbitraria de los otros poderes, órganos constitucionales, autoridades públicas o particulares; así en nuestro ordenamiento jurídico, el Poder Judicial también es responsable de la defensa de la Constitución en los procesos judiciales y constitucionales de su competencia ejerciendo el control de constitucionalidad, revisando si las normas que integran el sistema jurídico son conformes con la norma suprema, conforme a lo previsto en el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución Política del Estado que obliga a los jueces a preferir la norma constitucional: “En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefi eren la primera, igualmente prefi eren la norma legal sobre toda norma de rango inferior”; conteniendo la norma constitucional un principio en el sentido de norma dirigida a los órganos de aplicación, que indica cómo deben proceder los magistrados en los casos de incompatibilidad constitucional de una norma legal y de las normas de rango inferior, prefi riendo la norma constitucional y la legal según el caso. 3.4.- En el proceso de Acción Popular, se requiere acudir previamente a la interpretación de las normas cuestionadas, agotando los medios para ubicar una compatible con las normas constitucionales; por lo que, la labor hermenéutica y emisión de sentencias interpretativas no son ajenas a los Jueces del Poder Judicial; en el control judicial de constitucionalidad de las normas la primera tarea es agotar la búsqueda de una interpretación acorde a la Constitución y a las Leyes; declarando la inconstitucionalidad o ilegalidad cuando es manifi esta y no sea factible encontrar alguna interpretación compatible con las mismas2; la labor interpretativa evita declaraciones innecesarias de inconstitucionalidad, contribuye a la seguridad jurídica y a mantener el orden de nuestro sistema normativo, preservando las normas que admitan interpretación conforme a la Constitución y a la ley3. CUARTO: SOBRE EL DEBIDO PROCESO Y LA MOTIVACIÓN DE LAS RESOLUCIONES JUDICIALES 4.1.- El artículo 139 inciso 3 de la Constitución Política del Perú prescribe: “Son principios y derechos de la función jurisdiccional: La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. (...)”, el mismo que ha sido desarrollado y ampliado por parte del legislador en diversas normas con rango de ley, tales como el artículo 7 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial aprobado por Decreto Supremo Nº 017-93-JUS, que taxativamente dispone: “En el ejercicio y defensa de sus derechos, toda persona goza de la plena tutela jurisdiccional, con las garantías de un debido proceso. Es deber del Estado, facilitar el acceso a la administración de justicia, promoviendo y manteniendo condiciones de estructura y funcionamiento adecuados para tal propósito” y al artículo I del Título Preliminar del Código Procesal Civil, que prescribe lo siguiente: “Toda persona tiene derecho a la tutela jurisdiccional efectiva para el ejercicio o defensa de sus derechos o intereses, con sujeción a un debido proceso”. 4.2.- A nivel jurisprudencial, el Tribunal Constitucional en los fundamentos cuadragésimo tercero y cuadragésimo octavo de la sentencia emitida en el Expediente Nº 0023- 2005-PI/TC manifestó lo siguiente: “(...) los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros), y que, (...) el contenido constitucional del derecho al debido proceso (...) presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva. En la de carácter formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en su expresión sustantiva, están relacionados los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer” (subrayado agregado). 4.3.- Por su parte, la Corte Suprema en el considerando tercero de la Casación Nº 3775-2010-San Martín, emitida el dieciocho de octubre del dos mil doce, dejó en claro lo siguiente: “Es así que el derecho al debido proceso y a la tutela jurisdiccional efectiva reconocidos también como principio de la función jurisdiccional en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, garantiza al justiciable, ante su pedido de tutela, el deber del órgano jurisdiccional de observar el debido proceso y de impartir justicia dentro de los estándares mínimos que su naturaleza impone; así mientras que la tutela judicial efectiva supone tanto el derecho de acceso a los órganos de justicia como la efi cacia de los decidido en la sentencia, es decir, una concepción genérica que encierra todo lo concerniente al derecho de acción frente al poder – deber de la jurisdicción, el derecho al debido proceso en cambio signifi ca la observancia de los principios y reglas esenciales exigibles dentro del proceso, entre ellas, el de motivación de las resoluciones judiciales”. 4.4.- De igual forma el derecho a una debida motivación de las resoluciones judiciales se encuentra previsto en el artículo 139 inciso 5 de la Carta Magna que señala lo siguiente: “La motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto los decretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustentan”, asimismo en una serie de normas infraconstitucionales, como por ejemplo el artículo 12 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial señala que: “Todas las resoluciones, con exclusión de las de mero trámite, son motivadas, bajo responsabilidad, con expresión de los fundamentos en que se sustentan”, el artículo 50 inciso 6 del Código Procesal Civil que señala lo siguiente: “Son deberes de los jueces en el proceso: Fundamentar los autos y las sentencias, bajo sanción de nulidad, respetando los principios de jerarquía de las normas y el de congruencia”. Por su parte el artículo 122 inciso 3 de mismo código procesal, estipula lo siguiente: “Las resoluciones contienen: La mención sucesiva de los puntos sobre los que versa la resolución con las consideraciones, en orden numérico correlativo, de los fundamentos de hecho que sustentan la decisión, y los respectivos de derecho con la cita de la norma o normas aplicables en cada punto, según el mérito de lo actuado”. 4.5.- Respecto al derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales, la Corte Suprema en el fundamento sexto de la Casación Nº 2139-2007-Lima, publicada el treinta y uno de agosto del dos mil siete, ha señalado: “(...) además de constituir un requisito formal e ineludible de toda sentencias constituye el elemento intelectual de contenido crítico, valorativo y lógico, y está formado por el conjunto de razonamientos de hecho y de derecho en los que el magistrado ampara su decisión; por ende, la exigencia de la motivación constituye una garantía constitucional que asegura la publicidad de las razones que tuvieron en cuenta los jueces para pronunciar sus sentencias; además, la motivación constituye una forma de promover la efectividad del derecho a la tutela judicial, y así, es deber de las instancias de revisión responder a cada uno de los puntos planteados por el recurrente, quien procede en ejercicio de su derecho de defensa y amparo de la tutela judicial efectiva”.
4.6.- Por otro lado, como es sabido uno de los principales componentes del derecho al debido proceso se encuentra constituido por el denominado derecho a la motivación de las resoluciones judiciales, respecto al cual, el Tribunal Constitucional, en el fundamento décimo primero de la sentencia del Expediente Nº 8125-2005-PHC/ TC ha manifestado que: “En efecto, uno de los contenidos del derecho al debido proceso es el derecho de obtener de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente con las pretensiones oportunamente deducidas por las partes en cualquier clase de procesos. La exigencia de que las decisiones judiciales sean motivadas en proporción a los términos del inciso 5) del artículo 139º de la Norma Fundamental, garantiza que los jueces, cualquiera sea la instancia a la que pertenezcan, expresen la argumentación jurídica que los ha llevado a decidir una controversia, asegurando que el ejercicio de la potestad de administrar justicia se haga con sujeción a la Constitución y a la ley; pero también con la fi nalidad de facilitar un adecuado ejercicio del derecho de defensa de los justiciables. (...)”. 4.7.- En esa misma línea de ideas, el Tribunal Constitucional, ha establecido que el derecho a la motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones judiciales no se encuentren justifi cadas en el mero capricho de los Magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se deriven del caso; sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. Así, en la sentencia recaída en el Expediente Nº 728-2008-PHC/TC señaló que: “(...) este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos: a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico. (...) d) La motivación insufi ciente. Se refi ere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insufi ciencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insufi ciencia” de fundamentos resulta manifi esta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo (subrayado agregado). 4.8.- Por lo tanto, el derecho a la motivación de las resoluciones judiciales, que forma parte del contenido esencial del derecho al debido proceso, garantiza que la decisión expresada en el fallo o resolución sea consecuencia de una deducción razonada de los hechos del caso, las pruebas aportadas y su valoración jurídica, siendo exigible que toda resolución, a excepción de los decretos, contenga los fundamentos de hecho y de derecho, así como la expresión clara y precisa de lo que se decide u ordena. Esta garantía se respeta siempre que exista fundamentación jurídica, congruencia entre lo pedido y lo resuelto y, por sí misma la resolución judicial exprese una sufi ciente justifi cación de la decisión adoptada. Su fi nalidad en todo momento es salvaguardar al justiciable frente a la arbitrariedad judicial, toda vez, que garantiza que las resoluciones judiciales no se encuentren justifi cadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se deriven del caso. 4.9.- En atención a lo expuesto, podemos establecer que la obligación impuesta por estos dispositivos legales a todos los órganos jurisdiccionales es que atiendan todo pedido de protección de derechos o intereses legítimos de las personas, a través de un proceso adecuado, donde no solo se respeten las garantías procesales del demandante sino también del demandado, y se emita una decisión acorde al pedido formulado, el mismo que debe ser consecuencia de una deducción razonada de los hechos del caso, las pruebas aportadas y su valoración jurídica; siendo además exigible que toda resolución, a excepción de los decretos, se encuentre debidamente motivada, conteniendo los fundamentos de hecho y de derecho, así como la expresión clara y precisa de lo que se decide u ordena. QUINTO: PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA SENTENCIA APELADA – VICIOS DE NULIDAD 5.1.- Con la fi nalidad de absolver el recurso impugnatorio presentado y, teniendo en cuenta que todo recurso de apelación contiene intrínsecamente el de nulidad, resulta necesario recordar que el artículo materia de controversia, forma parte del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR, publicado el veintiuno de noviembre del dos mil catorce, obrante a fojas cuatro del expediente principal, con el cual se aprueba el concepto de “Situación económica de la empresa” para efectos de la terminación colectiva de los contratos de trabajo. 5.2.- La Sala Superior de mérito desde el noveno al décimo séptimo considerando de su sentencia de fecha treinta de noviembre de dos mil diecisiete, señaló que: “NOVENO: La Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por el Decreto Supremo Nº 003-97-TR; en ninguno de los artículos 46º ni 48º, defi ne expresamente en qué consiste el “motivo económico” que autoriza el cese colectivo por causas objetivas (o, lo que es lo mismo, por la presencia de razones que no son imputables a los trabajadores afectados). A primera vista, todo parece indicar que estaríamos ante una laguna normativa –en el rango legal– que, precisamente, el Decreto Supremo Nº 013-2014-TR estaría ahora tratan do de colmar –desde el rango reglamentario–. Más allá de la objeción formal que se podría plantear (que veremos más adelante), en este primer punto conforme al Principio de Presunción de Constitucionalidad vamos a tratar de descifrar el contenido de la frase “motivos económicos” contenida en los artículos 46º y 48º de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por el Decreto Supremo Nº 003-97-TR; y si la norma cuestionada es inconstitucional por cuanto su interpretación no es conforme o compatible con la Constitución y/o las leyes. DÉCIMO: En ese sentido, si bien la Ley de Productividad y Competitividad Laboral no ha precisado qué debe entenderse por motivo económico, esto no quiere decir que no ofrezca pista u indicio alguno sobre la particular dimensión que debe presentar para llegar a justifi car un despido colectivo. Efectivamente, si bien es cierto literalmente no señala la “causa” del motivo económico o el porqué de la situación defi citaria (y ahí sí habría una laguna), sí especifi ca cuál es –o, mejor, debe ser– su “consecuencia” en la situación económica-fi nanciera de la empresa (la magnitud de la situación defi citaria). Sin duda, ello es lo que razonablemente se desprende de exigir que las partes involucradas negocien, antes de autorizar el cese, la adopción de medidas alternativas al despido colectivo que “puedan coadyuvar a la continuidad de las actividades económicas de la empresa”. Vale decir, la Ley de Productividad y Competitividad Laboral sí señala cuál es el impacto que el motivo económico debe haber generado en el empleador que lo invoca: la inviabilidad de sus actividades económicas. En este punto no existe una laguna normativa. DÉCIMO PRIMERO: Consecuentemente, resulta meridianamente claro que de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral se advierte que el empleador que solicita el cese colectivo por motivos económicos lo realiza cuando: (i) esté inmerso en una particular situación de crisis o de inviabilidad empresarial (le impide continuar con sus actividades económicas); y, sobre todo, (ii) demuestre que el despido colectivo es la única medida posible para hacerle frente o revertirla (no hay medidas alternativas, menos lesivas que el cese colectivo, que puedan coadyuvar a la continuidad de sus actividades empresariales). Esto es lo que se desprende de su propósito o de su razón de ser. Bajo esta lógica, entonces, no cualquier problema económico de la empresa –o, mejor aún, merma en sus ingresos ordinarios–, podrá justifi car legalmente la extinción colectiva de los contratos de trabajo por “motivos económicos”. Esta lectura de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral es la única que tiene asidero constitucional, y es que solamente en un contexto de crisis o inviabilidad empresarial, es constitucionalmente admisible afectar el derecho al trabajo de los trabajadores protegido por el artículo 22º de la Carta Magna; sobre la base de una situación de la que ellos no son directamente responsables (ni su conducta laboral ni su capacidad para el trabajo están en entredicho en el marco de un cese colectivo). La razón es simple: si la Constitución exige que todo despido esté justifi cado y, como tal, proscribe la extinción del vínculo laboral basada única y exclusivamente en la voluntad del empleador
(artículos 22º y 27º), entonces resulta razonable sostener que los motivos económicos que autorizan un cese colectivo, que es un despido al fi n y al cabo, no podrán dar cobertura a la siempre presente voluntad empresarial de incrementar los márgenes de ganancia o, al menos, de no ir a pérdida. El deseo de lucro, pues, no puede llegar a justifi car la extinción del vínculo laboral; DÉCIMO SEGUNDO: Entonces, si el legítimo interés del empleador de obtener ganancias no es sufi ciente para justifi car el cese colectivo por razones económicas, ¿Qué valor constitucional podría hacerlo?, ¿Podría ser la “libertad de empresa” de forma genérica (artículo 59º de la Constitución Política del Estado)? Sin duda, esta última permite la generación y apropiación de ingresos por parte de los empleadores (una libertad), pero –y esto debe quedar claro– no garantiza bajo ningún supuesto niveles específi cos de ganancia ni, mucho menos, protege a los empresarios frente a los posibles resultados negativos del negocio (a cambio de la posibilidad de hacerse “millonarios”, ese es el riesgo que ellos asumen). Si no existe, entonces, el “derecho a ganar” –o, siquiera, a no perder– (una pretensión), ¿Qué bien constitucional es el que se busca tutelar autorizando el cese colectivo por motivos económicos? DÉCIMO TERCERO: En opinión del Colegiado, no se persigue asegurar la libertad – o permiso– del empleador de hacer negocios privados y de buscar enriquecerse por ese medio sino, sobre todo, el carácter que la libertad de empresa adquiere en el marco del deber estatal de promover el bienestar general y, como parte de esa lógica, la creación de riqueza para toda la sociedad (artículos 44º y 59º de la Constitución Política del Estado). Ello es así porque la Constitución, al proteger la actividad económico-empresarial en tanto motor de la creación de riqueza y bienestar social, exigirá que ésta prevalezca en caso de un posible confl icto con los legítimos intereses particulares de los trabajadores de mantener sus puestos de trabajo (artículo 22º de la Carta Magna). Y, sin duda, esa tensión sólo se presentará cuando para mantener el funcionamiento de la empresa, sea necesario recurrir al despido colectivo de personal. Es, en ese marco, en el que estará justifi cado el cese colectivo por razones económicas: será la última ratio para garantizar la continuidad de la unidad empresarial y, en última instancia, la creación de riqueza y bienestar general (y no el margen de ganancia patronal). Sólo en este supuesto habrá una razón constitucional para justifi car el despido colectivo, por tal razón no es razonable afi rmar que la creación de riqueza y bienestar social, en el contexto de inviabilidad empresarial, debe prevalecer frente al interés particular de los trabajadores afectados de conservar sus puestos de trabajo. DÉCIMO CUARTO: De acuerdo con lo expresado en el punto precedente, el artículo 48º del Decreto Supremo Nº 003-97- TR fi jaría la siguiente “regla de equilibrio” entre los principios constitucionales “creación de riqueza y bienestar general” y “derecho al trabajo”; si la continuidad de la unidad empresarial se ve comprometida por un problema económico real y éste solamente puede ser revertido recurriendo al despido colectivo de trabajadores, entonces la Autoridad Administrativa de Trabajo deberá estar obligada a autorizar el cese colectivo por motivos económicos solicitados por el empleador. Si ello es así, entonces se impone la siguiente pregunta: ¿Haber registrado resultados negativos por tres trimestres consecutivos (las pérdidas acumuladas) o prever que se presentarán si se mantiene el volumen de la planilla (las pérdidas futuras), es sufi ciente para autorizar un cese colectivo por motivos económicos? DÉCIMO QUINTO: Antes de responder esa pregunta, empecemos por resaltar una cuestión eminentemente formal. Si el presupuesto del Ejecutivo para emitir el mencionado Decreto Supremo es que en la Ley de Productividad de Competitividad Laboral hay una laguna normativa (en este caso, la causa del motivo económico que autoriza el cese colectivo), entonces el mismo devendría en ilegal: la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas, solamente puede ser ejercida sobre mandatos de rango legal ya existente. Y es que ¿Cómo podría reglamentarse un supuesto legal que no existe? Es decir, ¿Cómo podría desnaturalizarse o transgredirse una voluntad que no ha sido expresada?. Esto quiere decir, entonces, que el Ejecutivo no está autorizado a sustituir al Legislador en el cumplimiento de sus responsabilidades. Pero, ¿No se podría decir que, en este caso, Ley y Reglamento se están complementando? Si este fuera el caso, la Ley de Productividad y Competitividad Laboral tendría que haber remitido expresamente al Ejecutivo la tarea de precisar la causa del motivo económico a ser invocado en el marco de un procedimiento de cese colectivo. Como ello no ha sucedido, no cabe más que afi rmar que el artículo 1º del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR no cumple con los requisitos formales de validez previstos en la Constitución. DÉCIMO SEXTO: Aun cuando, lo señalado en el párrafo precedente es sufi ciente para eliminar la parte pertinente en análisis de dicha norma de nuestro ordenamiento jurídico, la razón más importante para hacerlo es su incompatibilidad material con las exigencias establecidas en la Ley de Productividad y Competitividad Laboral. En efecto, el Decreto Supremo Nº 013-2014-TR incorpora las pérdidas acumuladas o futuras como causas generadoras del motivo económico que autoriza el cese colectivo. Vale decir, bastaría con demostrar que la empresa está –o estará– en una situación de “pérdidas por tres trimestres consecutivos” o “en una situación en la que de mantener la continuidad laboral del total de trabajadores implique pérdidas” para autorizar el despido colectivo de personal. La pregunta a resolver en este caso es: ¿La simple situación de “pérdidas” es equivalente a la situación de “inviabilidad económico-fi nanciera”? Es evidente que si una empresa acumula malos resultados durante un período prolongado, lo más probable es que devenga en inviable pero, y esto debe quedar claro, no parece ser lógico asumir que un impacto de tal magnitud (que es el que quiere evitar la Ley de Productividad y Competitividad Laboral habilitando el cese colectivo) siempre será consecuencia de haber presentado pérdidas durante tres trimestres consecutivos en la utilidad operativa. Lo mismo puede decirse en relación con los malos resultados futuros: que se pronostique una situación ulterior de pérdidas como consecuencia de mantener una planilla elevada, no quiere decir que la unidad empresarial necesariamente va a poner en riesgo la continuidad de sus actividades económicas. Y es que, en ambos casos, la norma no señala absolutamente nada por ejemplo de los resultados obtenidos en los ejercicios fi scales precedentes (si una empresa ha tenido 3 o 4 años de números azules, por el solo hecho de tener pérdidas acumuladas por tres trimestres –o prever que tendrá pérdidas próximamente– ¿Habrá que considerarla en una situación de inviabilidad operativa?). Es más, tampoco se menciona como parte importante del análisis de “inviabilidad económica”: (i) las predicciones de mejora o los ingresos proyectados (¿Qué sucede si para el siguiente ejercicio se espera crecer considerablemente?), (ii) las líneas de crédito con las que se pudiera contar (¿Qué sucede si a pesar de estarse acumulando pérdidas, aún se cuenta con una buena línea de crédito en el sistema fi nanciero?), (iii) los niveles de los costos de producción no laborales (¿Qué sucede si aun cuando se espera tener pérdidas, se sigue gastando cantidades importantes de recursos en publicidad o en gastos de representación?), (iv) las posibilidades de reducir los costos eminentemente laborales (¿Qué sucede si para revertir dicha situación tan sólo es sufi ciente con suspender la aplicación del convenio colectivo vigente?), (v) los ejercicios económicos, tributarios y contables de todas las empresas públicas y privadas son de carácter anual y no trimestral; por tanto el artículo 1º de la citada norma contendría una evaluación parcial de la real situación económica fi nanciera de la empresa; debiendo adicionalmente agregarse a ello la redacción ambigua de la norma al tratar de defi nir qué se entiende por situación económica. En tanto para el primer supuesto de registrar tres trimestres consecutivos negativos en la utilidad operativa no requiere ser sustentada la misma con el informe que, para tal efecto, elabore una empresa auditora autorizada por la Contraloría General de la República porque ya lo exige el artículo 48º del Texto Único Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral aprobado por Decreto Supremo Nº 003-97-TR, en tanto para el segundo supuesto señalado por la norma de mantener la continuidad laboral del total de trabajadores implique pérdidas, la norma si lo requiere; DÉCIMO SÉTIMO: En consecuencia se aprecia que el artículo 1º del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR toma como punto de referencia no el valor constitucional “creación de riqueza y bienestar general”, sino el inexistente “derecho a ganar –o, siquiera, a no perder–” y lo antepone al también constitucional “derecho al trabajo” conforme se desprende del considerando segundo de la exposición de motivos en la que textualmente se señala “es propósito del Gobierno que las empresas mantengan su crecimiento y se recuperen ante situaciones económicas desfavorables”. Todo indica, entonces, que al defi nir los “motivos económicos” como una situación de pérdidas acumuladas o futuras, el Ejecutivo está más preocupado por asegurar niveles adecuados de rentabilidad empresarial, antes que salvaguardar o proteger los puestos de trabajo del personal. Y, al hacer eso, estaría autorizando un despido colectivo motivado en la siempre presente voluntad empresarial de incrementar los márgenes
de ganancia o, al menos, de no ir a pérdida, contrariamente a lo exigido por la Constitución y la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, por lo que la interpretación de la norma es incompatible a la luz de la Constitución.” 5.3.- Tras un análisis exhaustivo de lo expuesto en la sentencia apelada, se verifi ca que a través de la página webhttp://360.com/privado/laboral/las-perdidas-acumuladas- o-futuras-como causal-de-cese-colectivo-es ilegal-el decreto- supremo-n-13-2014-tr/ se publicó con fecha seis de diciembre de dos mil catorce, el artículo denominado “Las pérdidas acumuladas o futuras como causal de cese colectivo: ¿Es ilegal el Decreto Supremo Nº 013-2014-TR?”, cuyo autor es Ernesto Alonso Aguinaga Meza en donde se expresa lo siguiente: “La LPCL, en ninguno de los artículos citados, defi ne expresamente en qué consiste el “motivo económico” que autoriza el cese colectivo por causas objetivas (o, lo que es lo mismo, por la presencia de razones que no son imputables a los trabajadores afectados[3]). A primera vista, todo parece indicar que estaríamos ante una laguna normativa[4] –en el rango legal – que, precisamente, el Decreto Supremo Nº 013- 2014-TR estaría ahora tratando de colmar –desde el rango reglamentario–. Más allá de la objeción formal que se podría plantear (que veremos más adelante), en este primer punto vamos a tratar de descifrar el contenido de la frase “motivos económicos” contenida en los artículos 46º y 48º de la LPCL. En mi opinión, que la LPCL no haya precisado qué debe entenderse por motivo económico, no quiere decir que no ofrezca pista alguna sobre la particular dimensión que debe presentar para llegar a justifi car un despido colectivo. Efectivamente, si bien es cierto literalmente no señala la “causa” del motivo económico o el porqué de la situación defi citaria[5] (y ahí sí habría una l aguna), sí especifi ca cuál es –o, mejor, debe ser– su “consecuencia” en la situación económica-fi nanciera de la empresa (la magnitud de la situación defi citaria). Sin duda, ello es lo que razonablemente se desprende de exigir que las partes involucradas negocien, antes de autorizar el cese, la adopción de medidas alternativas al despido colectivo que “puedan coadyuvar a la continuidad de las actividades económicas de la empresa”. Vale decir, la LPCL sí señala cuál es el impacto que el motivo económico debe haber generado en el empleador que lo invoca: la inviabilidad de sus actividades económicas. En este punto, pues, no hay una laguna normativa. Consecuentemente, resulta meridianamente claro que la LPCL quiere que el empleador que solicita el cese colectivo por motivos económicos: (i) esté inmerso en una particular situación de crisis o de inviabilidad empresarial (le impide continuar con sus actividades económicas) y, sobre todo, (ii) demuestre que el despido colectivo es la única medida posible para hacerle frente o revertirla (no hay medidas alternativas, menos lesivas que el cese colectivo, que puedan coadyuvar a la continuidad de sus actividades empresariales). Esto es lo que se desprende, en mi opinión, de su propósito o de su razón de ser. Bajo esta lógica, entonces, no cualquier problema económico de la empresa –o, mejor aún, merma en sus ingresos ordinarios-, podrá justifi car legalmente la extinción colectiva de los contratos de trabajo por “motivos económicos”[6]. Esta lectura de la LPCL, a mi juicio, es la única que tiene asidero constitucional. Y es que solamente en un contexto de crisis o inviabilidad empresarial, es constitucionalmente admisible afectar el derecho al trabajo de los trabajadores (artículo 22º) sobre la base de una situación de la que ellos no son directamente responsables (ni su conducta laboral ni su capacidad para el trabajo están en entredicho en el marco de un cese colectivo). La razón es muy simple: si la Constitución exige que todo despido esté justifi cado y, como tal, proscribe la extinción del vínculo laboral basada única y exclusivamente en la voluntad del empleador (artículos 22º y 27º)[7], entonces resulta razonab le sostener que los motivos económicos que autorizan un cese colectivo, que es un despido al fi n y al cabo, no podrán dar cobertura a la siempre presente voluntad empresarial de incrementar los márgenes de ganancia o, al menos, de no ir a pérdida. El mero deseo de lucro, pues, no puede llegar a justifi car la extinción del vínculo laboral. Entonces, si el legítimo interés del empleador de obtener ganancias no es sufi ciente para justifi car el cese colectivo por razones económicas, ¿qué valor constitucional podría hacerlo?, ¿podría ser la “libertad de empresa” de forma genérica (artículo 59º)? Sin duda, esta última permite la generación y apropiación de ingresos por parte de los empleadores (una libertad), pero –y esto debe quedar claro– no garantiza bajo ningún supuesto niveles específi cos de ganancia ni, mucho menos, protege a los empresarios frente a los posibles resultados negativos del negocio (a cambio de la posibilidad de hacerse “millonarios”, ese es el riesgo que ellos asumen)[8]. Si no existe, entonces, el “derecho a ganar” –o, siquiera, a no perder– (una pretensión)[9], ¿qué bien constitucional es el que se busca tutelar autorizando el cese colectivo por motivos económicos? En mi opinión, no se persigue asegurar la mera libertad –o permiso– del empleador de hacer negocios privados y de buscar enriquecerse por ese medio sino, sobre todo, el carácter que la libertad de empresa adquiere en el marco del deber estatal de promover el bienestar general y, como parte de esa lógica, la creación de riqueza para toda la sociedad (artículos 44º y 59º). Ello es así porque la Constitución, al proteger la actividad económico-empresarial en tanto motor de la creación de riqueza y bienestar social[10], exigirá que ésta prevalezca e n caso de un posible confl icto con los legítimos intereses particulares de los trabajadores de mantener sus puestos de trabajo (artículo 22º). Y, sin duda, esa tensión sólo se presentará cuando para mantener el funcionamiento de la empresa, sea necesario recurrir al despido colectivo de personal. Es, en ese marco, en el que estará justifi cado el cese colectivo por razones económicas: será la última ratio para garantizar la continuidad de la unidad empresarial y, en última instancia, la creación de riqueza y bienestar general (y no el margen de ganancia patronal). Sólo en este supuesto habrá una razón constitucional para justifi car el despido colectivo: es razonable afi rmar que la creación de riqueza y bienestar social, en el contexto de inviabilidad empresarial, debe prevalecer frente al interés particular de los trabajadores afectados de conservar sus puestos de trabajo. 2. ¿El Decreto Supremo Nº 013-2014-TR respeta el sentido constitucionalmente admisible de la LPCL? De acuerdo con lo expresado en el punto precedente, el artículo 48º de la LPCL fi jaría la siguiente “regla de equilibrio” entre los principios constitucionales “creación de riqueza y bienestar general” y “derecho al trabajo”: si la continuidad de la unidad empresarial se ve comprometida por un problema económico real y éste solamente puede ser revertido recurriendo al despido colectivo de trabajadores, entonces la Autoridad Administrativa de Trabajo deberá estar obligada a autorizar el cese colectivo por motivos económicos solicitado por el empleador. Si ello es así, entonces se impone la siguiente pregunta: ¿haber registrado resultados negativos por tres trimestres consecutivos (las pérdidas acumuladas) o prever que se presentarán si se mantiene el volumen de la planilla (las pérdidas futuras), es sufi ciente para autorizar un cese colectivo por motivos económicos? En otras palabras, ¿las “causas” establecidas en el Decreto Supremo Nº 013- 2014-TR necesariamente colocan a la empresa en una situación de inviabilidad por “motivos económicos”? Antes de responder esa pregunta, empecemos por resaltar una cuestión eminentemente formal. Si el presupuesto del Ejecutivo para emitir el mencionado Decreto Supremo es que en la LPCL hay una laguna normativa (en este caso, la causa del motivo económico que autoriza el cese colectivo), entonces el mismo devendría en ilegal: la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas, solamente puede ser ejercida sobre mandatos de rango legal ya existentes[11] Y es que ¿cómo podría reglamen tarse un supuesto legal que no existe? Es decir, ¿cómo podría desnaturalizarse o transgredirse una voluntad que no ha sido expresada? Esto quiere decir, entonces, que el Ejecutivo no está autorizado a sustituir al Legislador en el cumplimiento de sus responsabilidades. Pero, ¿no se podría decir que, en este caso, Ley y Reglamento se están complementando? Si este fuera el caso, la LPCL tendría que haber remitido expresamente al Ejecutivo la tarea de precisar la causa del motivo económico a ser invocado en el marco de un procedimiento de cese colectivo. Como ello no ha sucedido, no cabe más que afi rmar que el Decreto Supremo Nº 013- 2014-TR no cumple con los requisitos formales de validez previstos en la Constitución[12]. Aun cuando, en mi opinión, lo señalado en el párrafo precedente es sufi ciente para eliminar dicha norma de nuestro ordenamiento jurídico, la razón más importante para hacerlo es su incompatibilidad material con las exigencias establecidas en la LPCL. En efecto, como se explicó al comienzo, el Decreto Supremo Nº 013-2014-TR incorpora las pérdidas acumuladas o futuras como causas generadoras del motivo económico que autoriza el cese colectivo. Vale decir, bastaría con demostrar que la em presa está –o estará– en una situación de “pérdidas” para autorizar el despido colectivo de personal. La pregunta a resolver en este caso
es: ¿la simple situación de “pérdidas” es equivalente a la situación de “inviabilidad económico-fi nanciera”? Es evidente que si una empresa acumula malos resultados durante un período prolongado, lo más probable es que devenga en inviable pero, y esto debe quedar claro, no parece ser lógico asumir que un impacto de tal magnitud (que es el que quiere evitar la LPCL habilitando el cese colectivo) siempre será consecuencia de haber presentado pérdidas durante tres trimestres consecutivos en la utilidad operativa. Lo mismo puede decirse en relación con los malos resultados futuros: que se pronostique una situación ulterior de pérdidas como consecuencia de mantener una planilla elevada, no quiere decir que la unidad empresarial necesariamente va a poner en riesgo la continuidad de sus actividades económicas. Y es que, en ambos casos, nada se dice por ejemplo de los resultados obtenidos en los ejercicios fi scales precedentes (si una empresa ha tenido 3 o 4 años de números azules, por el solo hecho de tener pérdidas acumuladas por tres trimestres –o prever que tendrá pérdidas próximamente– ¿habrá que considerarla en una situación de inviabilidad operativa?). Es más, tampoco se menciona como parte importante del análisis de “inviabilidad económica”: (i) las predicciones de mejora o los ingresos proyectados (¿qué sucede si para el siguiente ejercicio se espera crecer considerablemente?), (ii) las líneas de crédito con las que se pudiera contar (¿qué sucede si a pesar de estarse acumulando pérdidas, aún se cuenta con una buena línea de crédito en el sistema fi nanciero?), (iii) los niveles de los costos de producción no laborales (¿qué sucede si aun cuando se espera tener pérdidas, se sigue gastando cantidades importantes de recursos en publicidad o en gastos de representación?), (iv) las posibilidades de reducir los costos eminentemente laborales (¿qué sucede si para revertir dicha situación tan sólo es sufi ciente con suspender la aplicación del convenio colectivo vigente?), etc. El problema con el Decreto Supremo Nº 013-2014-TR es que, al parecer, toma como punto de referencia no el valor constitucional “creación de riqueza y bienestar general”, sino el inexistente “derecho a ganar –o, siquiera, a no perder–” y lo antepone al también constitucional “derecho al trabajo” (al menos, eso es lo que se desprende del considerando segundo de la exposición de motivos en la que textualmente se señala “es propósito del Gobierno que las empresas mantengan su crecimiento y se recuperen ante situaciones económicas desfavorables”). Todo indica, entonces, que al defi nir los “motivos económicos” como una situación de pérdidas acumuladas o futuras, el Ejecutivo está más preocupado por asegurar niveles adecuados de rentabilidad empresarial, antes que salvaguardar o proteger los puestos de trabajo del personal. Y, al hacer eso, estaría autorizando un despido colectivo motivado en la siempre presente voluntad empresarial de incrementar los márgenes de ganancia o, al menos, de no ir a pérdida. Contrariamente a lo exigido por la Constitución y la LPCL, el Decreto Supremo discutido afi rma que el mero deseo de lucro patronal sí puede llegar a justifi car la pérdida del empleo de los trabajadores. Bajo su lógica, bastaría cualquier problema económico de la empresa –o, mejor aún, merma en sus ingresos ordinarios, para que esté justifi cada la extinción colectiva de los contratos de trabajo por “motivos económicos”... y ello, como vimos en el punto precedente, es incompatible con el mandato contenido en la LPCL (leído –eso sí– a la luz de la Constitución).” 5.4.- De lo expuesto se advierte que la Sala Superior ha incurrido en una motivación aparente, pues no da razones mínimas que sustenten su pronunciamiento y que constituyan argumentos propios del Colegiado pues en la sentencia se transcribe literalmente lo sostenido en el artículo de opinión académica mencionado, sin que, incluso, se haya citado al autor, lo cual afecta las garantías de la administración de justicia, ya que conforme a lo expuesto por el Tribunal Constitucional “la garantía de independencia, en términos generales, protege al juez frente a infl uencias externas, el principio de imparcialidad –estrechamente ligado al principio de independencia funcional– se vincula a determinadas exigencias dentro del proceso, defi nidas como la independencia del juez frente a las partes y al objeto del proceso mismo”4; asimismo, la Corte Suprema a través de la Sala Penal Permanente mediante el Recurso de Nulidad Nº 1163-2017 de fecha veinticinco de junio de dos mil dieciocho, ha señalado que “Motivar no implica una transcripción del íntegro de los medios de prueba actuados durante el proceso, ni copiar doctrina, jurisprudencia, normas sustantivas o procesales” (Resaltado es nuestro). Estando a lo expuesto, se evidencia la inexistencia de motivación o una motivación aparente de la sentencia apelada, ya que el Colegiado Superior no da cuenta de los fundamentos de hecho y de derecho propios que sustenten su decisión de declarar fundada la demanda de acción popular, limitándose en gran medida a repetir textualmente los argumentos y opiniones expuestos en el artículo citado líneas arriba. 5.5.- En consecuencia, del análisis de la sentencia de primera instancia se advierte la carencia de fundamentos, desarrollo y análisis conjunto de la norma impugnada, resultando indispensable recordar que la motivación de las resoluciones judiciales goza de relevancia y signifi ca un freno a la arbitrariedad; motivación que no puede cumplirse de cualquier forma, sino respetando el derecho a la tutela procesal efectiva, el derecho de defensa en sus expresiones de ser oído y obtener respuestas completas, lógicas, coherentes y adecuadas a las pretensiones; así también este derecho goza de reconocimiento en los tratados internacionales sobre derechos humanos, como el caso del artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, imponiendo a los jueces cumplir y a su vez garantizar estos derechos fundamentales. 5.6.- En estas condiciones no resulta posible revisar en instancia la sentencia venida en apelación pues resulta evidente que no constituye manifestación de voluntad propia de los jueces de primera instancia. En ese sentido habiéndose comprobado que la sentencia impugnada ha sido expedida incumpliendo la debida motivación de las decisiones judiciales, lo que constituye infracción de la norma constitucional del inciso 5 del artículo 139 de la Constitución Política vigente, corresponde declarar la nulidad de la misma, al no reunir los requisitos indispensables para la obtención de su fi nalidad, por lo que debe declararse así, de conformidad con el artículo 171 del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente, debiendo la Sala Superior cumplir con renovar el acto procesal afectado; expidiendo nueva sentencia con expresión sufi ciente de las razones fácticas y jurídicas de la decisión judicial respecto de la pretensión de la demanda. IV.- DECISIÓN: Por tales consideraciones, declararon: NULA la sentencia de primera instancia, de fecha treinta de noviembre del dos mil diecisiete que declara fundada la Acción Popular obrante a fojas doscientos cuarenta y cinco; ORDENARON que la Sala Superior de mérito emita nuevo pronunciamiento debidamente motivado, MANDARON la publicación de la presente resolución en el Diario Ofi cial “El Peruano” conforme a ley; en los seguidos por la Federación de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú contra el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, sobre Proceso de Acción Popular; y los devolvieron. Señor Juez Supremo: Toledo Toribio. S.S. TOLEDO TORIBIO BARRA PINEDA BERMEJO RÍOS BUSTAMANTE ZEGARRA LA SECRETARÍA DE LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA, CERTIFICA: El voto suscrito por los señores Magistrados Toledo Toribio, Bermejo Ríos y Bustamante Zegarra, que obra de fojas ciento cincuenta y cinco a ciento setenta y ocho del presente cuaderno de apelación; dejado oportunamente en Relatoría en cumplimiento a lo establecido en el artículo 149 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial. EL VOTO DE LOS SEÑORES JUECES SUPREMOS PARIONA PASTRANA, VINATEA MEDINA Y CARTOLIN PASTOR, ES COMO SIGUE: VISTOS: por sus fundamentos; I. MATERIA DEL RECURSO Es objeto de apelación la sentencia de fecha treinta de noviembre de dos mil diecisiete, obrante a fojas doscientos
cuarenta y cinco que declaró fundada la acción popular interpuesta, en los seguidos por la Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú contra el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo; en consecuencia, nulo el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR, de fecha veintiuno de noviembre de dos mil catorce, que aprueba el concepto de “Situación económica de la empresa”. II.
DE LA DEMANDA CONSTITUCIONAL. 1. Mediante el presente proceso se pretende que se declare la inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR por contravenir los artículos 22, 23, 27, 43 y 51 de la Constitución y el artículo 48 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral (Decreto Supremo Nº 003-97-TR). Como sustento de la demanda sostiene la actora, en cuanto a la forma, que no se ha cumplido con las exigencias formales para su promulgación, habiéndose excedido de las facultades conferidas por la Constitución. Añade que no se ha indicado de manera expresa si se modifi ca, aclara o integra el artículo 48 del Decreto Legislativo Nº 728: asimismo, en cuanto al fondo refi ere que debe declararse la inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR, por contravenir los artículos citados, por cuanto, mediante el artículo 1 cuestionado, el Estado está disponiendo la fl exibilización de la terminación objetiva de la relación de trabajo por causas objetivas, introduciendo nuevas modalidades de ceses colectivos, que son las siguientes: a) Tres trimestres consecutivos con resultados negativos en la utilidad operativa. b) Situación en la que de mantener la continuidad laboral del total de trabajadores implique pérdidas. Precisa la demandante que esta última modalidad es la más peligrosa por cuanto ya no serán necesarios tres (3) periodos consecutivos negativos para el cese colectivo, sino solo la posibilidad de que implique pérdidas el mantener a la totalidad de trabajadores, situación que es muy abierta y posibilita el despido a gran escala en forma arbitraria. 2. En ese orden de exposición, refi ere la actora que efectivamente, conforme al artículo 48 del Decreto Legislativo Nº 728, se determina que la terminación colectiva por causas objetivas solo procederá en aquellos casos en los que se comprenda a un número de trabajadores no menor del diez por ciento (10%) del total del personal de la empresa y se sujeta a un determinado procedimiento conforme a ley. Para mayor precisión, reitera la accionante que a través de la norma cuestionada se introduce un nuevo procedimiento para la terminación laboral colectiva por causa económicas, esto consistiría en la sola presentación de un informe elaborado por una empresa auditora autorizada por la Contraloría General de la República sin que intervengan los trabajadores como corresponde a su derecho de contradicción; y lo que es peor, sin que participe el Estado a través del Ministerio de Trabajo y promoción del Empleo como el ente que regula y tutela los derechos laborales; eliminándose tanto la participación de los trabajadores en su derecho a la contradicción, como la del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo prescrita en el citado artículo 48 del Decreto Legislativo Nº 728. III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 1. La Sala de mérito ha declarado fundada en parte la demanda; precisando que la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobada por el Decreto Supremo Nº 003-97-TR, en ninguno de los artículos 46 y 48 defi ne expresamente en qué consiste el motivo económico que autoriza el cese colectivo por causas objetivas, tampoco la presencia de razones que no son imputables a los trabajadores afectados. En ese sentido, precisa el Colegiado que estaríamos ante una laguna normativa -en el rango legal- que posiblemente el Decreto Supremo Nº 013-2014-TR estaría tratando. Con relación al tema “motivos económicos”, señala la Sala Superior que si bien la Ley de Productividad y Competitividad Laboral no ha precisado que debe entenderse por motivo económico, esto no quiere decir que no ofrezca pista o indicio alguno sobre la particular dimensión que debe presentar para llegar a justifi car un despido colectivo. 2. Efectivamente, si bien no se señala la “causa” del motivo económico o el por qué de la situación defi citaria, sí especifi ca cuál es la consecuencia en la situación económica fi nanciera de la empresa (la magnitud de la situación defi citaria). Esto último es lo que razonablemente se desprende de exigir que las partes involucradas negocien, antes de autorizar el cese, la adopción de medidas alternativas al despido colectivo que puedan coadyuvar a la continuidad de las actividades económicas de la empresa. Precisa la Sala que la ley bajo referencia sí señala cuál es el impacto que el motivo económico debe haber generado en el empleador que lo invoca; la inviabilidad de sus actividades económicas. Consecuentemente, resulta meridianamente claro que de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral se advierte que el empleador que solicita el cese colectivo por motivos económicos lo realiza cuando esté inmerso en una particular situación de crisis o de invalidad empresarial (le impide continuar con sus actividades económicas) y sobre todo, demuestre que el despido colectivo es la única medida posible para hacerle frente o revertirla (no hay medidas alternativas, menos lesivas que el cese colectivo que puedan coadyuvar a la continuidad de sus actividades empresariales). Entonces, no cualquier problema económico de la empresa merma sus ingresos ordinarios para justifi car legalmente la extinción colectiva de los contratos de trabajo por motivos económicos. 3. Concluye el Colegiado que la norma en cuestión es incompatible materialmente con las exigencias establecidas en la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, toda vez que incorpora las pérdidas acumuladas y futuras como causas generadoras del motivo económico que autoriza el cese colectivo; por lo tanto, el artículo 1 de la norma en cuestión contendría una evaluación parcial de la real situación económica fi nanciera de la empresa; debiendo, adicionalmente, agregarse a ello la redacción ambigua de la norma al tratar de defi nir qué se entiende por situación económica. IV. CONSIDERANDO: PRIMERO: Sobre el proceso constitucional de acción popular 1.1 En primer término, este Tribunal Supremo conviene en precisar que a diferencia de los otros procesos constitucionales reconocidos en el Código Procesal Constitucional, el de acción popular es uno que goza de legitimidad activa amplia, destacándose de esta manera dentro del ámbito de protección ofrecida por el Estado a través de los órganos jurisdiccionales custodios de las garantías y derechos fundamentales de las personas naturales o jurídicas. En efecto, en este tipo de procesos el Poder Judicial es una institución vigilante ante la potestad normativa de la administración pública, siendo que cualquier persona, de conformidad con el artículo 84 del Código Procesal Constitucional, puede interponer demanda, independientemente de que la norma que se impugne la afecte o no, pues nos encontramos frente a un proceso de control abstracto dirigido a cuestionar la legalidad o constitucionalidad de las normas de carácter general, en el que no se discuten intereses subjetivos. 1.2 Nótese que, en este tipo de procesos constitucionales el control es formal y material, resguardando los Jueces las garantías de que las normas dadas por la administración pública hayan sido expedidas conforme a lo parámetros de legalidad y constitucionalidad previstos dentro de la normatividad vigente, sea cualesquiera la autoridad que las haya expedido, desplazándose la errada tesis de que se encuentra limitada solo a cuestionar las normas emitidas por el Poder Ejecutivo; logro notorio del Código Procesal Constitucional. Defi nitivamente, el proceso constitucional de acción popular es uno relevante dentro del control de constitucionalidad y legalidad de las normas, encomendado de forma exclusiva al Poder Judicial, institución sobre la cual recae una gran responsabilidad con relación a los administrados, ya sean personas naturales o jurídicas quienes actuarán obviamente a través de sus representantes legales. 1.3 En ese orden de exposición, cabe señalar que la Constitución Política del Estado reconoció como una garantía constitucional al proceso de acción popular, dentro del cual pueden cuestionarse los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad administrativa de la que emanen, por infracción de la Constitución y la ley. Y en ese sentido, en el artículo 76 del Código Procesal Constitucional se reforzó que la demanda de acción popular procede contra los actos administrativos bajo referencia. 1.4 Al igual que el proceso de inconstitucionalidad, el de acción popular es uno de control concentrado y de carácter
abstracto, y serán los jueces constitucionales los que han de observar su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución y sus leyes de desarrollo –a diferencia del control difuso- con independencia de su vinculación con un caso en particular. Asimismo, sus efectos serán erga omnes, esto es, oponible a todos y signifi cara la exclusión de la norma inconstitucional e ilegal de nuestro ordenamiento. 1.5 En el Proceso Constitucional de Acción Popular Nº 002511-20105, la Corte Suprema precisó: “la igualdad, además de ser un derecho fundamental, es también un principio rector de la organización del Estado Social y Democrático de Derecho, y de la actuación de los poderes públicos; como tal no implica que toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación, pues no se proscribe todo tipo de diferencia de trato en el ejercicio de los derechos fundamentales, confi gurándose su vulneración solamente cuando el trato desigual carezca de una justifi cación objetiva y razonable; y como ya se adelantó en líneas precedentes la norma cuestionada no contiene justifi caciones objetivas y razonables que le den validez legal sino que constituye una disposición arbitraria e injustifi cada y, por tanto, discriminatoria.” 1.6) Además la Corte Suprema6 determinó que: “se vulnera el principio de jerarquía piramidal de las normas contenido en el artículo 51º de la Constitución, que declara que: La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente, lo cual postula una prelación normativa con arreglo a la cual, las normas se diversifi can en una pluralidad de categorías que se escalonan en consideración a su rango jerárquico, que a su vez determina que la norma inferior encuentra en la superior la razón de su validez (subordinación escalonada); y ello es así por cuanto a través de un Decreto de Alcaldía se ha modifi cado sin sustento alguno lo dispuesto en una Ordenanza (que tiene rango de ley), pese a que en nuestro ordenamiento, la primera categoría se encuentra ocupada por las normas constitucionales y las normas con rango constitucional; la segunda está conformada por la ley y normas con rango de ley; la tercera está constituida por los decretos y normas de naturaleza ejecutiva; la cuarta, por las resoluciones; y la quinta, por las normas con interés de parte”. 1.7 Con relación a la labor de esta Institución, en el
“(...) que el Poder Judicial es uno de los tres poderes del Estado determinado en nuestra Constitución Política, a quien, también se le ha encargado velar por la Supremacía de la norma constitucional como lo prevé el artículo 138 de la Carta Fundamental, atribución constitucional que se ejerce con total independencia conforme al inciso 2 del artículo 139 de la misma, atendiendo que el principio de independencia del Poder Judicial encuentra su razón en su calidad de garante de los derechos fundamentales frente a cualquier actuación arbitraria de los otros poderes, órganos constitucionales, autoridades públicas o particulares; así en nuestro ordenamiento jurídico, el Poder Judicial también es responsable de la defensa de la Constitución en los procesos judiciales y constitucionales de su competencia ejerciendo el control de constitucionalidad, revisando si las normas que integran el sistema jurídico son conformes con la norma suprema, conforme a lo previsto en el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución Política del Estado que obliga a los jueces a preferir la norma constitucional: “En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefi eren la primera, igualmente prefi eren la norma legal sobre toda norma de rango inferior”; conteniendo la norma constitucional un principio en el sentido de norma dirigida a los órganos de aplicación, que indica como deben proceder los magistrados en los casos de incompatibilidad constitucional de una norma legal y de las normas de rango inferior, prefi riendo la norma constitucional y la legal según sea el caso”. SEGUNDO: Test de proporcionalidad con relación al caso de autos. Examen de legitimidad formal 2.1 Corresponde a esta Sala Suprema determinar si el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR adolece de ilegalidad, para lo cual ha de efectuarse un examen de legitimidad formal, procediendo a analizarla en relación a su sujeción y compatibilidad con la Constitución Política del Estado y el ordenamiento jurídico vigente. 2.2 Se aprecia que la norma cuestionada ha sido refrendada por el Ministro del Trabajo y Promoción de Empleo, el veinte de noviembre de dos mil catorce, dentro de un Estado de Gobierno democráticamente elegido. Cabe precisar que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, ha emitido la norma bajo análisis en ejercicio de las competencias que la Constitución y las normas de desarrollo le han conferido al Poder Ejecutivo. En efecto, conforme al artículo 4 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo7 se establece que el Poder Ejecutivo tiene la competencia exclusiva de diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de obligatorio cumplimiento. En conclusión, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo es un ente rector en materia laboral, por lo que tiene competencia para expedir normas de alcance general que estén vinculadas al otorgamiento o reconocimiento de derechos y obligaciones laborales, lo que se materializa a través de la expedición de decretos supremos; por todo lo cual la norma en cuestión ha superado el test de legitimidad formal. TERCERO: Examen de legitimidad material 3.1 Texto Ùnico Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728 - Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 003-97-TR. 3.1.1 Este Supremo Tribunal corrobora que efectivamente el inciso b del artículo 46 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 003- 97-TR, establece como causa objetiva para la terminación colectiva de los contratos de trabajo, entre otros, “los motivos económicos”. Sin embargo, no ha sido hasta la emisión del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR, -materia de este proceso- que se defi nió lo que debe entenderse por “motivos económicos” para efectos de la terminación colectiva de tales contratos, facilitándose de esta manera a las empresas comprobar si se encuentran o no dentro de dicha causa objetiva, y efectivizar la negociación de las condiciones de término del contrato con los trabajadores. 3.1.2 En efecto, el artículo 46 del Decreto Supremo Nº 003-96-TR – Texto Único Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral establece como causas objetivas: a) El caso fortuito y la fuerza mayor; b) Los motivos económicos, tecnológicos, estructurales o análogos; c) La disolución y liquidación de la empresa, y la quiebra; d) La reestructuración patrimonial sujeta al Decreto Legislativo Nº 845. En ese orden de exposición, a modo de ejemplo, cabe señalar que con relación al supuesto contenido en el literal a) del artículo 47 del Decreto Supremo Nº 003-97-TR no se dice qué debe entenderse por caso fortuito o fuerza mayor; no obstante, se precisa que dichos supuestos deben implicar gravedad; y para el caso de desaparición total o parcial del centro de trabajo, el empleador podrá, dentro del plazo de suspensión a que se refi ere el Artículo 15, solicitar la terminación de los respectivos contratos individuales de trabajo, siguiéndose el procedimiento indicado en la normatividad, sustituyéndose el dictamen y la conciliación por la inspección que el Ministerio del sector llevase a cabo, con audiencia de partes, poniéndose su resultado en conocimiento del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. 3.1.3 Respecto a la causal objetiva contenida en el inciso b del artículo 46 bajo estudio, el artículo 48 de dicha ley señala que la extinción de los contratos de trabajo por las causas objetivas previstas en el inciso b) del artículo 46, solo procederá en aquellos casos en los que se comprenda a un número de trabajadores no menor al diez por ciento del total del personal de la empresa, y se sujeta al siguiente procedimiento: “a) La empresa proporcionará al sindicato, o a falta de éste a los trabajadores, o sus representantes autorizados en caso de no existir aquel, la información pertinente indicando con precisión los motivos que invoca y la nómina de los trabajadores afectados. De este trámite dará cuenta a la Autoridad Administrativa de Trabajo para la apertura del respectivo expediente;
b) La empresa con el sindicato, o en su defecto con los trabajadores afectados o sus representantes, entablarán negociaciones para acordar las condiciones de la terminación de los contratos de trabajo o las medidas que puedan adoptarse para evitar o limitar el cese de personal. Entre tales medidas pueden estar la suspensión temporal de las labores, en forma total o parcial; la disminución de turnos, días u horas de trabajo; la modifi cación de las condiciones de trabajo; la revisión de las condiciones colectivas vigentes; y cualesquiera otras que puedan coadyuvar a la continuidad de las actividades económicas de la empresa. El acuerdo que adopten tendrá fuerza vinculante; c) En forma simultánea o sucesiva, el empleador presentará ante la Autoridad Administrativa de Trabajo, una declaración jurada de que se encuentra incurso en la causa objetiva invocada a la que acompañará una pericia de parte que acredite su procedencia, que deberá ser realizada por una empresa auditora, autorizada por la Contraloría General de la República. Asimismo, el empleador podrá solicitar la suspensión perfecta de labores durante el período que dure el procedimiento, solicitud que se considerará aprobada con la sola recepción de dicha comunicación, sin perjuicio de la verifi cación posterior a cargo de la Autoridad Inspectiva de Trabajo. La Autoridad Administrativa de Trabajo, pondrá en conocimiento del sindicato o a falta de éste, de los trabajadores o sus representantes, la pericia de parte, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de presentada; los trabajadores podrán presentar pericias adicionales hasta en los quince (15) días hábiles siguientes; d) Vencido dicho plazo, la Autoridad Administrativa de Trabajo, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, convocará a reuniones de conciliación a los representantes de los trabajadores y del empleador, reuniones que deberán llevarse a cabo indefectiblemente dentro de los tres (3) días hábiles siguientes; e) Vencidos los plazos a los que se refi ere el inciso precedente, la Autoridad Administrativa de Trabajo está obligada a dictar resolución dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, al término de los cuales se entenderá aprobada la solicitud si no existiera resolución; f) Contra la resolución expresa o fi cta, cabe recurso de apelación que debe interponerse en un plazo no mayor de tres (3) días hábiles. El recurso deberá ser resuelto en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles, vencidos los cuales sin que se haya expedido resolución, se tendrá confi rmada la resolución recurrida”. 3.1.4 Nótese del texto del inciso b del citado artículo 46, que si bien se establece como causa objetiva para la terminación colectiva de los contratos de trabajo “los motivos económicos”, efectivamente, hasta dicho momento no se defi nía lo que debía entenderse por “motivos económicos” para efectos de la terminación colectiva de tales contratos, lo cual evidentemente constituía una traba para comprobar si las empresas se encontraban o no dentro de dicha causa. CUARTO: Superación del problema advertido a través del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR 4.1 Advertida la defi ciencia anotada, este Supremo Tribunal corrobora de la parte considerativa del Decreto Supremo Nº 013-2014-TR que el propósito fundamental del Gobierno es que las empresas no solo mantengan su crecimiento, sino que se potencialicen al máximo, y de ocurrir lo contrario por causas internas o externas, se recuperen ante situaciones económicas perjudiciales, nocivas o desfavorables, sin que ello signifi que un abuso de posición frente al trabajador, logrando un mercado laboral efi ciente dentro de una economía trasnacional y globalizada de mercado. 4.2 En ese orden de exposición, también se ha precisado en la parte considerativa del Decreto Supremo Nº 013-2014- TR que mediante sentencia del diecisiete de agosto de dos mil nueve y por resolución del diez de junio de dos mil diez, recaídas en el Expediente Nº 03561-2009-PA-TC, el Tribunal Constitucional Interpretó que cuando se trate de determinar el nivel de la negociación o resolver situaciones de manifi esta mala fe negocial que entorpecen, dilatan o tienen por objeto evitar la solución del confl icto, rige el arbitraje potestativo, sin que esto último debilite a la negociación colectiva como la vía principal para solucionar las diferencias entre las partes; resultando necesario modifi car el inciso a del artículo 61-A del Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado mediante Decreto el Supremo Nº 011-92-TR. 4.3 Con relación a la legitimidad material, esta Sala Suprema verifi ca del artículo 1 del Decreto Supremo Nº 013- 2014-TR8 que solo se establecen dos supuestos en los que podría invocarse la causal de “motivos económicos” para solicitar el cese colectivo: I) Cuando se acredite un deterioro de los ingresos, entendido como tal, registrar tres trimestres consecutivos de resultados negativos en la utilidad operativa. II) En una situación en la que de mantener la continuidad laboral del total de trabajadores implique pérdidas. Nótese que a diferencia de las alegaciones de la demandante, si bien la norma bajo análisis identifi ca los supuestos en que debe solicitarse el cese colectivo, no se exonera al empleador de acreditar la situación económica invocada con un informe realizado por una empresa auditora autorizada por la Contraloría General de la República, resguardándose de esta manera no solo los derechos de los trabajadores, sino de la misma empresa; es decir, de todas las partes comprometidas. 4.5 En consecuencia, la norma bajo análisis no establece ninguna regla procedimental para el caso de ceses colectivos, por lo que no puede concluirse que ha modifi cado el artículo 48 de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, pues ninguno de los supuestos aludidos en esta última han sido contenidos en la norma materia de esta acción popular. Más aún, los supuestos contenidos en el decreto supremo en cuestión solo serán procedentes si del informe que se emita, se advierta que el cese colectivo de trabajadores es necesario para garantizar la continuidad de la actividades económicas de la empresa; a fi n de permitir la aplicabilidad de los artículos 46, literal b y 48 previamente citados. V DECISIÓN Por tales consideraciones: REVOCARON la sentencia de fecha treinta de noviembre de dos mil diecisiete, obrante a fojas doscientos cuarenta y cinco que declaró fundada la demanda; y REFORMANDOLA, la declararon INFUNDADA en todos sus extremos; y DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano”; en los seguidos por la Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú contra el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo; sobre
ponente el señor Juez Supremo; Vinatea Medina. S.S. PARIONA PASTRANA VINATEA MEDINA CARTOLIN PASTOR LA SECRETARÍA DE LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA, CERTIFICA: El voto suscrito por los señores Magistrados Pariona Pastrana, Vinatea Medina y Cartolin Pastor, que obra de fojas ciento cuarenta y uno a ciento cincuenta y cinco del presente cuaderno de apelación; dejado oportunamente en Relatoría en cumplimiento a lo establecido en el artículo 149 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial. GARIBALDI PAJUELO, Giancarlo. “El proceso de Acción Popular”, en CÓRDOVA SCHAFER, Jesús (coord.) Garantías Constitucionales, Lima, Ediciones Caballero Bastamente, 2009, pp. 396-397. MESIA, Carlos, Exegesis del Código Procesal Constitucional, Gaceta Jurídica, Primera Edición, Lima, año 2004, página 77. La revisión judicial de las leyes tiene como antecedente la “judicial review” de la Corte Suprema Federal de los Estados Unidos en el caso Marbury vs Madison, actuando como Juez Supremo y Presidente de la Sala John Marshall en la acción de “Writ of Mandemus”, estableciendo la supremacía de la Constitución y que una ley contraria a ella era nula e inefi caz; sin embargo dicha Corte también tiene establecido que la validez constitucional es la última cuestión que realizara sobre una ley, debido que en principio no se busca una confrontación de la ley con la Constitución, debiendo agotarse todos los recursos para encontrar su constitucionalidad, y solo cuando sea inevitable se admite la revisión judicial de la ley.
(Cfr. STC. N º 0023-2003-AI/TC). Sentencia Nº 002511-2010, expedida con fecha 23 de junio de 2011. En dicho proceso el accionante pretendía que se declare la inconstitucionalidad e ilegalidad del Decreto de Alcaldía Nº 07-2006-MSS, publicado en el diario ofi cial El Peruano el veinte de julio del dos mil seis, que aprobó el Reglamento de Parámetros Urbanísticos y Edifi catorios para el Área de Tratamiento Normativo III, en la parte pertinente del numeral 10.2 que excluye de los alcances de lo regulado en el numeral 10.1 de la misma norma a la Urbanización Las Laderas y El Mirador; y del Decreto de Alcaldía Nº 12-2006-MSS publicado en El Peruano el dieciocho de diciembre del dos mil seis, cuyo artículo 2 amplía los alcances de lo establecido en el numeral 10.2 del Decreto de Alcaldía Nº 07-2006-MSS que incorpora a la Urbanización El Mirador como zona excluida de lo previsto en el numeral 10.1 del Decreto de Alcaldía Nº 07-2006-MSS; además que la declaración de nulidad de aquellas normas sea con efecto retroactivo hasta la fecha de su entrada en vigencia.
La Corte Suprema confi rmó la sentencia de primera instancia, en el extremo que declaró fundada en parte la demanda de acción popular e ilegal durante su vigencia el numeral 10.2 del artículo 10 del Decreto de Alcaldía Nº 07 -2006-MSS, con lo demás que contiene; precisando que la Ordenanza 912 emitida por la Municipalidad de Santiago de Surco determinó con carácter general el límite y uso de las construcciones en lotes ubicados frente a vías de acceso único y, al ostentar dicha ordenanza el rango de ley, no podía generarse a través de una norma de inferior jerarquía (numeral 10.2 del Decreto de Alcaldía Nº 07-2006-MSS, conforme a la modifi catoria establecida por el Decreto de Alcaldía Nº 12-2006-MSS) una excepción que no obedece a criterio alguno, vulnerándose el principio - derecho de igualdad. En los seguidos por Aldo Francesco Guazzotti contra la Municipalidad de Santiago de Surco, sobre proceso de acción popular. Proceso Constitucional de Acción Popular Nº 002511-2010 citado. “Artículo 4.- Competencias exclusivas del Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo tiene las siguientes competencias exclusivas:
1. Diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno.
Las políticas nacionales defi nen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Las políticas nacionales conforman la política general de gobierno.
Política sectorial es el subconjunto de políticas nacionales que afecta una actividad económica y social específi ca pública o privada.
Las políticas nacionales y sectoriales consideran los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales, concordando con el carácter unitario y descentralizado del gobierno de la República. Para su formulación el Poder Ejecutivo establece mecanismos de coordinación con los gobiernos regionales, gobiernos locales y otras entidades, según requiera o corresponda a la naturaleza de cada política.
El cumplimiento de las políticas nacionales y sectoriales del Estado es de responsabilidad de las autoridades del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales.
Las políticas nacionales y sectoriales se aprueban por decreto supremo, con el voto del Consejo de Ministros.
2. Ejercer, pudiendo desconcentrar pero no delegar, las funciones y atribuciones inherentes a:
a. Relaciones Exteriores;
b. Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas;
c. Justicia, con excepción de la Administración de Justicia;
d. Orden Interno, Policía Nacional del Perú y de Fronteras;
e. Administración Tributaria de alcance nacional y endeudamiento público nacional;
f. Régimen de Comercio y Aranceles;
g. Regulación de la Marina Mercante y Aviación Comercial;
h. Regulación de los Servicios Públicos de su responsabilidad;
i. Regulación de la infraestructura pública de carácter y alcance nacional;
j. Otras que le señale la ley conforme a la Constitución Política del Perú.
Los Ministerios y Entidades Públicas del Poder Ejecutivo ejercen sus competencias exclusivas en todo el territorio nacional con arreglo a sus atribuciones y según lo disponga su normatividad específi ca y están sujetos a la política nacional y sectorial.
Toda función, actividad, competencia, proyecto, empresa o activo que no hubiera sido asignado expresamente a otros niveles de gobierno corresponde al Poder Ejecutivo.” “La situación económica de una empresa está determinada por el contexto económico en que se desenvuelve la empresa y por las acciones que el empleador realiza con el fi n de mejorar el desempeño económico de la empresa.
La terminación colectiva de los contratos de trabajo por motivos económicos, de acuerdo a lo establecido en el artículo 48 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 003-97-TR, implica un deterioro de los ingresos, entendido como tal registrar tres trimestres consecutivos de resultados negativos en la utilidad operativa, o en una situación en la que de mantener la continuidad laboral del total de trabajadores implique pérdidas, situación que será sustentada con el informe que, para tal efecto, elabore una empresa auditora autorizada por la Contraloría General de la República.
La evaluación de la situación solo es aplicable para el término de contratos de trabajo por motivos económicos.” W-2181581-1