Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente SENTENCIA ACCION POPULAR N° 34451-2019 LIMA Lima, veintiséis de agosto de dos mil veintiuno. I. VISTOS el expediente principal y su cuaderno de apelación formado en esta Sala Suprema; y, CONSIDERANDO: Viene en grado de apelación, la sentencia de primera instancia contenida en la resolución número ocho de fecha veinte de setiembre de dos mil diecinueve, de fojas cuatrocientos noventa y nueve, que declara improcedente la demanda de acción popular. II. ANTECEDENTES DEL PROCESO 1. Demanda: Mediante el escrito presentado el quince de agosto de dos mil diecisiete, de fojas ciento treinta siete del expediente principal, doña María Gregoria Antón de Chunga y don Adolfo Chunga Carrillo interponen demanda de acción popular contra del Gobierno Regional del Callao y del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, postulando las siguientes pretensiones: 1) Se declare nulo el Decreto Supremo N° 020-2016-VIVIENDA de fecha veintinueve de noviembre de dos mil dieciséis, y como consecuencia, nula la aplicación, alcances y efectos del Decreto Supremo N° 015-2006-VIVIENDA, así como de la Ley N° 28703; 2) Se declare nulas las resoluciones administrativas emitidas por el Gobierno Regional del Callao, que afectaron el inmueble inscrito en la Partida Registral N° P01031751, tramitado en el Expediente Administrativo N° 1826-2009, sin tener competencia otorgada por ley expresa; 2.1. Resolución Jefatural N° 010-2008-REGIÓN CALLAO del dieciséis de octubre de dos mil ocho, que declara iniciado el procedimiento de resolución de contrato y dispone la anotación preventiva indefi nida en las Partidas Registrales; 2.2. Resolución Jefatural N° 1002-2014-GRC/GA-OGR/JPECP del uno de octubre de dos mil catorce, que declaró la resolución del contrato de adjudicación de fecha veintisiete de setiembre de mil novecientos noventa y tres, celebrado entre el Estado y los accionantes; 2.3. Resolución Jefatural N° 381- 2015- GRC/GA-OGP-JPECP del veintisiete de mayo del año dos mil cinco, que declaró infundado el recurso de reconsideración; 2.4. Resolución N° 027-2016-GRC/GA del doce de febrero del dos mil dieciséis, que resolvió declarar infundado el recurso de apelación y por agotada la vía administrativa; todas ellas
por infringir los artículos 3, 13, 14, 38, 51, 62, 70,103, 138 y 139.2 de la Constitución Política del Perú. 2. Contestación de la demanda: Por escrito de fojas cuatrocientos cinco, el demandado Gobierno Regional del Callao, a través de su Procurador Público Regional, formula las excepciones de falta de legitimidad para obrar pasiva, de incompetencia y de prescripción extintiva; así como también contesta la demanda, negándola y contradiciéndola, pues, considera que los actores sabían y conocían cuales eran las obligaciones establecidas en el contrato conmutativo que suscribieron con el Estado, específi camente en la cláusula sexta, siendo condición de la adjudicación habilitar y construir en el lote de terreno, no subdividirlo ni transferirlo a terceros y fi jar su residencia en el mismo, lo que no cumplieron; además que el plazo para impugnar las resoluciones administrativas ha vencido, quedando fi rmes. Por su parte, mediante el escrito de fojas cuatrocientos cincuenta y cuatro, el Consejo de Defensa Jurídica del Estado, representado por la Procuradora Adjunta Especializada en Materia Constitucional, contesta la demanda, señalando que la pretensión de la accionante ha sido formulada sin observar la fi nalidad ni el objeto ni el tipo de control normativo abstracto que los órganos jurisdiccionales realizan en un proceso de acción popular, en tal sentido, pide evaluarse la demanda considerando que el objeto de control en este tipo de procesos es una norma infra legal de carácter general, a partir de lo cual podrá concluirse que la presente demanda es improcedente, pues el Decreto Supremo impugnado es de carácter particular, y tiene efectos solo en los funcionarios del Ministerio y del Gobierno Regional del Callao, a efectos de que procedan a realizar las acciones necesarias para revertir a favor del Estado determinados predios del Proyecto Especial de Ciudad Pachacutec como lo dispone el artículo 2 de lo Ley N° 28703. 3. Sentencia de primera instancia: La Primera Sala Permanente Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante la sentencia contenida en la resolución número ocho de fecha veinte de setiembre de dos mil diecinueve, de fojas cuatrocientos noventa y nueve, declara improcedente la demanda por considerar que: i) La Ley N° 28703 tiene por fi nalidad garantizar la propiedad del Estado sobre los terrenos que han sido revertidos a su favor, bajo la condición del cumplimiento de los requisitos y condiciones establecidas en los contratos de adjudicación del Proyecto Especial Ciudad Pachacutec; en consecuencia, el Decreto Supremo N° 015-2006-VIVIENDA está dirigido únicamente a los funcionarios del Ministerio de Vivienda en coordinación con funcionarios de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales y el Gobierno del Callao, ya que regula el procedimiento interno para los casos de aquellos lotes integrantes del citado Proyecto Especial que deben revertir a favor del Estado, y que estará a cargo de las referidas entidades públicas, no siendo de carácter general, sino que sus efectos se agotan dentro de la propia administración; ii) Igualmente, el Decreto Supremo N° 020-2016-VIVIENDA tiene alcance restringido y se agota cuando el último predio del citado proyecto sea revertido al Estado, no teniendo por tanto vocación de permanencia en el sistema jurídico; iii) Tampoco se cumple con el criterio de generalidad, dado que tanto el Decreto Supremo N° 015-2006-VIVIENDA y el Decreto Supremo N° 020-2016-VIVIENDA, materia de inconstitucionalidad, no regulan derechos, obligaciones o procedimientos para la generalidad de la población; por lo que, no pueden ser considerados reglamentos con efectos generales; iv) En el fondo, entendemos que se está cuestionando la capacidad de realizar las acciones administrativas de reversión del Estado de algunos terrenos del Proyecto Especial Ciudad Pachacutec, es decir, se trata de un número determinado y cuantifi cable de pobladores de ese lugar, ni siquiera es a todos los que habitan Ciudad Pachacutec, sino solamente aquellos que no han cumplido con la cláusula sexta de sus contratos de adjudicación. III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante el escrito de fojas de fojas quinientos doce, los demandantes señores Antón de Chunga y Chunga Carrillo, formulan recurso de apelación contra la sentencia, alegando como agravios los siguientes: a) Según manifi estan los Jueces Superiores, las normas cuestionadas a través de la acción popular no son de carácter general, sino de carácter particular, de lo que se concluye que los particulares podrían expedir sus propias normas a su conveniencia, violando la ley y la Constitución, sobre todo en los proyectos de vivienda creados por el Estado titulados por el Ministerio de Vivienda y Construcción en el año de mil novecientos ochenta y ocho, inscritos en el registro predial desde el año de mil novecientos noventa y tres, y que sus resoluciones tienen la calidad de cosa juzgada, por el tiempo transcurrido de más de veinte años. b) Resulta incorrecta, ilegal e inconstitucional la conclusión arribada por la Sala Superior, pues incurre en errores de hecho y de derecho, ya que las resoluciones administrativas sí han sido cuestionadas, pero fueron desestimadas por los “Cuellos blancos del puerto”, por lo que, la impugnada afecta su derecho a la tutela procesal efectiva y el debido proceso, así como también les causa perjuicio económico por cuanto se afecta su derecho a la propiedad, ergo, la sentencia sea revocada. IV. CONSIDERANDOS: PRIMERO: SUSTENTO NORMATIVO 1.1. Es necesario recordar que los procesos de control abstracto de constitucionalidad tienen como propósito fundamental garantizar la supremacía de la Constitución frente a cualquier otra norma inferior que la infrinja; y, el
necesariamente dicho fi n, como así lo prevé el artículo 75 del Código Procesal Constitucional, al declarar que los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad tienen por fi nalidad la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa. 1.2. El artículo 200, numeral 5, de nuestra Constitución, señala que la acción popular es una garantía constitucional que procede por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen; disposición que se recoge en el artículo 76 del Código Procesal Constitucional que señala: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”. 1.3. Asimismo, el profesor Domingo García Belaunde1 señala que: “El proceso de acción popular está pensado como una suerte de control que ejerce cualquier ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administración Pública, y más, en particular, contra el Poder Ejecutivo, en la medida en que la Administración, mediante su propia actividad, puede vulnerar las leyes y la Constitución”. 1.4. Es así, que al igual que el proceso de inconstitucionalidad, la acción popular es un proceso de control concentrado y de carácter abstracto, en tanto que el Juez constitucional observará su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución y sus leyes de desarrollo –a diferencia del control difuso– con independencia de su vinculación con un caso en particular; en consecuencia, debe tenerse presente que: a. La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado, conforme a lo previsto por el artículo 51 de la Constitución Política del Perú. b. Son fi nes esenciales de los procesos constitucionales garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los Derechos Constitucionales, según lo establece el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. SEGUNDO: SOBRE EL CRITERIO DE GENERALIDAD DE LA NORMA 2.1. En principio, como ya se ha destacado en las anotaciones legales, jurisprudenciales y doctrinales citadas en los considerandos precedentes, un primer límite para el
de que su uso se restringa solamente para normas de jerarquía inferior a la ley; sin embargo, ellas dejan ver también otro requisito legal, como lo es que las normas respecto a las cuales se pretenda ejercer la pretensión de
acción popular, tengan carácter general. Respecto a este asunto, esta Sala Suprema considera conveniente recordar la diferencia que históricamente ha sido desarrollada en el derecho constitucional entre lo que llegó a denominarse como ley en sentido formal y ley en sentido material, la primera, entendida por la doctrina como todo acto o norma jurídica que crea, modifi ca o extingue un derecho de carácter general y obligatorio, y la segunda, como aquel acto emanado del órgano legislativo, conforme a un procedimiento preestablecido2. 2.2. En la acción popular, no interesa al órgano resolutorio la determinación precisa de lo que deba entenderse por ley y menos aún por “rango de ley”, dado que en estos casos, la actividad jurisdiccional se limitará más bien a valorar normas jurídicas que no poseen dicho rango, y que son inferiores a él. No obstante, las acotaciones anteriores resultan relevantes para el presente caso, debido a la particularidad que posee tanto el artículo 200, numeral 5, de la Carta Fundamental, como el artículo 76 del Código Procesal Constitucional, al declarar que la acción popular solo procede respecto a normas que teniendo rango inferior a ley, poseen “carácter general”. 2.3. Y es justamente el desarrollo del debate antes mencionado el que ha permitido identifi car por carácter general, la cualidad de la norma de regular situaciones jurídicas abstractas, impersonales y objetivas, que se aplican o pueden aplicarse a toda la comunidad, un sector o conjunto de individuos3. Y en ese sentido, el proceso de acción popular, en el modo en que taxativamente ha sido diseñado por nuestra Carta Política y desarrollado por el legislador nacional, solo procederá cuando la norma cumpla con esta especial característica, resultando manifi estamente inviable para los casos en los que la norma no tenga dicho carácter general. 2.4. En tal sentido, la procedencia de la demanda de acción popular, está delimitada por la característica de generalidad de la norma objeto de control, que implica que el supuesto de hecho regulado por la disposición legal debe ser de carácter abstracto, prescindiendo de toda característica que denote individualidad, particularidad o determinación de sujetos, estando dirigida hacía un conglomerado indefi nido e indeterminado. A su vez, la norma no debe agotarse con un cumplimiento único, sino que debe tener vocación de continuidad en el tiempo, para ser considerada general. 2.5. Así, frente a una demanda de acción popular corresponderá al órgano jurisdiccional llamado por Ley a conocerla, determinar inicialmente si la norma cuestionada posee el carácter que la ley exige para ser objeto de control en esta vía.
TERCERO: ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO 3.1. Mediante la Ley N° 28703 se autorizó al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento para que, en coordinación con la Superintendencia de Bienes Nacionales, realicen las acciones administrativas de reversión a favor del Estado de aquellos terrenos del Proyecto Especial Ciudad Pachacutec donde no se haya cumplido con lo establecido en la cláusula sexta de los respectivos contratos de adjudicación, así como también para que, en coordinación con la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, se proceda al cierre de las partidas registrales de los predios revertidos a favor del Estado y se reconozca la propiedad de quienes sí cumplieron con lo establecido en la cláusula sexta de los contratos de adjudicación y que construyeron sus viviendas en los lotes adjudicados, realizaron obras de habilitación urbana y acrediten efectiva vivencia en esos lugares. 3.2. Mediante el Decreto Supremo N° 015-2006-VIVIENDA, se aprueba el Reglamento de la Ley N° 28703, regulando el procedimiento administrativo especial de resolución de contrato o reconocimiento del derecho de propiedad y posterior reversión a favor del Estado, referido a los lotes de terreno del Proyecto Especial Ciudad Pachacutec. Posteriormente, se expide el Decreto Supremo N° 020-2016-VIVIENDA por el cual se modifi can el artículo 13 y la Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo N° 015-2006-VIVIENDA, así como se incorporan el artículo 13-A y la Disposición Complementaria Transitoria al citado reglamento. 3.3. A través de estas dos últimas disposiciones infra legales, cuestionadas vía acción popular, se encarga al Gobierno Regional del Callao el trámite del procedimiento administrativo para la resolución de los contratos y reversión a favor del Estado de los terrenos del Proyecto Especial Pachacutec cuyos adjudicatarios no cumplieron con lo cláusula sexta de sus contratos de adjudicación, luego de lo cual procede su transferencia, en forma automática, a favor de la Municipalidad Provincial del Callao. Como se observa, para el caso de la reversión de los terrenos, el alcance de ambas disposiciones se restringe a las entidades nombradas y a los adjudicatarios que no cumplieron con la cláusula sexta de sus contratos de adjudicación, y su vigencia se agotará cuando el último predio del citado proyecto que hubiera sido identifi cado para reversión, efectivamente, revierta a favor del Estado, lo que también denota que estamos ante una norma sin vocación de permanencia dentro del sistema jurídico. 3.4. En cuanto al criterio de generalidad, se advierte que ni el Decreto Supremo N° 015-2006-VIVIENDA, ni el Decreto Supremo N° 020-2016-VIVIENDA denotan carácter general, dado que ninguna de las normas mencionadas regula derechos, obligaciones o procedimientos dirigidos para la generalidad de la población o a un sector importante de aquella, sino que únicamente está dirigido a los adjudicatarios del Proyecto Especial Ciudad Pachacutec que no cumplieron con la cláusula sexta de sus contratos de adjudicación, lo que deberá inclusive ser determinado luego de concluido el procedimiento administrativo pertinente; por ello, los citados Decretos Supremos no pueden ser considerados reglamentos con efectos generales. 3.5. Asimismo, respecto a las Resoluciones Jefaturales N° 010-2008-REGIÓN CALLAO, N° 1002-2014-GRC/GA-OGR/ JPECP, N° 381- 2015-GRC/GA-OGP-JPECP y N° 027-2016- GRC/GA, se advierte que tampoco estamos ante normas que gozan de generalidad, en tanto las mismas constituyen actos administrativos que contienen una declaración de las entidades destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta; los cuales solo podrían ser cuestionados en la vía del proceso contencioso administrativo, de ser el caso. 3.6. Atendiendo a lo expuesto, los agravios que contiene el recurso de apelación no resultan atendibles, pues ninguno de ellos se dirige a cuestionar el análisis efectuado por el Colegiado Superior respecto a la ausencia de los caracteres de generalidad y continuidad en el tiempo de las normas cuya nulidad se pretende; por el contrario, se limitan a expresar su desacuerdo con la decisión adoptada y los presuntos perjuicios que le acarrearía a su derecho de propiedad, aspectos que no corresponden analizar en este proceso de acción popular; por consiguiente, corresponde desestimar el recurso de apelación interpuesto y confi rmar la venida en grado. V. DECISIÓN Por estas consideraciones, CONFIRMARON la sentencia contenida en la resolución número ocho de fecha veinte de setiembre de dos mil diecinueve, de fojas cuatrocientos noventa y nueve, emitida por la Primera Sala Permanente Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima. En los seguidos por doña María Gregoria Antón de Chunga y don Adolfo Chunga Carrillo contra el Gobierno Regional del Callao y otro, sobre proceso de acción popular; ORDENARON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como ponente la señora Jueza Suprema Huerta Herrera.- SS: QUISPE SALSAVILCA ECHEVARRÍA GAVIRIA YAYA ZUMAETA YALÁN LEAL HUERTA HERRERA GARCIA BELAUNDE, Domingo: “Garantías Constitucionales en la Constitución Peruana de l993”, En: Lecturas sobre temas constitucionales volumen Nro. 10. Comisión Andina de Juristas, Lima 1994, p. 261. CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, tomo I, Lima, Palestra Editores, 2010, p. 186. Ibídem. W-2150022-3