Pleno. Sentencia 210/2022
LIMA MILUSKA KARINA ODAR BEJARANO, en representación de su menor hijo H. M. T. O. RAZÓ N DE RELATORÍA En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 14 de junio de 2022, los magistrados Ferrero Costa, Morales Saravia, Gutiérrez Ticse (con fundamento de voto), Domínguez Haro, Pacheco Zerga, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich han emitido la sentencia que resuelve: 1. Declarar FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la vulneración del derecho a la educación y del interés superior del menor de iniciales H.M.T.O. 2. Disponer el reconocimiento de los estudios efectivamente cursados por el referido menor, conforme a lo dispuesto en la presente sentencia, con los costos, que se liquidarán en ejecución de sentencia. La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y el voto antes referido, y que los magistrados intervinientes en el Pleno fi rman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza Secretario Relator SS. FERRERO COSTA MORALES SARAVIA GUTIÉRREZ TICSE DOMÍNGUEZ HARO PACHECO ZERGA MONTEAGUDO VALDEZ OCHOA CARDICH
En Lima, a los 14 días del mes de junio de 2022, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Ferrero Costa, Morales Saravia, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Pacheco Zerga, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia; con el fundamento de voto del magistrado Gutiérrez Ticse, que se agrega.
Recurso de agravio constitucional por doña Miluska Karina Odar Bejarano, en representación de su menor hijo de iniciales H. M. T. O., contra la resolución de folio 618, de 5 de septiembre de 2017, expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.
Demanda El 29 de abril de 2016, la recurrente, en representación de su menor hijo H.M.T.O., interpone demanda de amparo contra el Ministerio de Educación (folio 255), solicitando que se suspenda la aplicación de la norma técnica denominada “Normas y orientaciones para el desarrollo del Año Escolar 2016 en la Educación Básica”, aprobada por Resolución Ministerial 572-2015-MINEDU, de 18 de diciembre de 2015, respecto al grado de la matrícula para el nivel de educación primaria de su menor hijo, y que se disponga su matrícula en el aula de segundo grado del nivel de educación primaria en el Centro Educativo Particular “Santo Domingo”. Sostiene que su hijo ha concluido sus estudios en el aula de 3, 4 y 5 años de educación inicial y que pese a haber culminado el primer grado de educación primaria en el año 2015, continúa sin ser matriculado ofi cialmente en dicho grado, al no poder regularizar su matrícula en el centro educativo particular indicado. Refi ere que la institución educativa le ha manifestado que el motivo de no haberlo matriculado es la fecha de nacimiento del menor, porque la Ugel 2 Rímac considera que la edad de su hijo no se ajusta a la normativa vigente, puesto que esta solo acepta a niños que hayan cumplido 6 años hasta el 31 de marzo de 2015, lo que carece de sustento científi co y pedagógico. Así, aduce que su hijo ha quedado en la condición de alumno libre, lo que tendrá como resultado que repita de grado, al haber cumplido 6 años el 20 de abril de 2015. Denuncia la vulneración de sus derechos a la dignidad, integridad psíquica, educación, libre desarrollo y a la igualdad ante la ley. Contestación de la demanda El 27 de julio de 2016, la procuradora pública adjunta encargada de los asuntos judiciales del Ministerio de Educación (Minedu) deduce la excepción de incompetencia por razón de la materia y contesta la demanda (folio 376). Sostiene que la edad cronológica que establecen las disposiciones normativas cuestionadas, al 31 de marzo de cada año, para el ingreso o matrícula a la educación inicial, es un criterio objetivo diferenciador legítimo para establecer diferencias de trato, al sustentarse en fundamentos teóricos sobre el desarrollo infantil, la capacidad cognitiva y el grado de madurez, y para garantizar que los niños y las niñas puedan iniciar el primer grado de educación primaria en mejores condiciones madurativas, a efectos de que enfrenten los retos que demandan los aprendizajes correspondientes a ese grado. Resolución de primera instancia o grado Mediante Resolución 4, de 21 de octubre de 2016, el Quinto Juzgado Constitucional de Lima declaró infundada la excepción deducida (folio 460). Esta resolución no fue impugnada, por lo que quedó consentida. Posteriormente, a través de la Resolución 5, de 24 de octubre de 2016 (folio 463), el citado juzgado declaró fundada la demanda, por considerar que al niño de iniciales H. M. T. O. se le permitió ingresar en el sistema educativo nacional para que, con la edad declarada, iniciara en el año 2012 el nivel inicial en la sección correspondiente a los 3 años de edad, lo cual fue aceptado por la autoridad administrativa demandada, quien incluso le otorgó el código único de alumno 73282108 y, posteriormente, permitió que en los años 2013 y 2014 continuara sus estudios de 4 y 5 años. Arguye que, si la autoridad administrativa permitió y autorizó el inicio de los estudios del niño aludido en el sistema educativo nacional, su posterior negativa a matricularlo en el nivel primario que corresponde a los niños de 6 años (primer grado), con el argumento de que no cumple la edad exigida por ley, resulta un contrasentido y, por tanto, constituye un acto arbitrario vulneratorio de los derechos del menor. Resolución de segunda instancia o grado A través de la Resolución 12, de 5 de setiembre de 2017, la Sala Superior revocó la Resolución 5 y declaró improcedente la demanda, por estimar que, por la edad del menor, ya no es posible ordenar su matrícula en el segundo grado de primaria.
Cuestión previa 1. Pese a que de autos no se acredita que la demandante haya empleado las vías administrativas pertinentes a fi n de salvaguardar los derechos constitucionales invocados, se advierte que el uso de aquellas pudiera provocar que la alegada vulneración se torne irreparable. En efecto, una dilatada y arbitraria afectación del debido ejercicio del derecho a la educación puede desencadenar consecuencias de difícil reparación, en particular cuando se trata de menores de edad. Por consiguiente, la defensa del interés superior del niño exige que, en aplicación del artículo 43, inciso 2, del Código Procesal Constitucional (artículo 46, inciso 2 del anterior código), se emita un pronunciamiento de fondo.
Delimitación del asunto litigioso 2. La recurrente solicita que se suspenda la aplicación de la norma técnica denominada “Normas y orientaciones para el desarrollo del Año Escolar 2016 en la Educación Básica”, aprobada por Resolución Ministerial 572-2015-MINEDU, de 18 de diciembre de 2015, respecto al grado de la matrícula para el nivel de educación primaria de su menor hijo, y se disponga su matrícula en el aula de segundo grado del nivel de educación primaria en el Centro Educativo Particular Santo Domingo. Aduce que no se permite la matrícula de su hijo por haber cumplido 6 años de edad el 20 de abril de 2015, y no hasta el 31 de marzo. Estas pretensiones llevan implícita otra, cual es la validación de la referida matrícula en el Sistema de información de apoyo a la gestión de la institución educativa (Siagie), el cuales un aplicativo informático de carácter ofi cial a través del cual se expiden todos los documentos ofi ciales. El derecho a la educación 3. El artículo 13 de la Constitución establece que “la educación tiene como fi nalidad el desarrollo integral de la persona humana”, mientras que su artículo 14 estipula que “la educación promueve el conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el deporte. En líneas generales, prepara para la vida, el trabajo y fomenta la solidaridad”. 4. Ahora bien, el proceso educativo no solo debe restringirse a la simple acción de los centros educativos, tampoco al entorno familiar. Es necesario que, en el proceso educacional, el Estado asuma, ante todo, un rol tutelar y no únicamente prestacional. Con ello, se encuentra obligado a adoptar todas aquellas medidas que resulten necesarias para el ejercicio efectivo del derecho a la educación (fundamento 11 de la sentencia recaída en el Expediente 02595-2014-PA/TC). El interés superior del niño y su calidad de sujeto de especial protección 5. La niñez constituye un grupo de interés y de protección especial y prioritario del Estado. En efecto, el artículo 4 de la Constitución así lo ha considerado, al establecer que “la comunidad y el Estado deben proteger especialmente al niño y al adolescente”. 6. Esto presupone colocar a los niños en un lugar de singular relevancia en el diseño e implementación de las políticas públicas, dada su particular vulnerabilidad, al ser sujetos que empiezan la vida y que se encuentran en situación de indefensión. Por ello, requieren especial atención por parte de la familia, la sociedad y el Estado, a fi n de que puedan alcanzar el pleno desarrollo de su personalidad. El derecho a la educación como derecho de confi guración legal 7. El contenido del derecho fundamental constitucionalmente protegido requiere ser delimitado por ley, con lo cual nos encontramos ante leyes de confi guración de derechos fundamentales. 8. Así lo establece el artículo 16 de la Constitución Política, al señalar que “el Estado coordina la política educativa. Formula los lineamientos generales de los planes de estudios, así como los requisitos mínimos de la organización de los centros educativos. Supervisa su cumplimiento y la calidad de la educación”. 9. Concretamente, es la Ley 28044, Ley General de Educación, una de las normas que delimita la política educativa en nuestro país, pues su objeto es establecer los lineamientos generales de la educación y del sistema educativo peruano, las atribuciones y obligaciones del Estado, y los derechos y las responsabilidades de las personas y la sociedad en su función educadora. Rige todas las actividades educativas realizadas en el territorio nacional, desarrolladas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras (artículo 1). 10. En el presente caso, es importante tomar en cuenta el artículo 36 de la precitada norma, en el cual se determinan los niveles de educación básica y los rangos de edades para alcanzar dichos niveles. En relación con los niveles para inicial y primaria, se establece lo siguiente: a) Nivel de Educación Inicial: La educación inicial constituye el primer nivel de la Educación Básica Regular, y comprende a niños menores de 6 años y se desarrolla en forma escolarizada y no escolarizada conforme a los términos que establezca el Reglamento. El Estado asume también sus necesidades de salud y nutrición a través de una acción intersectorial. Se articula con el nivel de Educación Primaria asegurando coherencia pedagógica y curricular, conservando su identidad, especifi cidad, autonomía administrativa y de gestión. Con participación de la familia y de la comunidad, la educación inicial cumple la fi nalidad de promover prácticas de crianza que contribuyan al desarrollo integral de los niños, tomando en cuenta su crecimiento socio afectivo y cognitivo, la expresión oral y artística y la sicomotricidad y el respeto de sus derechos. b) Nivel de Educación Primaria: La educación primaria constituye el segundo nivel de la Educación Básica Regular y dura seis años. Tiene como fi nalidad educar integralmente a niños. Promueve la comunicación en todas las áreas, el manejo operacional del conocimiento, el desarrollo personal, espiritual, físico, afectivo, social, vocacional y artístico, el pensamiento lógico, la creatividad, la adquisición de las habilidades necesarias para el despliegue de sus potencialidades, así como la comprensión de los hechos cercanos a su ambiente natural y social. 11. Según los términos expuestos en la citada ley, el Minedu, año tras año, ha aprobado las directivas para el desarrollo de cada año escolar en las instituciones de educación básica. Entre estas, la Resolución Ministerial 572-2015-MINEDU, de 18 de diciembre de 2015, que aprobó la norma técnica denominada “Normas y orientaciones para el Desarrollo Escolar 2016 en Instituciones Educativas y Programas de la Educación Básica”. 12. En dicha directiva, se estableció que para acceder a la educación inicial y al primer grado de educación primaria, se requiere lo siguiente: Matrícula en el Nivel de Inicial: [...] Para los niños y niñas del ciclo II (3 a 5 años), la matrícula se realiza antes o durante el primer mes de iniciadas las clases y de acuerdo a la edad cronológica cumplida al 31 de marzo. Las niñas y niños que cumplen 6 años al 31 de marzo son promovidos de manera automática al primer grado de la Educación Primaria. A través del SIAGIE se llevará el control estricto del cumplimiento de la edad reglamentaria [...]. 13. Asimismo, en la Resolución Ministerial0556-2014- MINEDU, de 15 de diciembre de 2014, que aprueba las “Normas y orientaciones para el Desarrollo del Año Escolar 2015 en la Educación Básica”, se aprecia una regulación similar, pues se incluye como uno de los requisitos para acceder al primer grado de educación primaria haber cumplido 6 años al 31 de marzo. 14. Sin embargo, al menor de iniciales H.M.T.O. le fue concedida una vacante en primer grado de primaria en la IEP “Santo Domingo” en el año 2015 (folio 53), pese a que cumplió 6 años en fecha posterior, esto es, el 20 de abril de 2015, conforme se advierte de su acta de nacimiento (folios 1). Convalidación de actos administrativos 15. Conforme al Texto Único Ordenado (TUO) Ley 27444, del Procedimiento Administrativo General (según el texto vigente cuando el menor realizó sus estudios de educación inicial y primer grado de primaria, así como al momento en que su madre presentó la demanda), la facultad para declarar la nulidad de ofi cio de los actos administrativos prescribe a los 2 años, contados a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos. En caso de que haya prescrito el plazo citado, sólo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial, vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los 3 años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa. Análisis del caso concreto 16. Frente a un requerimiento de información formulado por este Tribunal, el director de la Institución Educativa Privada Norbert Wiener, mediante escrito de20 de julio de 2021 (que obra en el cuaderno del Tribunal Constitucional), expresa que el menor H. M. T. O. cuenta con el Código 73282108 y que se encuentra cursando el primero de secundaria. 17. Posteriormente, mediante escrito 1650-2022-ES, de 22 de marzo de 2022, que también obra en el cuaderno del Tribunal Constitucional, la Procuraduría Pública del Ministerio de Educación adjunta el Informe 0069-2022-MINEDU/VMGI- DRELM-UGEL.02-ASGESE -ESSE, emitido por el Equipo de soporte del servicio educativo del Área de Supervisión y Gestión del Servicio Educativo, en el que se comunica que el menor H.M.T.O. fi gura en el registro del Sistema de Información de Apoyo a la Gestión de la Institución Educativa (Siagie) como alumno matriculado en: - Inicial para niños de 3 y 4 años en la institución educativa privada “Thales de Mileto Las Colinas” en los años 2012 y 2013. - Inicial para niños de 5 años en la institución educativa privada “Corpus Christus” en 2014. - Cuarto, quinto y sexto grado de primaria en la institución
educativa privada “Santo Domingo” en los años 2018, 2019 y 2020. - Actualmente el menor viene cursando el primer grado de educación secundaria en la institución educativa privada “Norbert Wiener de San Marcos”. 18. Respecto al primer, segundo y tercer grado de primaria, en el mencionado informe se precisa que la directora de la institución educativa privada “Santo Domingo” aplicó la evaluación de ubicación en el Siagie en los años 2015, 2016 y 2017. A diferencia de los estudios detallados en el fundamento anterior, no se dice que los estudios correspondientes al primer, segundo y tercer grado de primaria estén registrados. Además, en el Informe Técnico 051-2022-MINEDU/SPE-OSEE-UE-SIAGIE, de 8 de marzo de 2022, emitido por la especialista del Siagie, y que cuenta con la conformidad del coordinador del Siagie, se concluye que el menor de iniciales H.M.T.O. no cuenta con registro de matrícula en los años 2015, 2016 y 2017, correspondientes al primer, segundo y tercer grado de primaria. 19. Así, se advierte la siguiente situación: los estudios del nivel inicial y de cuarto, quinto y sexto grado de primaria, se encuentran registrados en el Siagie y, por ende, están reconocidos ofi cialmente. Paradójicamente, pese a que materialmente el menor realizó estudios de primer, segundo y tercer grado de primaria, estos no se encuentran reconocidos ofi cialmente. 20. No se acredita que alguna entidad ofi cial convalidase a través de acto administrativo alguno, los estudios realizados por el menor de 2015 a 2017, pero sí los anteriores y posteriores. 21. Ahora bien, aunque es innegable que se han incumplido las resoluciones ministeriales que regulan las edades de los menores para cursar cada grado educativo, debido a que el menor inició prematuramente sus estudios escolares, es desproporcionado e irrazonable desconocer los estudios que materialmente habría realizado, en tanto que tal decisión contraviene manifi estamente su derecho a la educación, manifestado en la permanencia y continuidad de sus estudios. Más aún si el error, en defi nitiva, es atribuible al propio accionar de aquella entidad educativa que permitió, en el año 2015, que el menor realizara estudios irregularmente, y a la ausencia de una oportuna supervisión por parte de las entidades estatales competentes en materia de educación. 22. Por lo tanto, el acto lesivo se confi gura ante la negativa de permitir el registro de matrícula en el Siagie en todos los periodos académicos en los que cursó estudios (2015, 2016 y 2017), pese a que, materialmente, el menor ha concluido grados y periodos escolares. 23. Ello no implica desconocer que, cuando el Ministerio de Educación exige cumplir las directivas en materia educacional, lo que se pretende es cautelar el desarrollo físico, psíquico y emocional de los menores estudiantes; pues su objetivo es salvaguardar el respeto de los procesos de desarrollo de los niños, y la realización de los estudios de acuerdo con la edad cronológica adecuada con el fi n de lograr su desarrollo integral. Asimismo, con ello se busca cautelar el ejercicio efectivo del derecho a la educación; empero, bajo ninguna circunstancia, se deberá poner en riesgo justamente aquello que se debe proteger, es decir, el desarrollo físico, psíquico y emocional de un menor. Y ello, en el caso, se encuentra en peligro ante la amenaza de que se desconozcan los estudios que materialmente el menor ha realizado, o se interrumpa la regularidad del proceso educativo que se está ejecutando. 24. Así, existen circunstancias en las que la aplicación de las disposiciones a algún caso concreto puede acarrear problemas que, incluso, incidan en la vulneración de algún(os) derecho(s) fundamental(es), como en el presente caso. Sin embargo, ello no signifi ca que dichas disposiciones sean inconstitucionales o inválidas per se, sino que la correcta aplicación de ellas debe darse ponderando también otros derechos, principios o valores constitucionales. 25. Además, los niños se encuentran en el grupo de sujetos que merece una especial protección del Estado y de la sociedad en su conjunto. Por ello, básicamente, son las autoridades, funcionarios y empleados del aparato estatal quienes tienen el deber de cautelar en todo momento los derechos fundamentales de los niños. En consecuencia, este Tribunal Constitucional considera que la demanda debe estimarse, ya que se ha incumplido ese deber. Así, el Estado, a través de sus órganos y funcionarios competentes, se ha negado a registrar al menor en su base de datos o sistemas, por lo que existe la posibilidad de que se terminen desconociendo los estudios que habría realizado, con el argumento de que no se ha observado lo dispuesto en las resoluciones ministeriales 556-2014-MINEDU y 572-2015-MINEDU. Por consiguiente, queda claro que no se cumplió el mencionado especial deber de protección del interés superior del menor. 26. Adicionalmente, este Tribunal Constitucional considera necesario agregar que, en aras de no vulnerar el derecho fundamental a la educación del menor, no puede actuarse contrariamente a la razonabilidad y a la proporcionalidad; pues, de ser así, se le ocasionaría un daño irreparable. 27. Por lo tanto, las autoridades educativas se encuentran obligadas a otorgar todas las facilidades a fi n de reconocer los estudios cursados por el menor, así como de ingresar en el Siagie su registro de matrícula, nóminas y actas de evaluación correspondientes, siempre y cuando hayan sido aprobados satisfactoriamente y cumplido los demás requisitos exigidos. Por ello, corresponde estimar la demanda. 28. Finalmente, en atención a que la vulneración de los citados derechos constitucionales se encuentra acreditada, corresponde ordenar que la parte demandada asuma el pago de los costos procesales, según lo dispuesto por el artículo 28 del Código Procesal Constitucional, que se liquidará en ejecución de sentencia. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
1. Declarar FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la vulneración del derecho a la educación y del interés superior del menor de iniciales H.M.T.O. 2. Disponer el reconocimiento de los estudios efectivamente cursados por el referido menor, conforme a lo dispuesto en la presente sentencia, con los costos, que se liquidarán en ejecución de sentencia. Publíquese y notifíquese. SS. FERRERO COSTA MORALES SARAVIA GUTIÉRREZ TICSE DOMÍNGUEZ HARO PACHECO ZERGA MONTEAGUDO VALDEZ OCHOA CARDICH PONENTE DOMÍNGUEZ HARO FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE Si bien me encuentro de acuerdo con el sentido de lo resuelto en el presente caso, considero importante presentar argumentos adicionales 1. En el presente caso, la demanda es fundada en virtud de que el Ministerio de Educación no ha registrado en el SIAGIE los períodos académicos relativos a los años 2015, 2016 y 2017, a pesar de haberse realizado dichos estudios. 2. Este Tribunal Constitucional ha resuelto una cantidad considerable de casos similares, lo que denota la gran incidencia de este problema en nuestro país. Al respecto, si bien es preciso reconocer los estudios efectivamente realizados, lo cierto es que son los padres de los menores quienes, al matricularlos en el colegio un año antes de lo indicado por las normas, generan que al próximo año no tengan la edad indicada. 3. Las normas orientadoras que da el Ministerio de Educación constituyen parámetros objetivos y se fundamentan en el desarrollo infantil, la capacidad cognitiva, y el grado de madurez que pueden tener los niños. Cuando los padres deciden adelantar a sus hijos solo se están tomando en cuenta unos de los factores, tal vez el hecho de que ya sepan leer, o sumar; pero dejan de lado otros aspectos relativos a la maduración emocional que también tienen que ser tomados en cuenta para una sólida e integral formación del educando. S. GUTIÉRREZ TICSE W-2094568-3