Pleno. Sentencia 377/2021
CONFEDERACIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DEL PERÚ - CGTP REGIÓN HUÁNUCO
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 2 de febrero de 2021, los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez y Sardón de Taboada han emitido, por mayoría, la siguiente sentencia que resuelve declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo que dio origen al Expediente 01524-2017-PA/TC. Asimismo, los magistrados Ledesma Narváez y Sardón de Taboada formularon fundamentos de voto. El magistrado Espinosa-Saldaña Barrera emitió un voto singular declarando fundada la demanda de amparo. La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno fi rman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad. Flavio Reátegui Apaza Secretario Relator SS. LEDESMA NARVÁEZ FERRERO COSTA MIRANDA CANALES BLUME FORTINI RAMOS NÚÑEZ SARDÓN DE TABOADA ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
En Lima, a los 2 días del mes de febrero de 2021, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Blume Fortini, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente
sentencia, y con el abocamiento del magistrado Ramos Núñez, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, con los fundamentos de voto de los magistrados Ledesma Narváez y Sardón de Taboada, y el voto singular del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, que se agregan.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Confederación General de Trabajadores del Perú - CGTP Región Huánuco, contra la resolución de fojas 468, de fecha 7 de febrero de 2017, expedida por la Sala Mixta Permanente de la Corte Superior de Justicia de Huánuco que, al confi rmar la apelada, declaró infundada la demanda.
Con fecha 29 de mayo de 2014, el Sindicato de docentes valdizanos de la Universidad Nacional Hermilio Valdizan de Huánuco y la Confederación General de Trabajadores del Perú - CGTP Región Huánuco interpone demanda de amparo contra contra Guillermo Bocangel Weydert, rector de la Universidad Nacional Hermilio Valdizan de Huánuco, y los representantes legales del Consorcio Kotosh, a fi n de que se ordene la suspensión y el cese de las actividades de la obra “Construcción de Centro de Diversión, Hotel, Laboratorios y Complejo Recreacional Turístico de Kotosh de la EAP Turismo y Hotelería de la UNHEVAL”. El recurrente señala que la obra en mención afecta al Centro Arqueológico de Kotosh, puesto que se está ejecutando dentro de la zona de amortiguamiento y sin las autorizaciones debidas, según consta de la propia diligencia de la Fiscalía de prevención del Delito de Huánuco el día 27 de mayo de 2014 y la denuncia pública de los medios de prensa de la Región. De esta manera, la ejecución de la obra se está realizando sin contar con el Certifi cado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA), sin expediente de Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y sin licencia de construcción. Con fecha 18 de junio de 2014, doña Maribel Gerónimo Tarazona, apoderada de la Universidad Nacional Hermilio Valdizan, contesta la demanda y solicita que se declare improcedente o infundada, debido a que el terreno propiedad de la universidad no se encuentra dentro del área intangible ni en la zona de amortiguamiento, tal como lo señala la Dirección Desconcentrada de Cultura Huánuco en el Acta de inspección fi scal del 27 de mayo de 2014. Asimismo, alega que si bien la universidad no cuenta con el CIRA ni EIA, estos se encuentran en trámite, y que existe una resolución del Consejo Municipal (Acuerdo de Consejo N°040- 2014-MPHCO-O de fecha 3 de abril de 2014) de otorgamiento de licencia para la continuidad de la construcción de la obra. Sostiene que en todo caso cualquier omisión que pudiera existir es un tema de carácter administrativo subsanable pero que no implica la transgresión de normas constitucionales. Con fecha 19 de junio de 2014, don Wilfredo Dávila Espinoza, representante de Consorcio Kotosh, contesta la demanda y solicita que se declare improcedente, debido a que la supuesta violación de los derechos constitucionales ha devenido en irreparable, el amparo no es la vía idónea para cuestionar la validez de los procedimientos administrativos por los cuales el Consorcio Kotosh se adjudicó la Buena Pro y porque habría prescrito el plazo para interponer la demanda. Subordinadamente, solicita que la demanda se declare infundada por cuanto no se ha acreditado la vulneración de derecho constitucional alguno. Sostiene que los hechos alegados por el demandante son controvertibles y requieren de probanza, lo cual no es posible en el amparo. Con fecha 1 de junio de 2014, se apersona don Javier Wilfredo Paredes Sotelo, en representación del Ministerio de Cultura, y solicita la inclusión en el proceso como liticonsorte necesario activo y hace suya la demanda. Sostiene que con la construcción de la obra se viene realizando acciones tendientes a afectar y destruir la zona arqueológica de Kotosh, patrimonio cultural que está en proceso de de considerarse como Parque Arqueológico y estar incluida en la lista para ser considerada Patrimonio Cultural de la Humanidad. El Segundo Juzgado Civil de Huánuco declaró infundada la demanda por considerar que del Acta de inspección fi scal se concluye que el área donde se viene ejecutando la obra no es un área que perjudique el Centro Arqueológico de Kotosh. Adicionalmente, sostiene que en el caso en que la universidad no cuenta con los documentos necesarios para la realización de la obra, esto solo sería pasible de una sanción administrativa y no contravendría los derechos constitucionales al patrimonio cultural y a un ambiente sano y equilibrado. La Sala revisora confi rmó la apelada por los mismos fundamentos.
I. Delimitación del petitorio de la demanda 1. Como se advierte de autos, el problema jurídico radica en determinar, como denuncia el demandante, si la ejecución de la obra “Construcción de Centro de Diversión, Hotel, Laboratorios y Complejo Recreacional Turístico de Kotosh de la EAP Turismo y Hotelería de la UNHEVAL” está vulnerando el derecho al patrimonio cultural, a gozar de un ambiente sano y equilibrado, y al debido proceso. II. Análisis de la controversia a) Argumentos de la demandante 2. La recurrente alega que la ejecución de la obra en mención vulnera los derechos al patrimonio cultural, a gozar de un medio ambiente sano y equilibrado, y al debido proceso, puesto que está afectando la zona de amortiguamiento, el entorno paisajístico y la propia zona arqueológica de Kotosh, sin contar con el Certifi cado de Inexistencia de Restos Arqueológicos, sin expediente de Estudios de Impacto Ambiental y sin licencia de construcción. b) Argumentos del demandando 3. La universidad demandada señala que no es cierto que la ejecución de la obra se esté realizando en la zona de amortiguamiento y que, si bien no contaba con el Certifi cado de Inexistencia de Restos Arqueológicos y el Estudio de Impacto Ambiental, estos se encuentran en trámite y, en todo caso, correspondería a un tema de carácter administrativo, sin implicancia constitucional. c) Consideraciones del Tribunal Constitucional 4. A fi n de dilucidar la presente controversia, el Tribunal expondrá, en primer lugar, cuál es el contenido de los derechos invocados y, en segundo lugar, si en el caso en concreto se ha evidenciado la vulneración de los mismos. c.1. La protección del derecho al patrimonio cultural 5. El Tribunal ha afi rmado en copiosa jurisprudencia no solo la relevancia constitucional del patrimonio cultural de la Nación (STC
4-5; STC Exp. N.° 0007- 2002-AL f. j. 10; STC Exp. N.° 0020-2005- AI y otros, f. j. 102 y ss.), sino que ha puesto énfasis, sobre la base de mandatos previstos en la Constitución, que en el Estado recae un deber explícito de protección de este patrimonio (artículo 21), el cual constituye un elemento de integración nacional (STC Exp. N.° 0007-2002-AI, f. j. 10), y que esta protección, a partir del derecho a participar en la vida cultural del país (artículo 2, inciso 17) o el “derecho a la cultura” (artículo 2, inciso 8 y STC Exp. N.° 0042- 2004- AI, f. j. 5), constituye un auténtico derecho fundamental, el cual, desde luego, puede ser reivindicado por sus titulares. En este mismo sentido, este Tribunal tiene señalado que: “La existencia de nuestro patrimonio cultural impone (...) no solo un deber de protección por parte del Estado, sino un auténtico derecho subjetivo para todo ciudadano peruano que es asumido como parte integrante de su identidad entendida en términos culturales” (STC Exp. N.° 00917-2007- AA, f. j. 29). 6. Así, a la luz de lo ya avanzado jurisprudencialmente, este Tribunal reitera que la protección del patrimonio cultural de la Nación constituye un auténtico atributo iusfundamental, cuyo carácter es básicamente difuso, el cual puede ser exigido y judicializado por cualquiera de sus titulares. Asimismo, los bienes protegidos por este derecho son aquellos declarados por la autoridad competente o aquellos benefi ciados por la presunción a la que se refi ere el artículo 21 de la Constitución y el artículo III de la Ley N° 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación. 7. En similar sentido, y también a la luz de las discusiones y reivindicaciones más actuales en materia de derechos humanos (cfr. Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, Declaración Universal de Derechos Humanos Emergentes), la protección y el acceso a bienes comunes universales, y en especial la protección de los bienes considerados como patrimonio de la humanidad (o mundial) y como patrimonio cultural inmaterial de la humanidad, también constituyen atributos iusfundamentales, los cuales además merecen una protección reforzada por parte del Estado y la comunidad (cfr. Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural, Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial). c.1. La protección del derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado 8. La Constitución Política (artículo 2°, inciso 22) reputa como fundamental el derecho de la persona “(...) a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”. El propósito de incluirlo en el Título I, Capítulo I, referido a los derechos fundamentales, es el de catalogar el derecho de las personas a disfrutar de un medio ambiente sano como un derecho de la persona. 9. Como ya ha sido establecido por este Tribunal en la sentencia recaída en el Expediente N.º 00048-2004-AI/TC, desde la perspectiva constitucional, y a efectos de su protección, se hace referencia, de modo general, al medio ambiente como el lugar donde el hombre y los seres vivos se desenvuelven. En dicha defi nición se incluye «(...) tanto el entorno globalmente considerado –espacios naturales y recursos que forman parte de la naturaleza: aire, agua, suelo, fl ora, fauna– como el entorno
urbano»; además, el medio ambiente, así entendido, implica las interrelaciones que entre ellos se producen: clima, paisaje, ecosistema, entre otros. 10. En tanto derecho, nuestra Constitución ha elevado al nivel de fundamental dicho derecho; siendo ello así, el Estado tiene el deber de efectivizar su plena vigencia, así como de prever los mecanismos de su garantía y defensa en caso de transgresión. 11. Por lo tanto, el derecho fundamental a un medio ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la persona está determinado por los siguientes elementos; a saber: 1) el derecho a gozar de ese medio ambiente; y, 2) el derecho a que ese medio ambiente se preserve. 12. Su primera manifestación, esto es, el derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado, comporta la facultad de las personas de poder disfrutar de un medio ambiente en el que sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y armónica; y, en el caso de que el hombre intervenga, no debe suponer una alteración sustantiva de la interrelación que existe entre los elementos del medio ambiente. Esto supone, por tanto, el disfrute no de cualquier entorno, sino únicamente del adecuado para el desarrollo de la persona y de su dignidad (artículo 1° de la Constitución). De lo contrario, su goce se vería frustrado y el derecho quedaría, así, carente de contenido. (STC Exp. N.° 00470-2013-AA, f. j. 13) 13. Con relación a la segunda manifestación, el derecho en análisis se concretiza en el derecho a que el medio ambiente se preserve. El derecho a la preservación de un medio ambiente sano y equilibrado entraña obligaciones ineludibles, para los poderes públicos, de mantener los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. A juicio de este Tribunal, tal obligación alcanza también a los particulares, y con mayor razón a aquellos cuyas actividades económicas inciden, directa o indirectamente, en el medio ambiente. 14. El Tribunal considera que, por la propia naturaleza del derecho, dentro de las tareas de prestación que el Estado está llamado a desarrollar, especial relevancia tiene la tarea de prevención y, desde luego, la realización de acciones destinadas a ese fi n. 15. Por lo tanto, tal como se señala en la sentencia recaída en el Expediente N.º 03816-2009-AA/TC, el Estado puede afectar el derecho a un medio ambiente equilibrado y adecuado si es que, como consecuencia de decisiones normativas o prácticas administrativas que, por acción u omisión, en vez de fomentar la conservación del medio ambiente, contribuye a su deterioro o reducción y, en lugar de auspiciar la prevención contra el daño ambiental, descuida y desatiende dicha obligación. c.4. Análisis del caso concreto 16. El Tribunal observa que en el presente caso se ha denunciado la violación del derecho al patrimonio cultural, a un ambiente equilibrado y al debido proceso, debido a que la obra en ejecución “Construcción de Centro de Diversión, Hotel, Laboratorios y Complejo Recreacional Turístico de Kotosh de la EAP Turismo y Hotelería de la UNHEVAL” estaría afectando la zona de amortiguamiento y se encontraría en un área potencial de restos arqueológicos. Asimismo, que esta afectación corresponde a la falta de autorizaciones correspondientes al momento de iniciar la ejecución de la obra: el Certifi cado de Inexistencia de Restos Arqueológicos que expide el Ministerio de Cultura, el Estudio de Impacto ambiental y la respectiva licencia de construcción. 17. Este Tribunal considera que del caso materia de autos, no existen los elementos sufi cientes para poder determinar la afectación del derecho al patrimonio cultural y al medio ambiente equilibrado, máxime si es el propio Ministerio de Cultura el que emitió, a pesar de previamente haberse apersonado al proceso y hacer suya la demanda, informes técnicos que señalan que no ha habido afectación alguna del centro arqueológico de Kotosh con la ejecución de la obra (Informe Técnico N°2255-2014- DCE-DGPA-VMPCIC/MC, de fojas 226-229, e Informe Técnico N° 696-2014-DMO-DGPA/MC, de fojas 230-233). Asimismo, del Acta de Inspección Fiscal (fojas 97-101), no es posible concluir la afectación a la zona intangible del Templo. 18. Adicionalmente, no es posible concluir que las faltas u omisiones administrativas en las que pudo haber incurrido la parte demandada constituyan per se una vulneración a los derechos constitucionales, puesto que, en primer lugar, esta vulneración debe ser acreditada y, en segundo lugar, existe un procedimiento previsto en las normas administrativas que defi nirá las consecuencias de estas omisiones, quiénes determinarán las responsabilidades correspondientes y a quiénes se les aplicará. Por lo tanto, el incumplimiento de los requisitos presentes en la Ley N° 28296 Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación deberá ser fi scalizado por la propia entidad administrativa. 19. Respecto a la posible vulneración de la afectación al debido proceso alegada por la recurrente, el Tribunal advierte que, del caso de autos, se desprende que la demandante se refi ere al incumplimiento de requisitos de carácter administrativo por parte de los demandados y la autoridad correspondiente, y no a algún aspecto del proceso de amparo. Por lo tanto, es en el ámbito administrativo donde se debe dilucidar alguna falta al principio del debido procedimiento. 20. Finalmente, en vista que el Tribunal no cuenta con elementos incontrovertibles para determinar la afectación de los derechos invocados, y siendo la vía ordinaria la idónea para determinar las consecuencias de los eventuales incumplimientos de carácter administrativo por parte de los demandados, corresponde dejar a salvo el derecho de la demandante para accionar la vía correspondiente. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
Declarar IMPROCEDENTE la demanda, dejando a salvo el derecho para hacerlo valer en la vía correspondiente. Publíquese y notifíquese. SS. LEDESMA NARVÁEZ FERRERO COSTA MIRANDA CANALES BLUME FORTINI RAMOS NÚÑEZ SARDÓN DE TABOADA PONENTE RAMOS NÚÑEZ FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ Suscribo la sentencia de mayoría que declara improcedente la demanda, pero debo precisar que no suscribo los fundamentos 18, 19 y 20. Conforme se desprende de la sentencia, los hechos denunciados en la demanda (ejecución de obras civiles) cometidos por la Universidad Hermilio Valdizán, y que pondrían supuestamente en peligro el centro arqueológico de Kotosh, se advierte que resultan de probanza compleja; por lo que, siendo esa la principal razón en este caso y en vista que el amparo carece de etapa probatoria, corresponde que la controversia de autos sea ventilada en un proceso más lato. Por ello, en aplicación del artículo 5, inciso 2, del Código Procesal Constitucional, la demanda deviene en IMPROCEDENTE. S. LEDESMA NARVÁEZ FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA i bien es cierto coincido con declarar IMPROCEDENTE la demanda, emito el presente fundamento de voto porque considero innecesarias y/o indebidas las referencias a diversos instrumentos internacionales que se realizan en la sentencia. Conforme a una lectura atenta de los artículos 57 y 200, inciso 4, de la Constitución, los tratados no tienen rango constitucional sino solo uno equivalente al de las ordenanzas municipales. La Constitución de 1979 sí establecía que algunos tratados tenían rango constitucional, pero fue sustituida hace veinticinco años por la actual Constitución. Ésta reafi rma la prevalencia del Perú como unidad política fundamental. S. SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA Con el debido respeto, me aparto de lo resuelto por mis colegas en mérito a las razones que a continuación expongo: 1. En primer lugar, debo mencionar que si bien inicialmente el proyecto hace un análisis conforme a lo resuelto en la resolución del Tribunal Constitucional 0551- 2013-PA/TC), lo cual es correcto, sin embargo, fi nalmente la ponencia ha perdido de vista que en el caso indicado se admitió a trámite la demanda en base a un análisis de idoneidad de la vía planteado en el precedente “Elgo Ríos”. 2. En efecto, debe recordarse que en la resolución antes mencionada el Tribunal precisó lo siguiente: “este órgano colegiado considera que en aquellas causas en las que el principal argumento esté centrado, de manera directa, en la defensa del patrimonio cultural de la nación o del patrimonio mundial, en los términos expuestos supra (fundamentos 8 y 9), pueden ser conocidos y merecen tutela a través del proceso de amparo” (RTC 0551-2013-PA/TC, f. j. 13). De este modo, al proponerse ahora una controversia relacionada con el derecho al patrimonio cultural, pese a que pudieran existir otras vías formalmente habilitadas,
el amparo resulta la vía más adecuada para la tramitación de la controversia. 3. Además de lo indicado, constato que la demanda se declara improcedente porque lo discutido sería de carácter meramente administrativo, en la medida que la construcción del “Centro de Diversión, Hotel, Laboratorios y Complejo Recreacional Turístico de Kotosh” se realizó sin el Certifi cado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA) y sin el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), lo cual no correspondería ser discutido en el proceso amparo, según se señala. 4. A mi juicio, el razonamiento así esgrimido desconoce que diversas actuaciones administrativas pueden impactar negativamente en derechos fundamentales y, por ende, su constitucionalidad puede ser evaluada en el ámbito del proceso de amparo. En este mismo sentido, el Tribunal Constitucional tiene copiosa jurisprudencia, por ejemplo, y solo por mencionar algunas materias, respecto de expropiaciones indirectas, de expulsiones de cadetes embarazadas de centros de formación castrense, de sanción arbitraria de estudiantes en sus centros de estudios, o de grandes proyectos de inversión realizados sin consulta previa. Al respecto, todos estos casos podrían haber sido vistos como meramente administrativos si se perdía en cuenta que, además de la discusión administrativa implicada, existen asimismo bienes iusfundamentales involucrados que merecen ser tutelados. 5. De otro lado, debo llamar la atención sobre el argumento de la ponencia que señala que la vulneración invocada fi nalmente no fue probada. Al respecto, debo precisar que, con base en este razonamiento, convendría declarar más bien infundada la demanda, y no improcedente, como aparece en el proyecto. 6. Por último, soy de la opinión de que, en casos en lo que existan obras que hayan sido construida sin los necesarios EIA y CIRA, y que constituyan una amenaza inminente para los derechos (en especial, al patrimonio cultural y al ambiente sano y adecuado), debe establecerse como pauta de tutela la paralización de las obras. Asimismo, para aquellos casos en los que existan situaciones de sustracción de materia, considero que de todos modos correspondería emitir una sentencia fundada, conforme el artículo 1 del Código Procesal Constitucional, ello sin perjuicio, claro está, de que se determinen responsabilidades adicionales en las vías correspondientes. Por las razones expuestas, considero que debe declararse FUNDADA la demanda de amparo. S. ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA W-1973941-3