Pleno. Sentencia 101/2021
LIMA JASON EFRAÍN LONDOÑE ESPINOZA
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 14 de enero de 2021, los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, han emitido la siguiente sentencia
que declara INFUNDADA la demanda de amparo que dio origen al Expediente 01165-2018-PA/TC. El magistrado Miranda Canales formuló un voto singular declarando improcedente la demanda. La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y el voto antes referido, y que los magistrados intervinientes en el Pleno fi rman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad. Flavio Reátegui Apaza Secretario Relator SS. LEDESMA NARVÁEZ FERRERO COSTA MIRANDA CANALES BLUME FORTINI RAMOS NÚÑEZ SARDÓN DE TABOADA ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
En Lima a los 14 días del mes de enero de 2021, el Pleno del Tribunal Constitucional integrado por los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa- Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, y con el voto singular del magistrado Miranda Canales, que se agrega.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Jason Efraín Londoñe Espinoza contra la resolución de fojas 338, de fecha 22 de noviembre de 2017, expedida por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Lima, que declaró infundada la demanda de autos.
Demanda Con fecha 5 de agosto de 2016, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Comandancia General de la Fuerza Aérea del Perú. Solicita que se declare la nulidad de la resolución denegatoria fi cta de su recurso de apelación, de fecha 22 de abril de 2016, que interpuso contra la Resolución 0425–DIGPE, de fecha 31 de marzo de 2016, mediante la cual se dispone su baja de la Escuela de Ofi ciales de la Fuerza Aérea del Perú, y que, por consiguiente, se ordene su inmediata reincorporación como cadete del primer año de la citada escuela. Manifi esta que mediante la referida resolución se le dio de baja por defi ciencia académica, al haber obtenido nota subsanatoria menor a doce en una asignatura considerada prerrequisito y que, por ende, le impide seguir con su carrera militar, afectando su proyecto de vida. Además, afi rma que el procedimiento administrativo se inició sin que se le permitiera defenderse y que, en otros catorce casos similares, los alumnos fueron reincorporados, mientras a él no se le brindó dicha posibilidad. Alega la vulneración de sus derechos a la educación, al debido proceso, a la defensa, a la debida motivación, a la igualdad ante la ley y al trabajo. Contestación de la demanda El procurador público adjunto de la Fuerza Aérea del Perú formula las excepciones de incompetencia por razón de la materia y de prescripción, y contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente o infundada. Refi ere que la Dirección General de Personal de la Fuerza Aérea del Perú ha dado de baja al recurrente por estar incurso en la causal de baja por defi ciencia académica, debido a que obtuvo una nota subsanatoria inferior a doce (12) en la asignatura de Matemática Básica II, correspondiente al semestre del año académico 2015, la cual es considerada prerrequisito en un semestre académico, y que tanto a nivel del Consejo Académico como del Consejo Superior se han cumplido con los plazos y las garantías del debido proceso. Agrega que la resolución cuestionada fue emitida respetando la Constitución, la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y el Reglamento Interno de los Centros de Formación de las Fuerzas Armadas. Sentencia de primera instancia o grado El Séptimo Juzgado Constitucional de Lima, mediante resolución de fecha 4 de abril de 2017, declaró infundadas las excepciones de incompetencia por razón de la materia y de prescripción, y mediante Resolución 22, de mayo de 2017, declaró infundada la demanda, por considerar que en el procedimiento administrativo el derecho de defensa del recurrente sí estuvo garantizado, puesto que la entidad demandada le dio la oportunidad de presentar sus descargos, tener accesos al expediente administrativo y hacer uso de la palabra a través de su abogado defensor. Además, aduce que no se vulneró el derecho a la igualdad del demandante puesto que los casos resueltos en las resoluciones administrativas que adjuntó eran distintos. Sentencia de segunda instancia o grado La Sala revisora confi rmó la apelada, por estimar que la entidad demandada, de manera previa a la expedición de la Resolución Directoral 0425-DIGPE, de fecha 31 de marzo de 2016, puso en conocimiento del demandante el cargo imputado, a fi n de que pueda presentar sus descargos, así como le informó que podía tener acceso al legajo de investigación, por lo que no se ha vulnerado su derecho a la defensa.
Petitorio de la demanda 1. Mediante la demanda de amparo presentada en autos el recurrente pretende que se declare la nulidad de la resolución denegatoria fi cta de su recurso de apelación, de fecha 22 de abril de 2016, interpuesto contra la Resolución 0425–DIGPE, de fecha 31 de marzo de 2016, mediante la cual se dispone su baja de la Escuela de Ofi ciales de la Fuerza Aérea del Perú; y que, por consiguiente, se ordene su inmediata reincorporación como cadete del primer año de la citada escuela. Alega la vulneración de sus derechos a la educación, al debido proceso, a la defensa, a la debida motivación, a la igualdad ante la ley y al trabajo. Análisis del caso concreto 2. En la Sentencia 04289-2004-PA/TC, este Tribunal precisó lo siguiente: […] el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fi n de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea éste administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal. 3. Asimismo, en la Sentencia 05514-2005-PA/TC, este Tribunal dejó sentado que: Así, el derecho de defensa en el ámbito del procedimiento administrativo de sanción se estatuye como una garantía para la defensa de los derechos que pueden ser afectados con el ejercicio de las potestades sancionatorias de la administración. En ese sentido, garantiza, entre otras cosas, que una persona sometida a una investigación, sea esta de orden jurisdiccional o administrativa, y donde se encuentren en discusión derechos e intereses suyos, tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de tales derechos e intereses, para cuyo efecto se le debe comunicar, previamente y por escrito, los cargos imputados, acompañando el correspondiente sustento probatorio, y otorgarle un plazo prudencial a efectos de que —mediante la expresión de los descargos correspondientes— pueda ejercer cabalmente su legítimo derecho de defensa. Se conculca, por tanto, dicho derecho cuando los titulares de derechos e intereses legítimos se ven imposibilitados de ejercer los medios legales sufi cientes para su defensa. 4. En el presente caso, mediante la Resolución 0425– DIGPE, de fecha 31 de marzo de 2016 (f. 16), el director general de Personal de la Fuerza Aérea del Perú dispuso dar de baja al demandante de la Escuela de Ofi ciales de la Fuerza Aérea del Perú, por la causal de defi ciencia académica y se ordenó el reintegro al Estado de la cantidad de S/ 8677.32. Al respecto, conforme al artículo 99 del Reglamento Interno de los Centros de Formación de las Fuerzas Armadas, aprobado mediante Decreto Supremo 001-2010-DE/SG, es causal de baja por defi ciencia académica, entre otros, obtener nota subsanatoria inferior a doce (12) en una asignatura considerada prerrequisito, y en autos no existe controversia acerca de que el demandante incurrió en dicha causal, conforme se observa en el documento NC-50- EODE-N° 002, de fecha 14 de enero de 2016 (f. 180). 5. Ahora bien, el demandante alega una serie de presuntas irregularidades que se habrían cometido en el procedimiento administrativo que habría dado lugar a la vulneración de su derecho al debido procedimiento, en particular, de su derecho a la defensa.
6. Así, en primer lugar, aduce que la entidad demandada no le habría informado que podía contar con la asesoría de un abogado para ejercer su defensa. Sin embargo, contrariamente a lo alegado por el recurrente, desde el inicio del procedimiento administrativo, la entidad demandada le informó que podía contar con la asistencia de un abogado defensor. En efecto, mediante Memorándum C-4-EODA-N° 007, de fecha 25 de enero de 2016 (f. 184), el presidente del Consejo Académico de la EOFAP le comunicó al demandante que estaba siendo sometido a un Consejo Académico por no haber aprobado la nota subsanatoria de la asignatura de Matemática Básica II, para lo cual le dio un plazo de cinco días para que presente su informe de descargos y le indicó que tenía el derecho de contar con un abogado si así lo requería. En atención a ello, el recurrente presentó su informe de descargos el 29 de enero de 2016 (f. 186), sin la asistencia de un letrado. 7. Del mismo modo, mediante Memorándum C-14-EOCS-N° 010, de fecha 11 de febrero de 2016 (f. 191), el presidente del Consejo Superior EOFAP le comunicó al demandante que se encontraba sometido al Consejo Superior por estar comprendido en la causal de baja por defi ciencia académica, tipifi cada en el inciso c) del artículo 99 del Reglamento Interno de los Centros de Formación de las Fuerzas Armadas, le otorgó un plazo de cinco días para efectuar sus descargos y le informó que podría ser patrocinado por un abogado de su elección si así lo requería. Atendiendo a ello, el recurrente presentó su informe de descargos el 9 de febrero de 2016 (f. 218), esta vez sí con la asistencia de un letrado. Por lo tanto, la entidad demandada, desde el inicio del procedimiento administrativo, le dio la oportunidad al demandante de ejercer su derecho de defensa a través de un abogado defensor. 8. Igualmente, alega el actor que el Consejo Superior no le permitió el uso de la palabra a su abogado defensor, pese a que lo había solicitado. Empero, lo indicado por el recurrente no se ajusta a la realidad, puesto que la emplazada sí dio la oportunidad a su abogado defensor hasta en dos oportunidades para que pueda hacer uso de la palabra. En la primera oportunidad, mediante documento NC-900-EOAL-N° 005, de fecha 23 de febrero de 2016 (f. 201), el Consejo Superior le citó para la audiencia del uso de la palabra para el día 25 de febrero de 2016, a horas 12.30, a la que no asistió el abogado defensor, conforme se observa en la constancia de fojas 202. En segunda oportunidad, y a solicitud del recurrente, mediante documento NC-14-EOCS-N° 009, de fecha 26 de febrero de 2016 (f. 203), el Consejo Superior le concedió el uso de la palabra al abogado defensor para el día 3 de marzo de 2016, a horas, 12:30, a cuya audiencia sí asistió, conforme se aprecia a fojas 206. 9. Por otro lado, el recurrente refi ere que, pese a que solicitó copia del expediente administrativo, la emplazada le denegó dicho pedido. Si bien es cierto que la emplazada le denegó la copia del expediente por estimar que se trata de una información vinculada a investigaciones en trámite referidas al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública, también es verdad que le comunicó que él o su abogado “podrán tener acceso al legajo de investigación donde obra todo lo actuado en el presente procedimiento administrativo, […] para lo cual, puede apersonarse a la Ofi cina de Subdirección de esta EOFAP, en horario de lunes a viernes de 0800 horas a 16:00”, conforme se verifi ca en el documento NC-900-EOAL-N° 004, de fecha 23 de febrero de 2016 (f. 199). No obstante, de autos no se advierte que el recurrente o su abogado hubiesen solicitado acceder a los actuados administrativos. 10. En tales circunstancias, el demandante pudo ejercer su derecho de defensa durante la etapa de investigación ante el Consejo Superior, el que, conforme al artículo 19 del Reglamento Interno de los Centros de Formación de las Fuerzas Armadas, tiene como competencias: c) Investigar la falta de aptitud o defi ciencia académica, y “e) Evaluar y elevar al Director del Centro de Formación las solicitudes de baja”. Mientras que, conforme a su artículo 104, es competencia del Consejo Académico, entre otros, recomendar al director del Centro de Formación el sometimiento al Consejo Superior en los casos que considere la defi ciencia académica. Por consiguiente, este Tribunal considera que el procedimiento disciplinario al que fue sometido el demandante no ha conculcado su derecho al debido proceso, en su manifestación del derecho de defensa. 11. Por otro lado, se advierte que la citada resolución basa la imposición de la medida disciplinaria en lo dispuesto en el artículo 99 del Reglamento Interno de los Centros de Formación de las Fuerzas Armadas. La resolución cuestionada sostiene que el citado reglamento dispone la baja como sanción por “obtener nota subsanatoria inferior a doce (12) en una (01) asignatura considerada pre-requisito de acuerdo a lo descrito en el artículo 69° en un semestre académico”. Se acredita, asimismo, que la resolución cuestionada sustenta la sanción aplicada al caso en la recomendación dispuesta y, por ende, en el contenido del Acta del Consejo Superior 006-2016, de fecha 7 de marzo de 2016 (f. 207), emitida por el Consejo Superior de la EOFAP. En dicha acta se exponen detalles de los documentos actuados, los antecedentes del recurrente, los hechos materia de investigación disciplinaria, el análisis de la causal de baja atribuida al demandante y las conclusiones y recomendaciones. Así las cosas, este Tribunal considera que la resolución cuestionada no adolece de ningún vicio de motivación. En efecto, se advierte de ella que contiene una motivación razonable, en tanto explica los fundamentos jurídicos y fácticos que llevaron a determinar la baja por defi ciencia académica del demandante. 12. Por último, respecto de la alegada afectación del principio-derecho a la igualdad, en razón de que la entidad demandada habría reincorporado a catorce alumnos en situación similar al demandante mediante sendas resoluciones directorales, mientras que al recurrente se le dio de baja sin posibilidad de reincorporación, se debe precisar que, analizadas las resoluciones directorales a las que se alude (ff. 24 a 63), se advierte que, si bien los catorce estudiantes fueron reincorporados al servicio activo en la Escuela de Subofi ciales de la Fuerza Aérea del Perú, ello se debió a que se declararon nulos los actos administrativos en los que una misma persona actuó en calidad de presidente del Consejo Académico y como vocal del Consejo Superior, contraviniendo el artículo 14 del reglamento; esto es, se declaró la nulidad de tales actos administrativos y se ordenó retrotraer los actuados hasta el momento procesal de la convocatoria del Consejo Superior. En tal sentido, no existe una situación similar de dichos casos con el del demandante, razón por la cual tampoco se ha conculcado su derecho a la igualdad. 13. En función a lo expuesto, y no habiéndose acreditado afectación de los derechos al debido proceso y a la igualdad, por los mismos fundamentos esbozados, tampoco se advierte afectación del derecho a la educación. Y respecto de la alegada afectación del derecho al trabajo, resulta irrelevante emitir pronunciamiento de fondo, en tanto que el demandante se encontraba con la condición de alumno respecto de la demandada, sin que exista vínculo laboral alguno. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
Declarar INFUNDADA la demanda, al no haberse acreditado la vulneración de los derechos alegados. Publíquese y notifíquese. SS. LEDESMA NARVÁEZ FERRERO COSTA BLUME FORTINI RAMOS NÚÑEZ SARDÓN DE TABOADA ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA PONENTE ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
MIRANDA CANALES Con el mayor respeto por la ponencia de mi colega magistrado, emito el presente voto singular para expresar las razones que sustentan el rechazo de la demanda por existir una vía igualmente satisfactoria.
1. El objeto del presente proceso es la declaratoria de nulidad de la resolución denegatoria fi cta de su recurso de apelación, de fecha 22 de abril de 2016, que interpuso contra la Resolución 0425–DIGPE, de fecha 31 de marzo de 2016, mediante la cual se dispone su baja de la Escuela de Ofi ciales de la Fuerza Aérea del Perú, y que, por consiguiente, se ordene su inmediata reincorporación como cadete del primer año de la citada escuela. Alega la vulneración de sus derechos a la educación, al debido proceso, a la defensa, a la debida motivación, a la igualdad ante la ley y al trabajo. 2. Al respecto, considero que debe evaluarse si lo pretendido en la demanda corresponde ser dilucidado en una vía diferente a la constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5, inciso 2, del Código Procesal Constitucional. Análisis de procedencia 3. En el precedente estatuido en la STC 02383-2013-PA, el Tribunal Constitucional precisa los criterios para la aplicación de lo dispuesto en el artículo 5, inciso 2, del Código Procesal Constitucional. Al respecto, señala que deben analizarse dos niveles para determinar si la materia controvertida puede revisarse o no en sede constitucional:
a) La perspectiva objetiva, corrobora la idoneidad del proceso, bajo la verifi cación de otros dos subniveles: (a.1) La estructura del proceso, correspondiendo verifi car si existe un proceso célere y efi caz que pueda proteger el derecho invocado (estructura idónea) y; (a.2) El tipo de tutela que brinda el proceso, si es que dicho proceso puede satisfacer las pretensiones del demandante de la misma manera que el proceso de amparo (tutela idónea). b) La perspectiva subjetiva, centra el análisis en la satisfacción que brinda el proceso, verifi cando otros dos subniveles: (b.1) La urgencia por la irreparabilidad del derecho afectado, corresponde analizar si la urgencia del caso pone en peligro la reparabilidad del derecho y; (b.2) La urgencia por la magnitud del bien involucrado, si la magnitud del derecho invocado no requiere de una tutela urgente. 4. Ahora bien, desde una perspectiva objetiva, tenemos que el proceso especial previsto en el Texto Único Ordenado de la Ley 27584, del Proceso Contencioso Administrativo (Decreto Supremo 011-2019-JUS), cuenta con una estructura idónea para acoger la pretensión de la demandante (solicita la nulidad de actos emitidos en el marco de un procedimiento administrativo regulado por el Decreto Supremo 001-2010-DE/SG1) y darle tutela adecuada. Es decir, el proceso contencioso-administrativo se constituye en una vía célere y efi caz respecto del amparo, donde puede resolverse el caso de derecho fundamental propuesto por la demandante. 5. Por otro lado, atendiendo a una perspectiva subjetiva, en el caso de autos no se ha acreditado un riesgo de irreparabilidad del derecho en caso de que se transite por la vía ordinaria, pues, si bien el recurrente denuncia la presunta vulneración del derecho al debido proceso en sede administrativa, en su manifestación del derecho de defensa y debida motivación, así como al derecho a la educación, la reparación se puede lograr a través de un mandato judicial proferido en la vía ordinaria en el que se nulifi quen los actos administrativos cuestionados y se disponga la reincorporación en el Centro de Formación de la Fuerza Aérea del Perú. En efecto, cabe recordar lo señalado por la jurisprudencia constitucional sobre la irreparabilidad, entendiéndola como aquella “imposibilidad jurídica o material” de retrotraer los efectos del acto reclamado como vulneratorio de un derecho fundamental (cfr. STC 00091-2005-PA), de forma tal que la judicatura se encuentre ante la imposibilitada de tomar una medida para poder reestablecer el ejercicio del derecho en una situación determinada; lo cual no ocurre en este tipo de casos, por cuanto el proceso contencioso se encuentra habilitado para declarar la nulidad de actos administrativos por contrariar la Constitución, la ley o cualquier disposición reglamentaria, así como para reestablecer la situación jurídica lesionada, y es que como se dijo, de constatar que los actos administrativos cuestionados son nulos no solo debe declarar esta sanción2, sino también reponer al actor3 ya sea para continuar con sus estudios o de haberlos culminado por medida cautelar o actuación de sentencia, para graduarse. Ahora, corresponde aclarar que el transcurso del tiempo no sería una objeción al cumplimiento del mandato judicial estimatorio que podría dictar la judicatura ordinaria en este tipo de litis, debido a que se trataría de un aspecto no atribuible al demandado sino a la propia Administración por haberse evidenciado su actuar arbitrario; en tal sentido, bien se podrían excepcionar en este tipo de situaciones aquellas reglas basadas en algún límite de edad. De igual manera, tampoco se verifi ca la necesidad de tutela urgente derivada de la relevancia de los derechos en cuestión o de la gravedad del daño que podría ocurrir por cuanto conforme se advierte de autos se cuestionan actos administrativos y no se aprecia estado de vulnerabilidad alguna. 6. Por lo expuesto, se concluye que en el caso concreto existe una vía igualmente satisfactoria, que viene a ser el proceso contencioso-administrativo, a la que bien podría recurrir una vez agotada la vía administrativa de ser el caso, por lo que la demanda debe ser rechazada por aplicación del artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional. 7. Asimismo, en tanto que la demanda de autos a mi juicio es improcedente y fue interpuesta con anterioridad a la publicación de la STC 02383-2013-PA en el diario ofi cial El Peruano, correspondería habilitar el plazo para que en la vía ordinaria la parte demandante pueda demandar, si así lo estima pertinente, el reclamo de sus derechos presuntamente vulnerados, conforme se dispone en los fundamentos 18 a 20 de la precitada sentencia. 8. Por último, y no por ello menos importante, cabe recordar que el primer nivel de protección de los derechos fundamentales les corresponde a los jueces del Poder Judicial a través de los procesos judiciales ordinarios. Conforme al artículo 138 de la Constitución, los jueces imparten justicia con arreglo a la Constitución y las leyes, puesto que ellos también garantizan una adecuada protección de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución. Sostener lo contrario signifi caría afi rmar que el amparo es el único medio para salvaguardar los derechos fundamentales no pasibles de tutela mediante los otros procesos constitucionales de la libertad, a pesar de que a través de otros procesos judiciales también es posible obtener el mismo resultado. Cuestión adicional 9. Si bien en controversias similares suscribí pronunciamientos sobre el fondo, ello no obsta que, atendiendo a las particularidades de cada caso y previa justifi cación, pueda variar el sentido de mi voto. Conclusión Por estas consideraciones, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda de autos. S. MIRANDA CANALES Actualmente Derogado por el Decreto Supremo 009-2019-DE, publicado en el diario ofi cial El Peruano el 1 de octubre de 2019. 2 y 3 Constatación de arbitrariedad incurrida por la Administración, ello de con- formidad con el artículo 148 de la Constitución y en observancia de la Ley 27584 y modifi catorias. W-1971921-7
00091-2005-PA · 01165-2018-PA/TC · 02383-2013-PA