AREQUIPA JUAN SATURNINO LINAREZ HERRERA
En Lima, a los 20 días del mes de diciembre de 2017, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Miranda Canales, Ledesma Narváez, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Ferrero Costa, pronuncia la siguiente sentencia; con el abocamiento del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, aprobado en la sesión de Pleno del día 21 de noviembre de 2017. Asimismo, se agregan el fundamento de voto del magistrado Blume Fortini y los votos singulares de los magistrados Ledesma Narváez y Espinosa- Saldaña Barrera.
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Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Juan Saturnino Linarez Herrera contra la sentencia de fojas 251, de 6 de agosto de 2015, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, que declaró infundada la demanda de amparo de autos.
El 25 de julio de 2012, don Juan Saturnino Linarez Herrera interpone demanda de amparo contra el Gobierno Regional de Arequipa a fi n de que se inaplique a su caso el artículo 5 de la Ordenanza Regional 166-Arequipa, publicada en el diario La República, el 19 de junio de 2012, cuyo texto es el siguiente: Los parceleros que presenten su solicitud de acogimiento, adicional a la documentación señalada en los numerales 20.1 y 26.1 de los artículos 20º y 26º, deberán adjuntar una Declaración Jurada de no tener proceso judicial en trámite en contra de AUTODEMA, contra el Gobierno Regional de Arequipa y/o contra tercero, el cual involucre pretensiones relacionadas con la parcela a ser cancelada y que evidentemente contravengan y retarden los objetivos contenidos en el Art. 1º de la presente ordenanza, en especial los referidos a los procesos de adjudicación de parcelas. La declaración jurada podrá ser reemplazada, en los casos de procesos judiciales en trámite, con la copia legalizada del cargo del escrito de desistimiento judicial que el parcelero haya presentado ante el Poder Judicial, mientras que la Resolución Judicial que apruebe el archivo del proceso por desistimiento, deberá ser presentada por el parcelero como requisito indispensable previo a la suscripción de la escritura pública de transferencia. Alega que, en aplicación de dicha norma, la emplazada se niega a aceptar su incorporación al programa de incentivos regulado por la Ordenanza Regional 166-Arequipa exigiendo que, previamente a ello, se desista del proceso que mantiene con el Gobierno Regional de Arequipa sobre ejecución de obligaciones contractuales e indemnización por daños y perjuicios. Señala que, por esa razón, se vulnera su derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva pues “La Ordenanza Regional pretende coaccionarme y obligarme a desistirme de un proceso judicial legítimo que vengo tramitando hace tantos años (…)” (fojas 38). Además, refi ere que dicha ordenanza lesiona su derecho fundamental de igualdad ante la ley pues le impide acceder a benefi cios concedidos a otros adjudicatarios del Proyecto Especial Majes-Siguas por el mero hecho de mantener un proceso judicial en trámite con el Gobierno Regional de Arequipa. Mediante auto de 13 de agosto de 2012, el Décimo Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia de Arequipa rechaza liminarmente la demanda señalando que la Ordenanza Regional 166-Arequipa es de carácter heteroaplicativo por lo que no puede cuestionarse en el proceso constitucional de amparo. A su vez, mediante auto de 13 de noviembre de 2012, la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, confi rma la apelada señalando que la controversia no debe resolverse mediante el proceso de amparo sino en la vía contencioso-administrativa. Sin embargo, mediante auto de 25 de setiembre de 2013 emitido en el Expediente 00373-2013-PA/TC, este Tribunal Constitucional ordena la admisión a trámite de la demanda por considerar que la Ordenanza Regional 166-Arequipa es de carácter autoaplicativo y afecta, prima facie, el contenido protegido de los derechos fundamentales del actor. El 30 de junio de 2014, el Gobierno Regional de Arequipa se apersona al proceso y deduce las excepciones de falta de legitimidad para obrar del demandante y oscuridad en el modo de proponer la demanda. Sin perjuicio de ello, contesta la demanda señalando que la Ordenanza Regional 166-Arequipa establece benefi cios de carácter voluntario por lo que no existe coacción contra el recurrente ni vulneración de su derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Además, señala que no se vulnera su derecho de igualdad ante la ley pues la norma cuestionada establece una diferenciación que se basa en factores objetivos y obedece al principio de trato igual a los iguales y trato desigual a los desiguales. Mediante auto de 10 de diciembre de 2014, el juzgado declara improcedentes las excepciones deducidas por la emplazada. A su vez, mediante sentencia de 6 de marzo de 2015, declara fundada la demanda por considerar que la Ordenanza Regional 166-Arequipa interviene innecesariamente el derecho fundamental del actor a la igualdad ante la ley y establece una condición vulneratoria del derecho de acceso a la justicia que, a su vez, forma parte del derecho fundamental de tutela jurisdiccional efectiva. Finalmente, mediante sentencia de 6 de agosto de 2015, la Sala revoca la apelada y, reformándola, declara infundada la demanda señalando que el recurrente no ha acreditado que presentó solicitudes para acogerse al programa de incentivos regulado por la Ordenanza 166-Arequipa ni demostrado que dicha ordenanza haya sido aplicada a su caso.
Cuestión procesal previa 1. El recurrente solicita la inaplicación del artículo 5 de la Ordenanza Regional 166-Arequipa que establece requisitos para acogerse al programa de incentivos, desarrollado por el Gobierno Regional de Arequipa, para promover la cancelación de las deudas mantenidas por adjudicatarios del Proyecto Especial Majes-Siguas con la Autoridad Autónoma de Majes (Autodema). 2. Sin embargo, en diferentes instancias del proceso, se ha desestimado la demanda señalándose que la Ordenanza Regional 166-Arequipa es una norma heteroaplicativa; es decir, que su mera entrada en vigencia no es susceptible de afectar negativamente los derechos fundamentales del actor. 3. Conforme al artículo 3 del Código Procesal Constitucional, el amparo contra normas procede cuando la disposición que se cuestiona es de carácter autoaplicativo; esto es, cuando se cuestionan normas “cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada”. En desarrollo de esa regla, este Tribunal Constitucional ha determinado que una norma autoaplicativa es aquella “cuya aplicabilidad no se encuentre sujeta a la realización de algún acto posterior o a una eventual reglamentación legislativa, en la medida que adquiere su efi cacia plena en el mismo momento que entra en vigencia” (sentencias emitidas en los expedientes 07320-2005-PA/TC, 04637-2006-PA/TC y 05387-2008-PA/TC entre otras). 4. En el presente caso, la norma cuestionada por el actor establece, como requisito para acogerse al programa de incentivos en cuestión, presentar: (i) una declaración jurada de no tener procesos judiciales en trámite contra Autodema o el Gobierno Regional de Arequipa vinculados a su condición de adjudicatarios del Proyecto Especial Majes-Siguas; o, (ii) una copia legalizada del cargo del escrito de desistimiento presentado en dichos procesos judiciales. 5. En otras palabras, el artículo 5 de la Ordenanza Regional 166-Arequipa exige a sus destinatarios no mantener procesos judiciales en trámite vinculados a los inmuebles adjudicados a su favor como parte del Proyecto Especial Majes-Siguas para poder benefi ciarse del programa de incentivos regulado por dicha ordenanza. 6. Por tanto, con su mera entrada en vigencia, dicha norma impide a los adjudicatarios del Proyecto Especial Majes-Siguas que mantienen procesos judiciales en trámite con Autodema o con el Gobierno Regional de Arequipa participar en el programa de incentivos en cuestión. 7. En el presente caso, como consta a fojas 3, el recurrente es adjudicatario de un inmueble ubicado en la Sección E de la Primera Etapa del Proyecto Especial Majes-Siguas. También está acreditado que, a la fecha, el actor mantiene un proceso judicial en trámite contra Autodema y el Gobierno Regional de Arequipa que viene tramitándose en el Expediente 05937-2009-0-0401-JR- CI-01 (cfr. https://cej.pj.gob.pe/cej/forms/detalleform.html. Consulta realizada el 7 de diciembre de 2017). Además, como consta a fojas 8, dicho proceso judicial está vinculado, precisamente, al contrato mediante el cual se le adjudicó un inmueble en el marco del Proyecto Especial Majes-Siguas. 8. En consecuencia, la mera entrada en vigencia de la Ordenanza Regional 166-Arequipa impide al recurrente benefi ciarse del programa de incentivos promovido por el Gobierno Regional de Arequipa. Por tanto, en la medida en que ésta genera un impacto inmediato en su status jurídico susceptible de afectar sus derechos fundamentales, corresponde pronunciarse sobre el fondo de la controversia conforme al artículo 3 del Código Procesal Constitucional. Resolución de la controversia 9. El actor cuestiona que, por disposición del artículo 5 de la Ordenanza Regional 166-Arequipa, se le exija desistirse del proceso judicial signado en el Expediente 05937-2009-0-0401-JR-CI-01 para poder acogerse al programa de incentivos regulado por dicha ordenanza. Alega que, por esa razón, se vulneran sus derechos fundamentales de tutela jurisdiccional efectiva e igualdad ante la ley. 10. Por tanto, para evaluar adecuadamente la controversia, debe analizarse en qué consiste el programa de incentivos en cuestión. Al respecto, en su parte pertinente, el artículo 18 de la Ordenanza Regional 166-Arequipa señala: Los productores agrarios que tengan alguna deuda con AUTODEMA derivadas de los procesos de adjudicación de parcelas, y que, a través de la solicitud respectiva soliciten acogerse a los términos de la presente Ordenanza, podrán
74351 cancelar su deuda acogiéndose a una de las siguientes modalidades, que aplica un régimen de incentivos: Primera Modalidad.- La cancelación del precio en una sola armada y al contado de US$ 15,000.00 dólares americanos, condonándose los intereses compensatorios y los intereses moratorios que se hayan generado. Segunda Modalidad.- El precio de US$ 15,000.00 dólares americanos será cubierto en dos partes: US$ 6,500.00 dólares americanos serán pagados en una sola armada y al contado, más el 50% de intereses compensatorios generados condonándose los demás conceptos, y, US$ 8.500.00 dólares americanos se cancelarán con la valorización de las inversiones que efectivamente se hayan ejecutado o que inmediatamente se ejecuten para la instalación y funcionamiento de sistemas de riego de alta efi ciencia con goteo, condonándose los intereses compensatorios y moratorios que se hayan generado. (…). 11. Mediante dicho programa, el Gobierno Regional de Arequipa ofrece a determinados adjudicatarios de la primera etapa del Proyecto Especial Majes-Siguas la opción de reestructurar las deudas que mantienen con Autodema, derivadas de sus respectivos contratos de adjudicación. Entre otras cosas, dicha reestructuración incluye la condonación parcial o total de lo adeudado al Estado por concepto de intereses. 12. Empero, para acogerse a dicho programa de incentivos, la Ordenanza Regional 166-Arequipa exige que sus eventuales benefi ciarios se desistan de los procesos judiciales en trámite que mantuvieran con Autodema o con el Gobierno Regional de Arequipa y adjunten copia legalizada de los cargos de los escritos judiciales de desistimiento correspondientes. 13. Así, la Ordenanza Regional en cuestión requiere que los adjudicatarios de la primera etapa del Proyecto Especial Majes-Siguas, que deseen acogerse al programa de incentivos sub litis, renuncien a las pretensiones que hubieran formulado en la vía judicial contra Autodema o el Gobierno Regional de Arequipa. Sin embargo, el recurrente cuestiona dicha exigencia por considerar que ésta vulnera sus derechos fundamentales de tutela jurisdiccional efectiva e igualdad ante la ley. 14. En reiterada jurisprudencia, este Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente sobre el derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva: El artículo 139.º, inciso 3), de la Constitución reconoce: 1) el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva que supone tanto el derecho de acceso a los órganos de justicia como la efi cacia de lo decidido en la sentencia, es decir, una concepción garantista y tutelar que encierra todo lo concerniente al derecho de acción frente al poder-deber de la jurisdicción (…) (sentencias emitidas en los Expedientes 02375-2012-PA/TC, 02850-2012-PA/TC y 02525-2013-PA/TC entre otras). 15. Además, ha precisado lo siguiente respecto al derecho de acceso a la justicia que, a su vez, forma parte del contenido del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva: El derecho a la tutela judicial efectiva es un derecho de contenido complejo que persigue garantizar la efi cacia de las situaciones jurídicas, posibilitando a las personas –entre otros– el libre e igualitario acceso a la jurisdicción para la tutela de sus derechos y, de esta forma, se debe eliminar todas las barreras que limiten, restrinjan o impidan este acceso libre e igualitario a los órganos jurisdiccionales (sentencias emitidas en los Expedientes 01087-2004-PA/TC y 03072-2006-PA/TC). 16. En consecuencia, existirá una lesión al derecho de tutela jurisdiccional efectiva, en su manifestación de acceso a la justicia, cuando: (i) se impida o prohíba a una persona solicitar tutela en la vía jurisdiccional sin que exista una justifi cación constitucional válida para ello; o, (ii) se establezcan barreras, requisitos u obstáculos que, sin prohibir directamente el acceso a la jurisdicción, difi culten o restrinjan arbitrariamente la posibilidad de solicitar tutela en sede jurisdiccional. 17. En el presente caso, no se advierte que el artículo 5 de la Ordenanza Regional 166-Arequipa impida al recurrente solicitar que se tutelen sus derechos en una vía jurisdiccional. Tampoco se evidencia que ésta establezca una barrera que encarezca, restringa o difi culte la posibilidad que tiene el actor de accionar judicialmente en defensa de sus derechos. 18. Por el contrario, la norma cuestionada en autos se limita a establecer los requisitos que deben cumplirse para acceder a un programa voluntario de incentivos para la cancelación de deudas mantenidas por los adjudicatarios del proyecto especial Majes-Siguas con Autodema. Ésta no limita ni restringe en modo alguno el derecho del recurrente a interponer demandas judiciales ni lo obliga a desistirse o a abandonar, de otra manera, los procesos judiciales en trámite que hubiera iniciado o en los que se encontrara participando como parte. 19. Ciertamente, el artículo 5 de la Ordenanza Regional 166-Arequipa requiere que el recurrente se desista de los procesos judiciales en trámite que mantuviera con Autodema o con el Gobierno Regional de Arequipa para poder benefi ciarse del programa de incentivos en cuestión. Sin embargo, dicha exigencia no prohíbe ni restringe, directa o indirectamente, el derecho del recurrente a acceder a la justicia ni le impide, de otra manera, obtener una adecuada tutela jurisdiccional; únicamente establece los requisitos que debe cumplir para acogerse a un programa voluntario diseñado para facilitar el cumplimiento de las obligaciones contractuales derivadas de su condición de adjudicatario del Proyecto Especial Majes-Siguas. 20. Por tanto, puesto que la norma cuestionada en autos no impide ni restringe el derecho del recurrente a acceder a la justicia y obtener una tutela jurisdiccional adecuada, la demanda de amparo debe declararse infundada en este extremo. 21. Empero, el recurrente también cuestiona el artículo 5 de la Ordenanza Regional 166-Arequipa por considerar que vulnera su derecho de igualdad ante la ley. Al respecto, debe tomarse en cuenta que este Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente sobre el derecho fundamental en cuestión: Constitucionalmente, el derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad ante la ley e igualdad en la ley. La primera de ellas quiere decir que la norma debe ser aplicable, por igual, a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma; mientras que la segunda implica que un mismo órgano no puede modifi car arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación sufi ciente y razonable (sentencias emitidas en los Expedientes 00048-2004-PI/TC, 00009-2007-PI/TC y 02835-2010-PA/TC entre otras). 22. Lo anterior evidencia que el derecho fundamental a la igualdad no requiere que la ley trate siempre a todos por igual; por el contrario, únicamente exige que ésta no establezca distinciones arbitrarias entre personas que, desde el punto de vista objetivo, se encuentren en una misma situación. De ahí que, como ha hecho notar reiteradamente este Tribunal Constitucional, no se vulnera ese derecho cuando una diferencia de trato se realiza sobre bases razonables y objetivas (sentencias emitidas en los Expedientes 03843-2008-PA/TC, 02861-2010-PA/TC y 02362-2012-PA/TC entre otras). 23. En el presente caso, el recurrente alega que el artículo 5 de la Ordenanza Regional 166-Arequipa vulnera su derecho a la igualdad impidiéndole acceder al programa de incentivos regulado por dicha ordenanza por el mero hecho de contar con un proceso judicial en trámite contra Autodema y el Gobierno Regional de Arequipa. 24. Sin embargo, este Tribunal Constitucional no advierte que la diferenciación cuestionada por el recurrente pueda considerarse arbitraria o discriminatoria. En efecto, lejos de basarse en características inherentes a las personas — entre las cuales se encuentran las categorías sospechosas enumeradas en el artículo 2, inciso 2, de la Constitución u otras equiparables a ellas —, ésta toma en cuenta un dato de carácter objetivo: la existencia de procesos judiciales en trámite seguidos por adjudicatarios del Programa Especial Majes- Siguas contra Autodema y/o el Gobierno Regional de Arequipa. 25. Además, no resulta caprichoso o irrazonable tomar en cuenta dicho factor para determinar si un adjudicatario del Proyecto Especial Majes-Siguas puede benefi ciarse del programa de incentivos regulado por la Ordenanza Regional 166-Arequipa. 26. Como se ha expuesto, dicho programa de incentivos supone condonar, total o parcialmente, lo adeudado por los adjudicatarios de dicho proyecto a Autodema por concepto de intereses. Ello supone una concesión por parte del Estado, que renuncia parcialmente a los derechos que le corresponden como acreedor, a fi n de incentivar el cumplimiento de las demás obligaciones emanadas de los contratos de adjudicación suscritos en el marco del Proyecto Especial Majes-Siguas. 27. Por tanto, no resulta caprichoso o irrazonable que se exija a los adjudicatarios que deseen benefi ciarse con dicho programa de incentivos — y, en consecuencia, lograr la condonación parcial de las obligaciones que mantienen con Autodema — desistirse de los procesos judiciales, vinculados a las parcelas de las que son adjudicatarios, en los que hubieran demandado a Autodema o al Gobierno Regional de Arequipa. 28. En consecuencia, en la medida en que no se advierte que el Artículo 5 de la Ordenanza Regional 166-Arequipa establezca una distinción arbitraria o discriminatoria, la demanda también debe declararse infundada en este extremo pues no existe vulneración del derecho fundamental a la igualdad del actor. Por estos fundamentos el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo por no
74352 acreditarse la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el recurrente. Publíquese y notifíquese. SS. MIRANDA CANALES BLUME FORTINI RAMOS NÚÑEZ SARDÓN DE TABOADA FERRERO COSTA FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI Si bien concuerdo con los términos de la ponencia, considero necesario precisar que la ordenanza materia de cuestionamiento no obliga a los ciudadanos que les pudiera resultar aplicable por razones de la circunscripción territorial, a acogerse a los benefi cios que ella regula, así como tampoco conmina a los ciudadanos que tiene procesos judiciales pendientes con el Gobierno Regional de Arequipa a desistirse de los mismos, pues, persigue, entre otros fi nes, la culminación del saneamiento físico legal de determinadas parcelas a través de un procedimiento administrativo célere.
S. BLUME FORTINI
LEDESMA NARVÁEZ Con el debido respeto por la decisión de mayoría, en el presente caso, me adhiero al voto singular del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, cuyo fundamentos y fallo hago míos. El derecho fundamental de acceso a la justicia faculta a toda persona a acudir a los órganos jurisdiccionales a solicitar tutela. Este derecho no puede ser objeto de represalia por parte de un tercero simplemente porque haya sido activado en su contra. En el presente caso, si bien la condición legal de que el recurrente se desista del proceso contra la demandada para acceder del benefi cio de la ordenanza en cuestión no se trata, en sí, de una represalia o de una sanción; no obstante, constituye un obstáculo serio que, en realidad, busca desalentar el cuestionamiento judicial de los actos administrativos del Estado, lo cual, igualmente, vulnera este derecho. En ese sentido, mi voto es por declarar FUNDADA la demanda por haberse vulnerado el derecho fundamental de acceso a la justicia, debiéndose ordenar, para el caso del demandante, la inaplicación de la condición legal de que se desista de los procesos judiciales contra Autodema o el Gobierno Regional de Arequipa para acceder al programa de incentivos de cancelación de deuda regulada en la Ordenanza Regional 166-Arequipa; así como también debe ordenarse el pago de costos procesales. S. LEDESMA NARVÁEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA Con el debido respeto, me aparto de lo resuelto por mis colegas en mérito a las razones que a continuación expongo: 1. En el caso de autos, el recurrente solicita que se inaplique el artículo 5 de la Ordenanza Regional 166- Arequipa, de fecha 19 de junio de 2012, emitida por el Consejo Regional del Gobierno Regional de Arequipa, mediante la cual se estableció como requisitos adicionales para la procedencia de la solicitud de acogimiento al régimen de cancelación de deudas de los parceleros de las secciones D y E del Proyecto Especial Majes- Siguas I, la presentación de los siguientes documentos: - Declaración jurada de no tener proceso judicial en trámite en contra de la Autodema, del Gobierno Regional de Arequipa y/o contra tercero, el cual involucre pretensiones relacionadas con la parcela a ser cancelada y que contravenga o retarden los objetivos de la mencionada ordenanza. - En los casos de los procesos judiciales en trámite, copia legalizada del escrito de desistimiento presentado ante el Poder Judicial. La resolución judicial que apruebe dicho desistimiento, deberá ser presentada por el parcelero previo a la suscripción de la escritura pública de transferencia. 2. Al respecto, considero necesario señalar que este Tribunal, en reiteradas oportunidades, ha señalado que el derecho a la tutela procesal efectiva comprende el derecho de acceso a la justicia y el debido proceso. En ese sentido, ha señalado que el derecho de acceso a la justicia es un derecho por el cual ninguna autoridad, funcionario o persona alguna pueda poner más obstáculos que los previstos a nivel infraconstitucional. 3. Ahora bien, en el presente caso, resulta claro que es inconstitucional que el artículo 5 de la Ordenanza Regional 166 - Arequipa supedite el acogimiento al régimen de cancelación de deudas a que, en la práctica, el actor se desista de procesos judiciales que ni siquiera versan directamente sobre las transferencias que son materia de la mencionada ordenanza, sino a problemas técnicos que tienen que ver con la irrigación de sus parcelas. Por lo tanto, la demanda resulta fundada. 4. En efecto, el derecho de acceso a la justicia no solamente se vulnera cuando se prohíbe expresamente la interposición de demandas judiciales, sino también cuando se incentiva, sin mayor fundamento, el desistimiento, lo que repercute en forma negativa, concreta, directa y sin justifi cación razonable en dicho derecho fundamental. 5. Al haberse estimado la demanda conforme a lo establecido en el párrafo precedente, resulta inconducente emitir pronunciamiento acerca del resto de lo alegado por el actor. 6. Finalmente, y en atención a que se encuentra acreditada la vulneración del citado derecho constitucional, corresponde ordenar que la parte demandada asuma el pago de los costos procesales, en atención a lo dispuesto por el artículo 56 del Código Procesal Constitucional. Por las razones expuestas, considero que debe declararse FUNDADA la demanda, al haberse acreditado la vulneración del derecho de acceso a la justicia, y debe ordenarse el respectivo pago de los costos procesales. S. ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA W-1798078-8