Corte Suprema de Justicia de la República Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria APELACIÓN N.° 6091-2018 ACCION POPULAR LIMA Lima, dieciocho de julio de dos mil dieciocho I. VISTA: La causa número seis mil noventa y uno – dos mil dieciocho, en audiencia pública llevada a cabo en la fecha, integrada por los señores Jueces Supremos Pariona Pastrana (presidente), Vinatea
72809 Medina, Arias Lazarte, Toledo Toribio y Cartolin Pastor; producida la votación con arreglo a ley, se emite la siguiente sentencia: II. MATERIA DEL RECURSO: Es de conocimiento de este Supremo Tribunal el recurso de apelación interpuesto por el Banco de la Nación contra la sentencia recaída en la resolución número seis, de fecha diez de noviembre de dos mil diecisiete, que declaró infundada la demanda de acción popular. III. ANTECEDENTES: De lo actuado en el proceso se desprende lo siguiente: 1) Objeto de la pretensión demandada De la revisión de autos se advierte que mediante el escrito de fecha veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete1, el Banco de la Nación interpuso demanda contra el Seguro Social de Salud del Perú (Essalud), solicitando, como pretensión principal, que se declare inconstitucional el numeral 6.2.4.1.1 de la Directiva de Gerencia General N.° 015-GG-ESSALUD-2014; como pretensión accesoria a la pretensión principal, que se establezca que la declaración de nulidad emitida con ocasión de la pretensión principal tiene carácter retroactivo a partir de la fecha de entrada en vigencia de la Directiva de Gerencia General N.° 015-GG- ESSALUD-2014; como pretensión subordinada a la pretensión principal, que se declare la ilegalidad y, a razón de ello, la nulidad del numeral 6.2.4.1.1 de la Directiva de Gerencia General N.° 015-GG-ESSALUD-2014; como pretensión accesoria a la pretensión subordinada a la pretensión principal, que se establezca que la declaración de nulidad emitida con ocasión de la pretensión subordinada a la principal tiene carácter retroactivo a partir de la entrada en vigencia de la Resolución de Gerencia General de Essalud N.° 1311-GG-ESSALUD-2014. Señaló, como parte de sus argumentos, que mediante la Directiva de Gerencia General N.° 015-GG-ESSALUD-2014 se modifi có el plazo para el canje del Certifi cado de Incapacidad Temporal para el Trabajo (CITT), ya que el empleador contaba con seis (6) meses para realizar el trámite de reembolso, pero ahora, con la inclusión del numeral 6.2.4.1.1, se ha dispuesto la reducción del mismo a solo treinta (30) días hábiles de emitido el Certifi cado Médico, lo cual, ante las recargadas atenciones de Essalud, resulta muy corto para cumplir con todas las exigencias de dicha entidad, hecho que por los trámites burocráticos motivaría que prescriba el derecho de reembolso. Refi rió que la Directiva N.° 06-GG-ESSALUD-2009, aprobada mediante la Resolución de Gerencia General N.° 379-GG-ESSALUD-2009, reconoció la posibilidad de realizar el mencionado trámite dentro de un periodo de seis (6) meses desde el término del período de incapacidad del trabajador, lo que guarda relación con lo establecido en el texto del artículo 23 del Reglamento de la Ley N.° 26790, aprobado por el Decreto Supremo N.° 009-97-SA. Sin embargo, según indicó, con fecha nueve de febrero de dos mil quince, Essalud emitió la Resolución de Gerencia N.° 1311-GG-ESSALUD-14, que aprueba la Directiva N.° 015-GG-ESSALUD-2014, la misma que de forma arbitraria e injustifi cada establece una serie de cambios en el procedimiento de reembolso y canje del CITT, refi riéndose en el numeral 6.2.4.1.1, que el trabajador solo tendrá el plazo de treinta (30) días hábiles desde que le fue emitido el Certifi cado Médico de su estado de incapacidad a fi n de realizar el canje del CITT; con lo cual, a su criterio, se terminaría trasladando a la esfera de las entidades empleadoras la obligación de subsidio que tiene Essalud frente a las incapacidades temporales que padezcan los trabajadores. 2) Contestación de la demanda A través del escrito de fecha veinticinco de mayo de dos mil diecisiete2, la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos contestó la demanda interpuesta por el Banco de la Nación, sosteniendo que si bien el CITT es un requisito necesario para el otorgamiento de las prestaciones económicas por subsidio de incapacidad temporal, el objeto de regulación de la norma impugnada no incide en lo absoluto en el plazo para reclamar el pago de estas prestaciones. Agregó que la norma impugnada establece un plazo para que el usuario presente su solicitud para la emisión del CITT, esto es, a partir de la expedición del certifi cado médico el administrado tendrá un plazo de treinta (30) días hábiles para que Essalud le expida el CITT que requiere; concluyendo que la norma impugnada no tiene por fi nalidad regular el procedimiento de reembolso por el pago de los subsidios, y menos modifi car el plazo establecido en la ley, sino solo ampliar un plazo con el que se cuenta para emitir el CITT. 3) Fundamentos de la sentencia de primera instancia Mediante la resolución número seis, de fecha diez de noviembre de dos mil diecisiete3, la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima emitió sentencia declarando infundada la demanda de acción popular interpuesta por el Banco de la Nación. Indicó que en el acápite 6.2.4.1.1 de la Directiva de Gerencia General N.° 015-GG-ESSALUD-2014 se establece el procedimiento que el administrado debe seguir para validar su Certifi cado Médico y obtener el CITT; y que así, el plazo para la presentación del expediente por el usuario deberá de ser realizado dentro de los treinta (30) días hábiles de emitido el certifi cado médico. A su vez, expuso que en el artículo 12 de la Ley N.° 26790 se establecen de modo general las reglas del derecho de subsidio por incapacidad temporal por maternidad o lactancia por parte de Essalud, específi camente en lo referente al pago de prestaciones económicas; de ahí que, según manifestó, en la parte in fi ne se señala que el plazo para solicitar dicho benefi cio prescribe a los seis (6) meses desde que se dejó el periodo de incapacidad o el periodo máximo posparto. De lo anterior infi rió que mientras la disposición cuestionada regula el plazo para iniciar el trámite de validación del certifi cado médico que debe de realizar todo administrado para la obtención del respectivo Certifi cado de Incapacidad Temporal para el Trabajo (CITT), la disposición legal confrontada, en su parte pertinente, regula el plazo para solicitar el derecho de subsidio por incapacidad temporal, por maternidad o lactancia, lo que signifi caría que ambas regulan situaciones y supuestos distintos, como para apreciar una vulneración o contrariedad. 4) Recurso de apelación interpuesto contra la sentencia Mediante el escrito de fecha diecinueve de diciembre de dos mil diecisiete4, el Banco de la Nación interpuso recurso de apelación contra la sentencia contenida en la resolución número seis de fecha diez de noviembre de dos mil diecisiete. Al respecto, alega que la Directiva de Gerencia General N.° 015-GG-ESSALUD modifi có el plazo para el canje del CITT ya que el empleador contaba con seis meses para realizar el trámite de reembolso, pero ahora con la inclusión del numeral 6.2.4.1.1 se ha dispuesto la reducción de plazo a solo treinta (30) días hábiles de emitido el Certifi cado Médico, lo cual, ante las recargadas atenciones de Essalud, resulta muy corto para cumplir con todas las exigencias de dicha entidad, hecho que por los trámites burocráticos motivaría que prescriba el derecho de reembolso, al superar ampliamente el plazo estipulado por esa institución. Añade que la propia Directiva N.° 06-GG-ESSALUD-2009, aprobada mediante la Resolución de Gerencia General N.° 379-GG-ESSALUD-2009, reconoció la posibilidad de realizar el mencionado trámite dentro en un período de seis (6) meses desde el término del período de incapacidad del trabajador, lo que guarda relación con lo establecido en el texto del artículo 23 del Reglamento de la Ley N.° 26790. Señala que no se puede afi rmar que las normas sublitis regulan situaciones distintas, en tanto la consecuencia inmediata de la aplicación de la Directiva sobre la que solicita la inaplicación representa una reducción del plazo para que el trabajador subsidiado realice el canje del CITT, y se imposibilite realizar el mencionado trámite, inviabilizándose así el derecho de reembolso de las empresas y entidades empleadoras por los subsidios realizados. Expresa que ningún aspecto de la ley ni menos del Reglamento de la misma faculta a Essalud a trasladar dicha obligación a otra entidad pública o privada, por lo que la consecuencia práctica de reducir el plazo de canje de certifi cados por el CITT conlleva a que las entidades empleadoras afronten tales subsidios por la imposibilidad de cubrir dicho requisito en el nuevo plazo establecido de treinta (30) días por la Directiva General N.° 015-GG-ESSALUD-2014. IV. FUNDAMENTOS DE LA SALA SUPREMA: PRIMERO: Sobre la naturaleza del proceso de acción popular 1.1. El proceso de acción popular puede ser interpuesto por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma que se impugne le afecte o no, pues procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad. Es decir, a través de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano defi enda un interés que no le concierne como simple particular, sino como miembro de una determinada colectividad. En otros términos, el proceso constitucional de acción popular está pensado en una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administración Pública; y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que mediante la actividad que le es propia, podría vulnerar las leyes y la Constitución. En ese sentido, en el inciso 5 del artículo 200 de la Constitución Política del Perú se establece que la acción popular es un proceso constitucional que se interpone contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la ley. 1.2. Al igual que el proceso de inconstitucionalidad, el
carácter abstracto, puesto que el juez constitucional observará la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición cuestionada con la Constitución y sus leyes de desarrollo –a diferencia del control difuso– con independencia de su vinculación con un caso en particular. 1.3. Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente N.° 00025-2010-PI/TC (fundamento 17), se refi ere a la acción popular en los siguientes términos: “(…) la Constitución ha previsto un proceso constitucional, de conocimiento exclusivo del Poder Judicial, denominado ‘acción popular’, para que en su seno se realice un control abstracto de validez legal y/o constitucional de los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la
72810 autoridad de la que emanen [art. 200.5º CP y art. 76º del CPConst]. Según el tercer párrafo del artículo 81º del CPConst., declarada la ilegalidad o inconstitucionalidad de la norma, resolución, reglamento o decreto de carácter general, el órgano jurisdiccional podrá declarar la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas impugnadas, precisando sus alcances en el tiempo, además de contar la decisión con alcances generales. La inaplicación, en este caso, no tiene que ver con los alcances generales de la sentencia que declara la invalidez de la norma, sino con los efectos retroactivos que se le pueda atribuir, luego de determinarse su nulidad (…)”. 1.4. Cabe señalar que lo expuesto es concordante con lo establecido en el artículo 76 del Código Procesal Constitucional (Ley N.° 28237), en el cual se señala que “[l]a demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”. SEGUNDO: Análisis del caso 2.1. En el presente caso se cuestiona la legalidad del numeral 6.2.4.1.1 de la Directiva de Gerencia General N.° 015-GG- ESSALUD-2014, en el cual literalmente se establece lo siguiente: “Todo Certifi cado Médico posterior al vigésimo día de incapacidad acumulado en el año por el trabajador, y que cumpla con los requisitos respectivos; será validado procediéndose a emitir el respectivo CITT. La presentación del expediente por el usuario deberá ser realizado dentro de los treinta (30) primeros días hábiles de emitido el Certifi cado Médico” (el énfasis es nuestro). 2.2. El Certifi cado de Incapacidad Temporal para el Trabajo es el documento ofi cial de EsSalud, por el cual se hace constar el tipo de contingencia (enfermedad, accidente o maternidad), y la duración del periodo de incapacidad temporal para el trabajo. Se otorga al asegurado regular acreditado con derecho al mismo, determinado por el tipo de seguro y característica de cobertura que genera subsidio por incapacidad temporal o maternidad. Es emitido obligatoriamente y de ofi cio por el profesional de salud autorizado por EsSalud, y la información del mismo es registrada en la historia clínica del asegurado5. 2.3. De ello se observa que para los efectos de obtener el derecho al subsidio por incapacidad laboral, el trabajador deberá acreditarlo con el Certifi cado Médico correspondiente, debiendo este realizar el canje del mismo por el Certifi cado de Incapacidad Temporal para el Trabajo, lo cual consiste en sustituir el certifi cado médico particular por el documento ofi cial CITT; para ello, la presentación del expediente, conteniendo todos aquellos documentos necesarios para que se efectúe el referido canje, deberá realizarse dentro de los treinta (30) primeros días hábiles de emitido el Certifi cado Médico de incapacidad temporal. 2.4. En relación al derecho a subsidio, la Ley N.° 26790 – Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, que regula los principios de la seguridad social en salud, sobre los asegurados, entidades empleadoras, registro y afi liación, aportes, recursos, entre otros supuestos, dispone en su artículo 12 que el derecho a subsidio prescribe a los seis (6) meses contados desde la fecha en que dejó el período de incapacidad o el período máximo postparto. 2.5. De ello se desprende que el derecho a solicitar el subsidio se extingue a los seis (6) meses contados desde la fecha en que dejó el período de incapacidad, o en el supuesto de embarazo, será contado desde el período máximo de postparto; lo que implica que el asegurado contará con seis (6) meses para efectuar todos los trámites que sean necesarios para solicitar la prestación dineraria correspondiente a subsidios, para lo que deberá cumplir con presentar la documentación requerida, que incluye la presentación de los formularios, el Certifi cado de Incapacidad Temporal para el Trabajo (CITT), carta poder simple (según sea el caso). 2.6. La Directiva de Gerencia General N.° 015-GG- ESSALUD-2014, que contiene las normas y procedimientos para la emisión, registro y control de las certifi caciones médicas por incapacidad y maternidad en Essalud, dispone en su numeral 6.2.4.1.1, referido a la validación de certifi cados médicos, que todo Certifi cado Médico será validado con la emisión del respectivo Certifi cado de Incapacidad Temporal para el Trabajo (CITT), trámite que deberá ser realizado dentro de los treinta (30) primeros días hábiles de emitido el certifi cado médico; por lo que no se observa que con ello se infrinja el artículo 12 de la Ley N.° 26790 – Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, en tanto no ha modifi cado el plazo de prescripción para solicitar el subsidio por incapacidad ante Essalud, ni tampoco con la referida directiva se impide el derecho a obtener el mismo, regulando únicamente el plazo para presentarse la solicitud de canje del certifi cado médico por el Certifi cado de Incapacidad Temporal para el Trabajo (CITT). 2.7. Respecto del argumento del apelante referido a que no nos encontramos ante supuestos distintos, dado que la Ley N.° 26790 y la Directiva N.° 015-GG-ESSALUD-2014 regularían un hecho concreto referido a la obtención del benefi cio de subsidio; debemos señalar que si bien no nos encontramos ante supuestos distintos, en tanto ambos norman materias relacionadas con la tramitación del subsidio, esto es, el plazo de la prescripción para solicitar el mismo, frente al plazo para el canje del Certifi cado de Incapacidad Temporal para el Trabajo; resulta necesario precisar que la disposición cuestionada regula situaciones previas para el trámite del derecho a subsidio que no se contraponen con el plazo de prescripción –con la presentación de la solicitud se suspende el plazo de prescripción del derecho a subsidio, conforme lo señala la Administración–, pues el artículo 12 de la Ley N.° 26790 tiene por fi nalidad establecer el plazo en que se extingue la acción del asegurado para solicitar el subsidio, mientras en el numeral 6.2.4.1.1 de la Directiva de Gerencia General N.° 015-GG-ESSALUD-2014 se determina el plazo para realizar el canje del Certifi cado Médico por el Certifi cado de Incapacidad Temporal para el Trabajo, el cual si bien constituye un requisito necesario para solicitar el subsidio, no se observa que se traten de la misma situación, ni muchos menos que estos se contradigan con lo establecido en la referida ley, esto es que amplíe o disminuya el plazo para accionar el derecho a obtener el subsidio; por lo tanto, este argumento no resulta amparable. 2.8. Con relación al argumento del apelante referido a que la Directiva N.° 015-GG-ESSALUD-2014 modifi có el plazo para el canje del Certifi cado de Incapacidad Temporal para el Trabajo, en tanto el empleador contaba con seis (6) meses para realizar el trámite del reembolso, pero ahora solo cuenta con treinta (30) días, lo cual, debido a las recargadas atenciones de Essalud, podría prescribir el derecho de reembolso y, en consecuencia, tendría que asumirlo el empleador; ante ello debe indicarse que Essalud se encuentra facultado a modifi car y/o emitir sus propias directivas conforme y en armonía con el ordenamiento legal, por lo que si la Directiva N.° 006-GG-ESSALUD-2009, aprobada por la Resolución de Gerencia General N.° 379-GG- ESSALUD-2009, establecía en su numeral 7.2.1 que el canje de los certifi cados médicos particulares deberá ser realizado en un plazo no mayor de setenta y dos (72) horas de expedido el mismo, y en su numeral 7.2.2, que cuando por condiciones de excepción se podrá canjear dentro de un período máximo de seis meses del término de la incapacidad; mientras que la Directiva General N.° 015-GG-ESSALUD-2014, aprobada por la Resolución de Gerencia General N.° 1311-GG-ESSALUD-2014, determina que el plazo para el canje del certifi cado médico por el Certifi cado de Incapacidad para el Trabajo será de treinta (30) días; con ello no se observa infracción al ordenamiento legal, en tanto ambas constituyen directivas (mismo rango normativo). Así también, debe señalarse que de producirse situaciones de retardo en la tramitación del canje del Certifi cado de Incapacidad Temporal para el Trabajo, tal hecho no constituye una causal para afi rmar que se esté infringiendo la Ley N.° 26790, y que ello dé lugar a que se ampare la presente demanda de acción popular, pues de ser el caso, en su calidad de administrado, podrá ejecutar los procedimientos dirigidos a obtener la emisión del referido certifi cado dentro del plazo legal; además, debe anotarse que mediante la Carta Circular N.° 21-GCSPE-ESSALUD-2017, EsSalud declaró que la presentación de la solicitud de validación del Certifi cado Médico particular suspende el plazo de prescripción del derecho al subsidio, conforme aparece al reverso de la foja ochenta y tres del expediente principal. 2.9. En consecuencia, la Directiva de Gerencia General N.° 015-GG-ESSALUD-2014, específi camente en torno al numeral 6.2.4.1.1, no contraviene el artículo 12 de la Ley N.° 26790 – Ley de Modernización de la Seguridad Social, por lo que corresponde confi rmar la sentencia apelada que declaró infundada la demanda. V. DECISIÓN: Por las consideraciones expresadas, CONFIRMARON la sentencia recaída en la resolución número seis, de fecha diez de noviembre de dos mil diecisiete, que declaró infundada la demanda de acción popular, interpuesta por el Banco de la Nación; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial ‘El Peruano’; en el proceso seguido por el Banco de la Nación contra el Seguro Social de Salud del Perú – Essalud, sobre acción popular; y devolvieron los actuados. Intervino como Juez Supremo ponente: Cartolin Pastor. S.S. PARIONA PASTRANA ARIAS LAZARTE VINATEA MEDINA TOLEDO TORIBIO CARTOLIN PASTOR Obrante a fojas 222 del expediente principal. Obrante a fojas 96 del expediente principal. Obrante a fojas 134 del expediente principal. Obrante a fojas 153 del expediente administrativo. Ver: http://www.essalud.gob.pe/certifi cados-de-incapacidad/ W-1769009-1